西藏城鎮(zhèn)流動(dòng)人口管理問題探究

摘 要：西藏地區(qū)流動(dòng)人口既帶動(dòng)了西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又給西藏地區(qū)社會(huì)帶來了一定的不穩(wěn)定因素。如今，西藏流動(dòng)人口主要分為朝圣旅游型流動(dòng)人口、援藏干部型流動(dòng)人口和經(jīng)濟(jì)趨向型流動(dòng)人口。并且這些流動(dòng)人口具有流動(dòng)的季節(jié)性、年輕化、整體素質(zhì)不高、民族成分復(fù)雜和局部集中的特點(diǎn)。雖然西藏地區(qū)流動(dòng)人口推動(dòng)了西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)了民族交流和改善了西藏地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。但是，西藏自治區(qū)政府對(duì)于流動(dòng)人口的管理還存在重管理輕服務(wù)、法律法規(guī)不完善以及管理思想落后的問題。自治區(qū)政府需要轉(zhuǎn)變觀念和職能并強(qiáng)化法律法規(guī)的建設(shè)來進(jìn)一步規(guī)范流動(dòng)人口管理。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口 民族團(tuán)結(jié) 西藏

自西藏和平解放以來，中央政府高度重視西藏地區(qū)發(fā)展并大力發(fā)展西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)，修建開通了青藏鐵路、川藏公路、滇藏公路以及多個(gè)航班。隨著西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的顯著提高以及國(guó)家對(duì)于西藏地方的優(yōu)惠政策，吸引著大量的內(nèi)地人員向西藏地區(qū)流動(dòng)，給西藏地區(qū)的發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇和動(dòng)力，也給西藏地區(qū)的社會(huì)治安以及環(huán)境等帶來了一定的壓力。所以，對(duì)于西藏地區(qū)流動(dòng)人口科學(xué)的管理是很有必要的。

一、西藏地區(qū)流動(dòng)人口的分類和特點(diǎn)

（一）西藏地區(qū)流動(dòng)人口的主要分類

西藏地區(qū)的流動(dòng)人口主要分為朝圣旅游型流動(dòng)人口、援藏干部型流動(dòng)人口和經(jīng)濟(jì)趨向型流動(dòng)人口。

1.朝圣旅游型流動(dòng)人口主要是出于文化動(dòng)因。西藏地區(qū)又是藏傳佛教的發(fā)源地，可以說宗教文化十分豐富，世界各地的佛教信徒基本都有到西藏地區(qū)朝圣的心愿。另一方面，西藏地區(qū)由于其特殊的地理環(huán)境造就了一個(gè)獨(dú)一無二的自然風(fēng)光和人文風(fēng)光相得益彰的特色文化，這里有珠穆朗瑪峰、岡仁波齊、納木錯(cuò)等自然風(fēng)光，還有以布達(dá)拉宮、祖拉康、扎什倫布寺為代表的人文景觀，這些都吸引著世界各地的驢友和朝圣者的向往。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，西藏地區(qū)共接待國(guó)內(nèi)外游客達(dá)到2017.53萬人次，旅游總收入281.92億元，占西藏全區(qū)GDP27.5%。

2.援藏干部型流動(dòng)人口主要是處于政策原因。中央政府和黨中央為了進(jìn)一步發(fā)展西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)，不斷出臺(tái)一系列援藏政策，特別是人才的援助上。中央第六次西藏工作座談會(huì)召開之際也是援藏工作進(jìn)行21年頭了，這二十余年里參與援藏的工作的有17個(gè)省市、60中央國(guó)家機(jī)關(guān)及17家中央企業(yè)，干部人次超過6000人，同時(shí)每年到西藏地區(qū)駐村人員和其他志愿者更是不可數(shù)。這些援藏干部為西藏地區(qū)的發(fā)展做了不可磨滅的貢獻(xiàn)，同時(shí)也是西藏非常重要的流動(dòng)人口群體。

