工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評“三線一單”的制訂與應用

摘 要：本文結(jié)合作者多年來的規(guī)劃環(huán)評經(jīng)歷和規(guī)劃環(huán)評的存在問題、發(fā)展趨勢，以某工業(yè)園區(qū)為例研究分析“三線一單”確定的方法、途徑和成果要求，以期對規(guī)劃環(huán)評“三線一單”管理提供一種可操作性的解決方案。

關鍵詞：工業(yè)園區(qū)；規(guī)劃環(huán)評；三線一單

上世紀80年代中期以來，我國各類開發(fā)區(qū)發(fā)展迅猛，成為推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要平臺，對改善投資環(huán)境、引導產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)揮了不可替代的作用。但在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了數(shù)量過多、布局不合理、低水平重復建設、惡性競爭等問題。通過2006年版《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》和2018年版《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》對比分析，可以看出12年來各類開發(fā)區(qū)的數(shù)量增加了975家（撤并57家、新增1032家），總數(shù)達到2543家。以筆者所在S省實際調(diào)查情況來看，基本上每個縣（區(qū)）都有開發(fā)區(qū)，個別縣（區(qū)）甚至會有好幾個開發(fā)區(qū)，尚有一定數(shù)量的開發(fā)區(qū)沒有進入《目錄》?？傮w上開發(fā)區(qū)類型多樣、數(shù)量龐大，對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響作用持續(xù)增強。

新時期，國家宏觀環(huán)境管理對于規(guī)劃環(huán)評提出了新要求，規(guī)劃環(huán)評也正式進入了“三線一單”式管理時期。編制規(guī)劃環(huán)評的“三線一單”，是推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要舉措，是推進規(guī)劃環(huán)評落地、完善國土空間治理體系的重要抓手。在規(guī)劃環(huán)評工作過程中，應結(jié)合規(guī)劃區(qū)域的實際情況，制定出有針對性的“三線一單”，才能將其作用充分發(fā)揮出來，進而保證規(guī)劃環(huán)評的質(zhì)量。

2017年6月，環(huán)保部印發(fā)《“三線一單”試點工作方案》（環(huán)辦環(huán)評函[2017]894號），正式啟動“三線一單”試點工作。2017年12月，環(huán)保部審議通過《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術(shù)指南（試行）》，提出了制訂“三線一單”的一般性原則、內(nèi)容、程序、方法和要求，對各地建立“三線一單”提供技術(shù)指導。

一、規(guī)劃環(huán)評“三線一單”編制要點

1、工業(yè)園區(qū)“三線一單”編制必須建立在全面摸清所在區(qū)域環(huán)境狀況的基礎上。環(huán)境狀況調(diào)查應該重點了解環(huán)境功能區(qū)劃及其質(zhì)量現(xiàn)狀，明確環(huán)境空氣、地表水、地下水等要素環(huán)境功能區(qū)級別及質(zhì)量現(xiàn)狀水平、存在問題或者制約因素，進而展開敏感保護目標調(diào)查，摸清目標的敏感性質(zhì)、范圍、功能區(qū)劃及保護要求。該工業(yè)園區(qū)所在區(qū)域環(huán)境空氣主體上為二類區(qū)，緊鄰一處濕地自然保護區(qū)，自然保護區(qū)范圍內(nèi)為一類區(qū)，考慮到自然保護區(qū)環(huán)境空氣目標保護，應在自然保護區(qū)外圍按照《環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃分原則與技術(shù)方法》劃定不小于300m的緩沖地帶，緩沖地帶按照一類區(qū)準入管理（禁止項目建設），質(zhì)量目標上盡量向一類區(qū)靠。該工業(yè)園區(qū)所在區(qū)域地表水體屬于漢江水系，水環(huán)境功能為Ⅱ類，流經(jīng)工業(yè)園區(qū)的河流屬于漢江一級支流，按照《地面水環(huán)境功能劃分技術(shù)規(guī)范》的規(guī)定，支流水質(zhì)目標不應低于匯入的河流，考慮到區(qū)域本來存在的生活污染和水環(huán)境保目標的要求，因此該河流水質(zhì)目標應定為Ⅱ類，可實行生產(chǎn)廢水禁排、生活污水以Ⅱ類水環(huán)境限值為限達標排放。

