論如何正確認(rèn)識改革與法治的關(guān)系

吳波 張雯

十九大報告將全面深化改革與全面依法治國納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略。那么改革和法治究竟是什么關(guān)系？黨的十八屆三中全會在部署全面深化改革中提出了“法治中國”的目標(biāo)，四中全會明確要求全面深化改革必須全面推進(jìn)依法治國，兩次全會清晰地向我們勾勒出法治和改革的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，這就是法治保障改革、改革促進(jìn)法治。

改革開放初期，我們國家在農(nóng)村土地、城市建設(shè)、高等教育等領(lǐng)域出臺了一系列重要措施，比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，深圳的土地使用權(quán)改革等。這些改革當(dāng)時沒有法律可循，甚至是違反當(dāng)時的憲法，但事實上這些改革卻極大地推動了中國的發(fā)展，是富有中國智慧的改革方法。這種“先破后立”的改革模式有著特殊的社會環(huán)境，當(dāng)時全社會的任務(wù)是夯實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，改革開放與法治建設(shè)同時進(jìn)行，法制尚未形成體系，那時要求其嚴(yán)格依照憲法法律進(jìn)行恐怕不現(xiàn)實的。今天我們的改革和法治又該如何進(jìn)行？進(jìn)入新世紀(jì)，我們明確了法治是治國理政的基本方式，實現(xiàn)了從無法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，各項事業(yè)發(fā)展步入法制化軌道，法治建設(shè)已經(jīng)上升到建設(shè)法治中國的高度和階段，社會主義法治精神逐步深入人心，這個時期恐怕就不宜再用違憲或違法手段進(jìn)行改革了，換句話說，我們現(xiàn)在有條件也有必要實現(xiàn)法治引領(lǐng)改革，做到改革決策與立法決策的協(xié)調(diào)同步。今天改革的環(huán)境、任務(wù)也發(fā)生了諸多變化，多元利益關(guān)系的理順、不同利益訴求的平衡，都需要我們稟持法治原則做出公平公正合理的安排。這就要求改革在法治的框架中推進(jìn)。特別是改革開放四十年，我們得到重要經(jīng)驗之一是：唯有改革與法治和諧并進(jìn)，才能降低改革的風(fēng)險和成本，讓改革不忘初心，讓法治建設(shè)在改革中不斷完善。正因為此，四中全會特別提出了“重大改革于法有據(jù)?！币簿褪钦f重大的改革舉措，要先立后破。改革只有得到法律授權(quán)，按照法律程序進(jìn)行，具備充分的法律依據(jù)，才可以進(jìn)行。通過法治的力量確保改革沿著法治軌道運行，法治于改革，不僅是規(guī)范和控制，更是指引與保障。同時立法也需要跟上改革步伐，對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止，出現(xiàn)了新情況新問題，要通過立法來給出回答。行之有效、形成共識、經(jīng)驗成熟的改革舉措，需要將之上升為法律制度、轉(zhuǎn)化為國家意志，使其成果得以鞏固。改革為法治注入新的活力，一定程度是法治不斷完善的動因和條件。

此次監(jiān)察體制改革正是體現(xiàn)了用立法來引領(lǐng)和推動改革的思路，讓人們看見法治與改革的無縫對接、相得益彰。中紀(jì)委作為黨的機(jī)構(gòu)，通過黨的紀(jì)律、規(guī)矩反腐敗，規(guī)范全黨黨員的行為，這是十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督“全覆蓋”的意義?？墒菑牧硪粋€方面來說，有很多公職人員、公權(quán)力的腐敗問題，黨內(nèi)外利益勾連，光靠紀(jì)委、靠黨內(nèi)監(jiān)督明顯覆蓋不了。黨的紀(jì)律、規(guī)矩約束的是8900萬黨員、430萬黨組織，不能約束非黨人士和組織，他們的問題，中紀(jì)委要不要管呢？既然黨領(lǐng)導(dǎo)一切，當(dāng)然要管，但這中間必須要有個“轉(zhuǎn)換接頭”，也就是設(shè)立國家層面的監(jiān)察制度來管。這是這項重大政治改革要進(jìn)行立法和國家機(jī)構(gòu)設(shè)立的原因所在。這項改革的目標(biāo)是要整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制。凡屬重大改革都要于法有據(jù)，全國人大常委會先是一個授權(quán)決定，在北京、山西和浙江開展國家監(jiān)察體制改革試點，暫時調(diào)整適用相關(guān)法律，從體制、機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試，為改革試點工作提供法治依據(jù)；今年的3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，運用立法，助力這項重大改革走上快車道。

