在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大格局中實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

張曉山

2016年4月25日，習(xí)近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會時強調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。前不久我在綿竹市清平鎮(zhèn)鹽井村的座談會上，問現(xiàn)在發(fā)展鄉(xiāng)村振興有什么制約和瓶頸？他們說，發(fā)展旅游業(yè)，卻沒有建設(shè)用地指標，想申報指標非常困難。而成都市郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村，已成為四川鄉(xiāng)村振興的示范區(qū)，戰(zhàn)旗村黨總支書記高德敏說，戰(zhàn)旗村與其他發(fā)達村莊的共同點是充分整合資源，尤其是土地資源。所以，農(nóng)村要想發(fā)展起來，需要整合土地資源，使土地真正為農(nóng)民服務(wù)，讓農(nóng)民真正能分享到土地的增值紅利。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要土地制度的調(diào)整

第二次全國土地調(diào)查主要成果及其他相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設(shè)用地，其中宅基地約1.7億畝，占集體建設(shè)用地的55%左右。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的重點是圍繞農(nóng)民這3億多畝建設(shè)用地來做文章。所以說現(xiàn)在這一塊地是農(nóng)民的最大財產(chǎn)，也是農(nóng)民最后的資源。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也必然涉及如何利用好農(nóng)民這塊地的問題。

原有的制度桎梏?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！薄稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！边@一點應(yīng)該說是一個非常大的制度約束。關(guān)于宅基地政策的演變有兩點：第一，將農(nóng)戶對自己所有的房屋的完全的財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)槭芟拗频牟糠重敭a(chǎn)權(quán)利，農(nóng)戶對房屋的買賣、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利受到極大的限制；第二，農(nóng)民對宅基地擁有占有、使用權(quán)利，但法律及政策不涉及收益權(quán)，農(nóng)戶也不具有其占有、使用的宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)和處置權(quán)。

農(nóng)村土地確了權(quán)，但“賦能”滯后。成都較早開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作，為農(nóng)村基層發(fā)展奠定了堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。但是，農(nóng)民雖然有了土地承包經(jīng)營權(quán)證、房屋所有權(quán)證等，卻不能像城鎮(zhèn)居民那樣順暢地流轉(zhuǎn)和融資，也不具有合作、出租等權(quán)能。

農(nóng)村土地政策的重大變革受制于現(xiàn)有的國民收入分配格局，難以真正落地。從“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”到“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！鞭r(nóng)村土地政策為何落地緩慢？這是因為現(xiàn)有的中央與地方財權(quán)的劃分，造成地方“吃飯靠財政，花錢靠賣地”的現(xiàn)實。但據(jù)我了解，綿竹財稅形勢很好，債務(wù)也不多，這是一片熱土。

與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相對應(yīng)的

土地政策的調(diào)整

土地政策的重大調(diào)整。2018年中央一號文件里面講到拓寬資金籌集渠道，那么鄉(xiāng)村振興錢從哪來？“改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！边@是一個重大的政策調(diào)整。這次政策允許跨省域調(diào)劑，同時提出這樣一些具有約束性的政策制度規(guī)定，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》國辦發(fā)〔2018〕16號提出：“堅持耕地占補平衡縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充?！边@里面關(guān)鍵是落實。

通過變通的方式，實現(xiàn)漸進式的改革。2017年中央一號文件提出：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入?！薄霸试S通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展?！蓖瑫r文件提出開展集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，并劃出了政策紅線，符合廣大農(nóng)民對美好生活的需求，也符合整個經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。

政策的調(diào)整需要產(chǎn)權(quán)的變革

和人才的培育

政策的調(diào)整使資源配置格局發(fā)生變化，農(nóng)村資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)格局也必然發(fā)生變化。在綿竹市清平鎮(zhèn)鹽井村，他們說，工商資本與農(nóng)戶合建，產(chǎn)權(quán)能否得到保證？政策還沒有落實到操作層面上。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就意味著城鄉(xiāng)互通，要素雙向流動，如果說原住民沒有能力來利用土地資源，就不能保持固化的模式，要讓有技術(shù)資金資源的人員下鄉(xiāng)，把土地價值最大化。

鄉(xiāng)村振興需要專業(yè)化和本土化的人才。農(nóng)村的發(fā)展不能加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的狀況。鄉(xiāng)村振興的主體、驅(qū)動力是什么？是先進生產(chǎn)要素的載體。很多要素應(yīng)該從外部進入，去改造農(nóng)村。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、振興鄉(xiāng)村，不能僅靠留守老人、留守婦女和兒童。2017年中央一號文件和2018年習(xí)近平總書記的講話表明，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。目前綿竹市已實現(xiàn)4973名返鄉(xiāng)人員回鄉(xiāng)就業(yè)。綿竹市共有外出務(wù)工人員約18萬人，這些人中哪些能夠回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，真正能夠成為鄉(xiāng)村振興的主力軍，要具體情況具體分析。

在要素開放流動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)格局下

保障農(nóng)民的權(quán)益

資本下鄉(xiāng)、能人下鄉(xiāng)或回鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)，必須對困難有清醒的認識。因為投資農(nóng)業(yè)往往對勞動者經(jīng)營者的素質(zhì)要求很高，他們不僅要具有生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營管理的知識和技能，還要有幾年投資得不到回報的心理準備，以及抗擊市場風(fēng)險和自然風(fēng)險的能力。

工商資本及其他農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)后的合理訴求應(yīng)該得到滿足。2014年中央一號文件提出：“在國家年度建設(shè)用地指標中單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套輔助設(shè)施。”2018年中央一號文件提出：“預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。對利用收儲農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標獎勵。進一步完善設(shè)施農(nóng)用地政策?！眹鴦?wù)院總理李克強2018年1月17日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定進一步支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的措施，激活農(nóng)村資源要素促進鄉(xiāng)村振興。村莊建設(shè)用地整治復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標優(yōu)先用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。允許利用宅基地建設(shè)生產(chǎn)用房創(chuàng)辦小型加工項目。這都是一些利好消息，關(guān)鍵是怎么落實。

農(nóng)民（作為土地與勞動力的代表）與資本應(yīng)形成相對均衡的利益格局?！百Y本下鄉(xiāng)”是把雙刃劍，鄉(xiāng)村發(fā)展不能成為新的“圈地?zé)帷?，不能成為資本的“盛宴”，鄉(xiāng)村振興的成果必須由農(nóng)民共享。要改變資源要素的配置應(yīng)伴之以利益格局的相對均衡。綿竹市的中國玫瑰谷，其合作方式是由政府、企業(yè)和農(nóng)民共同建設(shè)和經(jīng)營，農(nóng)民的收益包括資產(chǎn)性經(jīng)營收益和旅游產(chǎn)業(yè)工人收益以及成為經(jīng)營主體自主經(jīng)營收益。這是一個創(chuàng)新發(fā)展模式，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地，工資性收入、財產(chǎn)性收入都有了。至于他們能否成為經(jīng)營主體自主經(jīng)營，未來的發(fā)展趨勢到底怎么樣？可以進一步學(xué)習(xí)調(diào)研和探索。

今后鄉(xiāng)村振興還面臨一定挑戰(zhàn)，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在要素開放流動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)格局下保障農(nóng)民的合法權(quán)益，探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，真正落實農(nóng)民政治上的民主權(quán)利，保障他們的財產(chǎn)權(quán)利。（責(zé)編：范吳瑕）