加快國企改革，適應(yīng)新政策環(huán)境

文昌

國資國企改革任務(wù)遠未完成

袁東明（國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長）：

國有企業(yè)改革歷來是我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，是我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、培育市場主體的重要力量。改革開放以來，我國經(jīng)濟保持了三十多年的高速增長，取得了舉世矚目的成就，躍升為全球第二大經(jīng)濟體，充分表明了我國國有企業(yè)改革道路是成功的。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國國資國企改革取得了重要進展。黨的十九大報告提出做強做優(yōu)做大國有資本，進一步為國有經(jīng)濟發(fā)展和國資國企改革指明了方向。

改革開放以來，隨著我國非國有經(jīng)濟的異軍突起，國有經(jīng)濟在全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降為三分之一左右，但國有經(jīng)濟大量布局在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，對國民經(jīng)濟發(fā)展具有強力的支撐、控制、引導(dǎo)和穩(wěn)定作用，并形成了一批具有較強全球競爭力的大企業(yè)集團。

首先，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、國家大型工程等支撐經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)領(lǐng)域，國有經(jīng)濟占主導(dǎo)地位?；谕顿Y規(guī)模大、回收周期長、項目建設(shè)復(fù)雜能力要求高等多重因素，港口、鐵路、公路、城市公共交通、城市供水供熱、大型水利工程建設(shè)和運營等，基本都由國有或國有控股企業(yè)承擔。

其次，在國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，國有經(jīng)濟具有較強控制力。石油石化、電力、煤炭、汽車、發(fā)電設(shè)備制造、鐵路機車制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)占絕對優(yōu)勢，已經(jīng)形成了一批具有一定國際競爭力的世界500強大企業(yè)。

第三，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，國有經(jīng)濟發(fā)揮著重要的引導(dǎo)力。得益于舉國體制、需求壟斷、長期技術(shù)積累等原因，國有企業(yè)在航空航天、高端裝備制造等一些尖端技術(shù)領(lǐng)域具有引領(lǐng)優(yōu)勢。在移動互聯(lián)網(wǎng)、3D打印、新材料、新能源、機器人等眾多戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域，國有資本通過風(fēng)險投資、產(chǎn)業(yè)基金等方式有較多投入，發(fā)揮著重要的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用。

第四，在供電、金融、信息、市政工業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域，國有經(jīng)濟保持了較強的控制力，對于維持社會經(jīng)濟穩(wěn)定意義重大。譬如在供電領(lǐng)域，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司兩家中央企業(yè)，控制了除極個別地區(qū)以外的全部電力輸電網(wǎng)絡(luò)和絕大部分的配電網(wǎng)絡(luò)，為我國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供了強有力的電力供應(yīng)保障。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視國資國企改革，將國資國企改革作為全面深化改革的一項重要內(nèi)容，投入了大量的政府資源，建立了領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門協(xié)同、上下齊動、指導(dǎo)督導(dǎo)的工作格局，形成了良好的改革氛圍。

五年多來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國國資國企改革取得了重大進展。一是制定了國有企業(yè)改革“1+N”政策體系，為深化改革打下了堅實基礎(chǔ)。二是推進了系統(tǒng)性的改革實踐與試點。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、企業(yè)分類改革、混合所有制改革、改組組建國有資本投資運營公司、健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)等一系列改革任務(wù)都在中央和地方兩個層面積極推進，成效顯著。三是圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極實施“三供一業(yè)”移交社會、企業(yè)瘦身健體、重組整合、去“僵尸企業(yè)”、去產(chǎn)能等重大舉措，企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提升。四是現(xiàn)代企業(yè)制度不斷健全，中央企業(yè)集團層面基本完成公司制改革，各級子企業(yè)已接近完成，絕大部分中央企業(yè)都建立和規(guī)范了董事會。

此外，在改革過程中也顯現(xiàn)出了很多亮點，如企業(yè)經(jīng)理層的市場化選聘與管理機制已經(jīng)在很多中央企業(yè)和地方企業(yè)開始整體實施，使國有企業(yè)與市場經(jīng)濟更加相融。再比如，在新一輪混合所有制改革過程中，特別強調(diào)企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，點到了混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的要害。

國資國企改革盡管取得了重大進展，但改革任務(wù)遠未完成。黨的十九大報告提出，要“推動國有資本做強做優(yōu)做大”，為國有經(jīng)濟發(fā)展和國資國企改革指明了方向。