中國改革的方向已經(jīng)明確、不會動搖；中國改革的步伐堅定向前、不會放慢。在改革進(jìn)入“攻堅期”、“深水區(qū)”的歷史新階段，如何發(fā)揮好法治的引領(lǐng)和推動作用，關(guān)系改革能否順利推進(jìn)，更關(guān)系改革成果能否鞏固持久。這就要求立法要主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，加強(qiáng)對相關(guān)工作的協(xié)調(diào)，科學(xué)民主依法立法，堅持科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，貫徹社會主義核心價值觀，把公正、公平、公開的原則貫穿到立法的全過程，使立法符合憲法的精神、反映人民的意志、得到人民的擁護(hù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。如何立足實際、把握規(guī)律、提高立法質(zhì)量，切實保證立法的科學(xué)性、及時性、針對性、有效性，是更好發(fā)揮立法引領(lǐng)改革作用必須解決的首要問題。

《立法法》修改后，擴(kuò)大立法主體，賦予了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，打破全國“一刀切”的立法格局，使得地方具有更多的自決自治權(quán)，以制定出更加適合區(qū)域特色的治理方案，這是國家在治理現(xiàn)代化道路上邁出的堅實的改革步伐。雖然地方立法在國家立法體系中處于補(bǔ)充地位，但地方立法絕不應(yīng)該照抄照搬上位法，而失去地方立法的地方性、創(chuàng)制性、針對性和操作性。地方立法的地方特色就是在法治的框架里反映當(dāng)?shù)氐膫€性、特殊性。地方立法是要解決本地實際問題，要有效對接本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、風(fēng)俗等對立法的客觀需求。地方特色中的“特”不是搞特殊化，如果地方立法機(jī)關(guān)借地方特色之名，行地方保護(hù)主義之實，將地方保護(hù)主義法制化，就是使地方立法誤入歧途。地方立法引領(lǐng)地方改革，一要大興調(diào)研之風(fēng)，緊扣地方治理需要、民生保障需求，搜集掌握第一手資料，發(fā)現(xiàn)問題；二要深入思考和分析，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，問政于民、問需于民、問計于民，集眾智；三要按照法定程序，以法律為載體，積極尋求解決地方問題的治本之策。

當(dāng)前的改革只能是在法治之下的改革，而不可能是拋開法治另搞一套的改革。而實踐中，一些干部出現(xiàn)了“改革為主、法治為輔”、“改革有功、法治無利”、“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的思想，出現(xiàn)了“以前干事無法卻有法，現(xiàn)在是有法卻無法”（以前辦事沒有法律法規(guī)，但是有辦法；現(xiàn)在法律法律健全了，制度細(xì)了、規(guī)矩多了，事情不好辦、工作不好干）的抱怨，一些地方或部門為了推行改革出臺了一些違反上位法的規(guī)范性文件，出現(xiàn)地方爭利、部門壟斷、有令不行、有禁不止等現(xiàn)象，甚至借改革之名行違法之實，讓改革失去科學(xué)性與公信力，引起群眾的不滿。這些問題的源頭正是對改革與法治關(guān)系的錯誤認(rèn)知。各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須把握好改革與法治的辯證統(tǒng)一關(guān)系，牢牢樹立依法辦事的理念，堅決杜絕和糾正錯誤觀念，運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，堅守法治底線，加快改革步伐。

（作者單位：鎮(zhèn)江市委黨校）