2、工業(yè)園區(qū)“三線一單”編制必須建立在摸清所在區(qū)域自然資源稟賦的基礎上。首先要準確識別與規(guī)劃相關的自然資源和規(guī)劃需求，進而調(diào)查相關資源的自然稟賦和供給能力，堅持“立足本地，持續(xù)利用”的原則，摸清自然資源的最大可利用量。該工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源需求量為1500×104t/a，區(qū)域地表水扣除河流生態(tài)需水量、洪水棄水后的自產(chǎn)資源量為1.475×108t/a，可見水資源不會對其構(gòu)成制約；該工業(yè)園區(qū)規(guī)劃占用耕地528ha，占區(qū)域耕地面積18%，根據(jù)“基于糧食安全的人口承載力法”計算，所在鎮(zhèn)區(qū)耕地總量僅為2540ha，而鎮(zhèn)區(qū)人口已逾52000人，承載力已現(xiàn)不足，但考慮到目前我國社會糧食供應的流動性較大，因此對于耕地資源占用若在更大區(qū)域（如縣域范圍內(nèi)）可承載也可視為可行，但必須落實占補平衡；另對于本規(guī)劃范圍內(nèi)的基本農(nóng)田（268ha）必須退出，確保紅線得到保護，扣除基本農(nóng)田后的耕地可利用量為260ha。

3、工業(yè)園區(qū)“三線一單”編制必須建立在準確把握產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域特征的基礎上。根據(jù)S省三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)園區(qū)所在區(qū)域定位為循環(huán)發(fā)展，因此應該依托區(qū)域生物資源豐富、礦產(chǎn)資源豐富的特征發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、生物制藥和礦產(chǎn)品深加工；在產(chǎn)業(yè)設置上嚴格禁止引入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》中的限制類和淘汰類項目；結(jié)合區(qū)域水環(huán)境功能，禁止不能實現(xiàn)生產(chǎn)廢水零排放的項目；結(jié)合《國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單》，禁止建設已納入負面清單的項目。考慮到項目位于城市主導風向上風向，應慎重布局大氣污染型項目。該工業(yè)園區(qū)在區(qū)域工業(yè)聚集的基礎上發(fā)展而來，基礎設施欠賬較多，環(huán)境保護工作相對滯后，應將基礎設施、環(huán)境治理和節(jié)能減排類項目納入鼓勵類名錄。

二、規(guī)劃環(huán)評“三線一單”成果及其應用

實行“三線一單”管理的根本目的在于協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線關系，確保發(fā)展不超載、底線不突破，要以空間、總量和準入環(huán)境管控為切入點，所以“三線一單”的成果最重要落在空間、總量和環(huán)境準入的管控上。

（1）將生態(tài)保護紅線作為空間管理的根本要求。按照“一張圖管到底”的思路，從規(guī)劃實際情況處罰，制訂適用于規(guī)劃的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū)。對于本規(guī)劃而言，自然保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)劃定為禁止開發(fā)區(qū)，禁止任何與保護無關的開發(fā)活動；對于自然保護區(qū)緩沖地帶劃定為限制開發(fā)區(qū)，禁止工業(yè)開發(fā)，可適度開展生態(tài)類項目。

（2）將環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線作為容量管控和環(huán)境準入要求。用環(huán)境質(zhì)量去控制污染排放，用資源利用上線控制用地、用水規(guī)模，兩者兼顧控制規(guī)劃發(fā)展，平衡資源利用和污染排放的關系；用環(huán)境質(zhì)量目標倒逼基礎設施建設和污染治理能力建設。

（3）將負面清單作為產(chǎn)業(yè)設置和項目準入的硬約束。規(guī)劃環(huán)評要以清單方式列出的禁止、限制、允許等差別化環(huán)境準入標準和要求。依靠準入清單逐步改變規(guī)劃環(huán)評約束力不強的現(xiàn)狀，引導產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，項目規(guī)范建設。

總之，“三線一單”的環(huán)境管理要求及模式是國家“十三五”環(huán)評改革方向，如何在規(guī)劃環(huán)評中科學制定“三線一單”以及項目環(huán)評中如何應用“三線一單”，將是以后規(guī)劃環(huán)評的編制重點。本文通過工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評“三線一單”的制定，探索“三線一單”的指定方法和成果應用，以期給業(yè)內(nèi)提供參考！

作者簡介

胥鵬海（1978— ），男，現(xiàn)就職于中圣環(huán)境科技發(fā)展有限公司，主要從事規(guī)劃和項目環(huán)境影響評價研究工作。

（作者單位：中圣環(huán)境科技發(fā)展有限公司）