其一，做強做優(yōu)做大國有資本的核心是做強和做優(yōu)。做大國有資本主要體現(xiàn)為國有資本的保值增值，要求國有資本的規(guī)模能夠隨著國民經(jīng)濟總量的提升而擴大。做優(yōu)國有資本就是要國有資本能夠進退流動、動態(tài)調(diào)整，布局持續(xù)優(yōu)化，不斷向戰(zhàn)略性領(lǐng)域、支柱性領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域集中。做強國有資本就是要提升國有資本效率，強化國有資本對國民經(jīng)濟發(fā)展的引領(lǐng)力和支撐力，尤其是要加快適應(yīng)和滿足我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的要求。

其二，做強做優(yōu)做大國有資本關(guān)鍵要看國有資本參與企業(yè)是否具有競爭力。培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)是新時代中國經(jīng)濟“強起來”的要求和標志。做強做優(yōu)做大國有資本，從微觀上理解，就是要求國有資本參與的企業(yè)有活力、有競爭力，商業(yè)類企業(yè)有效益，公益類企業(yè)有效率。所以，國有資本參與的企業(yè)是否有一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，也是國有資本是否做強做優(yōu)做大的重要標志。

其三，做強做優(yōu)做大國有資本的根本途徑是要堅持深化國資國企改革。無論是做強做優(yōu)做大國有資本，還是培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，都必須深化國資國企改革，將“1+N”政策體系落實到位。一是要將“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”放在改革核心位置，統(tǒng)領(lǐng)改革全局；二是要以混合所有制改革為突破口，促進企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變，激發(fā)企業(yè)活力；三是要以資本回報和效率提升為考核導(dǎo)向，引導(dǎo)企業(yè)和資本更多向強和優(yōu)的方向發(fā)展。

國企須主動深化適應(yīng)公平有序競爭

項安波（國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所國有企業(yè)研究室主任）：

國企改革發(fā)展該怎樣主動適應(yīng)促進公平競爭的政策取向？最關(guān)鍵的措施還是要發(fā)起新一輪實質(zhì)性的、有力度的國企改革，使國企成為接受競爭政策規(guī)制、公平參與市場競爭的獨立市場主體。國企已經(jīng)開始向適應(yīng)競爭政策的方向調(diào)整，根本性措施是深入推進實質(zhì)性改革，克服制約競爭、影響公平的政策和體制障礙；重點是“政策競爭中性、企業(yè)公平競爭”，實現(xiàn)對內(nèi)促進公平競爭、對外利于企業(yè)培育全球競爭力。

第一，提升改革目標。鑒于國有資本“全民所有”的基本屬性，國企改革必須超越本位目標，這樣才能更好地與競爭政策提升整體經(jīng)濟效率和社會福利最大化的目標一致起來。因此，國企改革需要適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生重大變化的經(jīng)濟環(huán)境和政策環(huán)境，以“三個有利于”為標準，以提升國民經(jīng)濟整體效率和國家經(jīng)濟競爭力為目標，以提升國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，構(gòu)建國民共進、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟格局，在推動高質(zhì)量發(fā)展、促進社會和諧與文明進步中發(fā)揮更積極作用。國企改革如果僅僅局限于自身目標，不僅實質(zhì)性改革難以展開，公平競爭也會失去微觀基礎(chǔ)。

第二，突出改革重點。廣義的國企改革是國有經(jīng)濟的改革，包含國有經(jīng)濟管理體制改革和國有經(jīng)濟實現(xiàn)形式的改革，不能僅僅把企業(yè)作為改革的對象，尤其是當國企回歸企業(yè)本性、接受競爭政策規(guī)制后，不能仍將企業(yè)當作改革重點?，F(xiàn)在回頭來看，新一輪國企改革的兩大重點——“管資本”和混合所有制改革——都與國資管理體制改革相關(guān)，但目前“管資本”還缺乏突破性進展；對混改企業(yè)的管理沿襲傳統(tǒng)監(jiān)管體制，制約了混改的深入推進。因此，有必要及時將國企改革的重點轉(zhuǎn)向以管資本為主完善國資管理體制。只有通過“管資本”和重構(gòu)國有資本管理體制，才能淡化所有制、強化所有權(quán)，才有可能使微觀企業(yè)居于公平競爭地位。

