基于城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑思考

彭震偉

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從根本上說是要改變中國社會當前的主要矛盾。我國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分。

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要素的合理優(yōu)化配置是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵

“三農(nóng)”工作的根本目的就是讓農(nóng)民生活水平不斷提高，要達到此目的，必須讓農(nóng)民的收入不斷增長。要實現(xiàn)這樣的鄉(xiāng)村振興，最重要的是把鄉(xiāng)村振興放在城鄉(xiāng)融合的大系統(tǒng)中，最關鍵的是認真思考如何來配置、優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展要素。黨的十八屆三中全會就提出要推進城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的均衡配置，推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

20世紀末歐洲制定了“歐洲空間發(fā)展展望（ESDP）”這一引導性文件，引導歐盟在不斷擴張的情況下去平衡國家之間的發(fā)展，尤為關注構建新的城鄉(xiāng)關系，包括本土化、多樣化與高效發(fā)展的鄉(xiāng)村地區(qū)，以及構建城鄉(xiāng)合作伙伴關系。從中獲得的體會是，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需要構建的城鄉(xiāng)關系是一種平等的合作伙伴關系，而不是由城市來支持鄉(xiāng)村和彌補以前對農(nóng)村的欠賬，或者是城市對鄉(xiāng)村的外援。

對于鄉(xiāng)村的發(fā)展而言，發(fā)展要素的合理配置非常重要。一方面是外部的要素，即處理好一個地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間的關系，鄉(xiāng)村的發(fā)展要放在城市和區(qū)域發(fā)展的大環(huán)境中；另一方面是從鄉(xiāng)村自身來說，鄉(xiāng)村自身有很多要素，如鄉(xiāng)村的土地、生態(tài)和人力資本等，要放在城鄉(xiāng)整個體系中去考慮這些要素的利用，關鍵在于如何給鄉(xiāng)村的發(fā)展找到一個比較好的路徑。鄉(xiāng)村發(fā)展涉及很多層面，土地要素是把鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合在一起發(fā)展的關鍵，而能夠將鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合在一起發(fā)展的主要原因就是鄉(xiāng)村的發(fā)展要為整個地域服務。

土地整治是合理優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展要素的基礎

2016年國務院8號文中特別提出要完善土地利用機制，把城鄉(xiāng)建設用地作為一個整體，規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤。即推進城鄉(xiāng)土地的綜合整治。為何要進行土地整治？一是優(yōu)化國土空間格局，二是調(diào)整土地利用結構，三是消除土地利用障礙因素，四是補齊生產(chǎn)生活基礎設施短板。國際上有不少國家和地區(qū)把土地整治作為一項非常重要的內(nèi)容來做，并取得了成功。這些土地整治集中體現(xiàn)出以下特點：一是把土地整治作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展的重要推動力，抓住了土地要素這個根本；二是有完善的土地整治法律制度作保障，鄉(xiāng)村振興也需要這樣的一個根本保障；三是土地整治的資金主要由政府承擔，這對鄉(xiāng)村的發(fā)展來說是非常關鍵的；四是土地整治中公眾參與程度很高，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村相關多元主體的廣泛參與；五是注重土地的權屬管理，尤其是農(nóng)用地和集體建設土地；六是在土地整治中重視對景觀和生態(tài)的保護；七是土地整治呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢。

土地整治與土地增減掛鉤相結合是土地整治能得以推進的一個重要因素，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要保障。增減掛鉤政策的內(nèi)涵有三個方面：一是補償機制作為這項政策的核心；二是級差收益作為這項政策的動力；三是城鄉(xiāng)用地的雙向平衡成為這項政策的結果。

如何通過土地整治這個具體的路徑去實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略？具體來說有以下幾方面：第一，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關系。農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國頂層設計需要重點考慮的內(nèi)容，基本農(nóng)田是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本保障。第二，是土地整治和生態(tài)建設的關系，這是鄉(xiāng)村振興非常重要的內(nèi)容。第三，是土地整治與農(nóng)村居民點建設。通過土地整治可實現(xiàn)農(nóng)村居民點建設用地的節(jié)約、集約利用。當然，這項工作需充分考慮尊重農(nóng)民的意愿，而不是通過強制手段來推進農(nóng)村居民點的集中。

另外，土地整治之后還需加上功能性的發(fā)展。這個功能性發(fā)展內(nèi)容的內(nèi)涵非常豐富，是需要從鄉(xiāng)村振興和土地整治的路徑來實現(xiàn)的。從供給側結構性改革的角度來講，鄉(xiāng)村振興涉及的鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、新的農(nóng)業(yè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，以及其他為更大的城鄉(xiāng)地區(qū)服務如旅游、教育等方面都可在土地整治之后加入功能性發(fā)展的內(nèi)容?；诠┙o側結構性改革的鄉(xiāng)村振興發(fā)展能夠為更大的地區(qū)服務，四川省綿竹市就有很好的案例。而且，綿竹的鄉(xiāng)村發(fā)展項目都不僅僅是為了本地農(nóng)村，而是為了更大的一個地域發(fā)展。

人居環(huán)境規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村振興的有力支撐

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?。無論是產(chǎn)業(yè)還是宜居，以及需要增加的必需的基礎設施和公共服務設施，都需要一個支撐平臺，即農(nóng)村人居環(huán)境。因此，鄉(xiāng)村人居環(huán)境的發(fā)展也有幾個不同的層面：一是由中央財政和各級政府直接投資建設的鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎設施和公共服務設施，這是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要保障，也是實施村莊建設與環(huán)境整治的依托；二是由政府資助，農(nóng)村集體和農(nóng)民自主建設的方式進行村莊建設與環(huán)境整治；三是由政府引導，通過科技項目示范、市場化運作、農(nóng)民自主參與和利益到戶來運作村莊的建設與環(huán)境整治。

就農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃的空間地域層面而言，也有兩個層面的內(nèi)容：一是縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，屬于面的范疇；二是村莊規(guī)劃，屬于點的范疇。不僅需要關注“點”，也要考慮到“面”。在“面”的層面上，要把鎮(zhèn)、村體系作為一個整體來考慮，在這個體系中哪些村需要發(fā)展，該如何建設等都需從城鄉(xiāng)融合的范疇去思考。

總之，要素的合理、優(yōu)化配置是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵；土地整治則是鄉(xiāng)村振興的重要手段和路徑；農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃可以支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。（責編：陳賢鳳）