第三，聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向，以重點突破帶動全面推進，從專項試點走向綜合改革。在總結(jié)前期系列試點工作的基礎(chǔ)上，國企改革需要聚焦目標、力求重點突破，進而帶動國企改革的全面推進。十九大提出了“做強做優(yōu)做大國有資本”和“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”兩大任務(wù)。相應(yīng)地，“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟轉(zhuǎn)變國企經(jīng)營機制”成為國企改革兩大主攻方向。兩者交互影響，共同對國企公平參與競爭提出了要求。因為兩者都要求構(gòu)建更清晰的政企關(guān)系、更良性互動的“國民”關(guān)系。這有利于促進“國”與“民”的公平競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，更好地支持混合所有制企業(yè)發(fā)展。做強做優(yōu)做大國有資本和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，兩者的結(jié)合點是混合所有制企業(yè)。可明確除市場失靈和公共產(chǎn)品領(lǐng)域外，不再新設(shè)國有獨資企業(yè)；國有資本主要以與社會資本混合的形式介入企業(yè)。國有資本參股的混合所有制企業(yè)不享受任何特權(quán)，也不承擔特殊義務(wù)，政府對其不再當傳統(tǒng)國企監(jiān)管，轉(zhuǎn)按公司法進行管理。強調(diào)國有資本和發(fā)展混合所有制企業(yè)而淡化國有企業(yè)概念，有兩個好處：對內(nèi)促進公平競爭和實現(xiàn)“國民共進”；對外為企業(yè)開辟國際發(fā)展空間。

第五，堅持政企分開和政資分開。一是以競爭政策規(guī)范、約束政府行為。確保政府與企業(yè)的聯(lián)系、對企業(yè)的所有權(quán)以及對市場活動的參與，不給其他市場主體帶來不當?shù)母偁巸?yōu)勢。二是以競爭政策保證各類企業(yè)之間的公平競爭。按照分類改革的思路對國企開展分類管理，淡化商業(yè)類國企的所有制色彩，不因其“國有”身份而給予變相補貼、資源傾斜或政策優(yōu)惠；對商業(yè)類國企持高標準的透明度要求，接受競爭政策規(guī)制等。三是從利用國有企業(yè)向利用國有資本轉(zhuǎn)變。發(fā)揮國有資本投資、運營公司的隔離層、防火墻和轉(zhuǎn)換器作用，以其為界面推進政企分開、政資分開，減少政府過多地不當直接干預(yù)。四是構(gòu)建更系統(tǒng)明確的國家所有權(quán)政策體系，按公平競爭原則處理“國民關(guān)系”，按政企分開、政資分開原則處理政企關(guān)系。

當前，國企得益于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改善了經(jīng)營績效，為主動推進改革、公平參與競爭創(chuàng)造了有利條件。但國企改革的任務(wù)仍然繁重而艱巨，公平競爭的挑戰(zhàn)真實而重大。這要求國企按照十八屆三中全會的國企改革精神和十九大提出的“競爭公平有序”要求，緊抓時機更主動地深化改革、更公平地參與競爭，以實質(zhì)性、突破性進展，為國民經(jīng)濟發(fā)展提供新動能和釋放新空間。

建立國企資產(chǎn)負債約束長效機制

周健奇（國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所企業(yè)評價室副主任）

國企資產(chǎn)負債率較高的風(fēng)險不言而喻。中央及時審議通過《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》，不僅要在當前“去杠桿”，更希望從加強負債約束著手，形成防范國企債務(wù)風(fēng)險、提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的長效機制。強化國企資產(chǎn)負債約束首先要形成制度基本面，重要支點包括金融、投資、企業(yè)管理等制度。

一是讓國有低效資產(chǎn)退出有道。擁有大量低效資產(chǎn)是國企資產(chǎn)負債率難以回落至合理區(qū)間的重要原因，傳統(tǒng)領(lǐng)域的國企尤其如此。低效資產(chǎn)缺乏市場競爭力，是傳統(tǒng)國企的重要虧損源，但恰恰由于人員、債務(wù)、機制等問題，不能市場化退出。而且，低效是一個相對概念，現(xiàn)在的低效資產(chǎn)多數(shù)是以前的高效資產(chǎn)，今天的高效資產(chǎn)很可能成為未來的低效資產(chǎn)。因此，強化國企資產(chǎn)負債約束除了金融監(jiān)管、市場監(jiān)管、企業(yè)自治之外，還要通過資產(chǎn)減法“止血”。國企在減掉低效資產(chǎn)的同時，也因減虧和降成本提升利潤水平，并因低效資產(chǎn)債務(wù)的有效化解而降低債務(wù)規(guī)模。

退出低效是讓國企“輕裝上陣”，不僅有助于將資產(chǎn)負債率控制在合理水平，還可以提升國企的發(fā)展質(zhì)量，是形成國企資產(chǎn)負債約束長效機制不可或缺的環(huán)節(jié)。否則，保有低效情況下的強約束很可能束縛國企創(chuàng)新所需的新動能。

債轉(zhuǎn)股是國企低效資產(chǎn)退出的可行之路，目前問題在于：第一，真正需要“止血”的低效資產(chǎn)無法實施債轉(zhuǎn)股。以前實施債轉(zhuǎn)股的資產(chǎn)很快進入新一輪盈利周期，但現(xiàn)階段背負較高債務(wù)的低效資產(chǎn)已沒有多少市場價值。金融機構(gòu)根據(jù)盈利預(yù)期，希望對企業(yè)有潛在盈利能力的資產(chǎn)實施債轉(zhuǎn)股，而不是那些已經(jīng)沒有發(fā)展前景的低效資產(chǎn)。第二，實施債轉(zhuǎn)股的實體是大集團，不是大集團內(nèi)部低效資產(chǎn)的運營主體。本世紀初，實體企業(yè)的業(yè)務(wù)相對單一，國有大集團是主要債務(wù)人。但現(xiàn)在的情況不同，大集團業(yè)務(wù)多元，低效資產(chǎn)的債務(wù)人基本是該資產(chǎn)的運營主體而非大集團。如果仍然以國有大集團為單位實施債轉(zhuǎn)股，通常無助于解決低效資產(chǎn)退出遇到的債務(wù)難題。第三，目前的債轉(zhuǎn)股多為“有息債轉(zhuǎn)股”，只是緩解了企業(yè)當前的還債壓力，降低了資產(chǎn)負債率。但短貸轉(zhuǎn)為有息股權(quán)后，企業(yè)的財務(wù)費用并沒有降低、應(yīng)繳稅金也會增加，實際負擔并沒有減輕。除債轉(zhuǎn)股外，國企退出低效資產(chǎn)還有重組、破產(chǎn)等路徑可供選擇，但同樣存在體制難題，例如國有低效資產(chǎn)價值難以市場化真實評估等。

暢通退出之路關(guān)鍵在于政府的決心。除了建立國企低效資產(chǎn)退出的保障機制之外，還要創(chuàng)新銀行不良債務(wù)處置方式。低效退出最大的難題是責任界定。債務(wù)人的責任界定主要難在國有資產(chǎn)保值增值責任，債權(quán)人的責任界定主要難在銀行不良資產(chǎn)的風(fēng)險責任。因此，低效資產(chǎn)退出需要創(chuàng)新國有企業(yè)低效資產(chǎn)處置方式和銀行不良債務(wù)處置方式，明確國企低效資產(chǎn)的價值評估原則和銀行不良債務(wù)的處置原則，允許合理損失，解決好企業(yè)和銀行的“后顧之憂”，突破退出僵局。

二是做好國有資本優(yōu)化配置。約束國企保持合理資產(chǎn)負債率的本質(zhì)是提升國企的資產(chǎn)運營效率，這就回歸至國有資本管理體制改革的原點。降低國企資產(chǎn)負債率不是簡單改變公式的分子、分母數(shù)字那么簡單，需要整體提升國企資產(chǎn)的價值，提升手段是國有資本優(yōu)化配置。讓國企低效資產(chǎn)能夠根據(jù)形勢及時退出，關(guān)鍵是要保持國有資本的流動性，本質(zhì)也是提升國企的資產(chǎn)運營效率。因此，國有資產(chǎn)負債約束的長效機制建設(shè)可與國有資本管理體制改革相結(jié)合，建立起國有資本優(yōu)化處置的大平臺，也即國有資本投資運營平臺。強化國有資產(chǎn)負債約束是全面強化、分類約束，與國有資本投資運營平臺的作用是一致的，都是通過對經(jīng)營性國有資本優(yōu)化配置，提升國企資產(chǎn)價值。而且，這類平臺是新時期國企債轉(zhuǎn)股的配套組合，否則國企低效資產(chǎn)實質(zhì)性退出難以實現(xiàn)。建議借力國有資本投資管理體制改革，結(jié)合混合所有制改革，多渠道、市場化提升國企資產(chǎn)運營效率。

三是摸清“家底”，建立完善的國企債務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。國企債務(wù)壓力大，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以看出，在企業(yè)調(diào)研中也能夠得到反映，但國企債務(wù)規(guī)模到底有多大、風(fēng)險等級多高、風(fēng)險點在哪里，則很少有人能說得清。目前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不支持上述研究。

政府在不清楚家底的情況下，很難做到精準施策。建議立足長遠，做好相關(guān)部門的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)工作，建立起與現(xiàn)代化治理要求相匹配的國企債務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，強化數(shù)據(jù)預(yù)警功能。