3.經(jīng)濟(jì)趨向型流動(dòng)人口主要是利益驅(qū)動(dòng)。自改革開放以來，西藏地區(qū)和內(nèi)地各兄弟省份一樣也要發(fā)展，對(duì)外開放吸引投資和外來人口是重要的舉措，中央政府的優(yōu)惠政策吸引人民到西藏去工作贏來了一次春天。區(qū)外的大量流入西藏的人口主要是從事生產(chǎn)經(jīng)商、務(wù)工服務(wù)為主的工作。近年來，中央政府對(duì)于西藏地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入進(jìn)一步加大，使得西藏地區(qū)的投資環(huán)境和生活環(huán)境越來越好，這些都會(huì)吸引更多人到西藏投資工作。

（二）西藏地區(qū)流動(dòng)人口的特點(diǎn)

1.流動(dòng)人口的季節(jié)性

西藏地區(qū)氣候環(huán)境惡劣，地質(zhì)脆弱，夏冬季節(jié)氣候相差較大，這導(dǎo)致西藏地區(qū)的人口流動(dòng)有其特殊性。11月份到來年的三月份，西藏地區(qū)基本進(jìn)入了冬季，大部分地區(qū)干燥、缺氧、寒冷，這時(shí)候朝圣者以及經(jīng)商務(wù)工人員基本在春節(jié)之前都已經(jīng)離藏，短暫的人口流出高峰后，西藏進(jìn)入了流動(dòng)人口的低峰期。春暖花開，冬去春來，四月開始?xì)夂蜷_始回暖，西藏地區(qū)的其后又變得濕潤(rùn)。溫暖起來，這時(shí)候過了年的外地商人和務(wù)工人員又開始集中返藏。

2.流動(dòng)人口的年輕化

從目前的流動(dòng)人口來看以21-40歲的健康的青壯年人口為主，并且男性多于女性。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查的情況看21-40歲的青壯年人口約占流動(dòng)人口的68%，20歲以下的約占6%，40歲以上約占25%。

由上圖可以看出西藏地區(qū)的流動(dòng)人口整體是男性多于女性。

3.流動(dòng)人口文化程度整體不高

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，流入西藏的人口中大專及以上文化程度的比重不到8%，小學(xué)以及一下文化程度超過了30%。

比較區(qū)內(nèi)間的人口流動(dòng)比例和跨區(qū)的流動(dòng)人口受教育程度可以得出，西藏地區(qū)流動(dòng)人口受教育程度“小學(xué)及以下”和“大專及以上”流動(dòng)人口中區(qū)內(nèi)都高于跨省區(qū)的流動(dòng)人口，并且整體比重低于全國(guó)水平。

4.民族復(fù)雜，漢藏為主

西藏地區(qū)以藏族、門巴族、珞巴族之外之外，漢族，回族等也大量涌入，導(dǎo)致其民族成分復(fù)雜。在流動(dòng)人口中漢族大概占73%，藏族占24%，回族占0.5%，其中漢族所占比例最大。來藏的朝圣者、境內(nèi)外的佛教信徒以及觀光游客外還有援藏干部、經(jīng)商務(wù)工人員大多數(shù)也都是漢族。這和國(guó)家相關(guān)政策有直接原因，政府的援藏政策在其中起著非常重要的作用。

5.流動(dòng)人口分布局部集中

西藏地區(qū)流動(dòng)人口主要流向以拉薩、林芝、日喀則等地為主，而像阿里地區(qū)這種氣候比較惡劣，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)的流動(dòng)人口是很少的。西藏流動(dòng)人口的目的主要是掙錢和朝圣，因此，他們選擇的地方主要位于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，拉薩是西藏的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，也是宗教中心，是流動(dòng)人口的首要選擇流動(dòng)地。林芝地區(qū)氣候比較濕潤(rùn)、溫和，在西藏地區(qū)素有“小江南”之稱，也是多數(shù)流動(dòng)人口選擇的目標(biāo)。因此，流動(dòng)人口就比較集中于一個(gè)地方。

二、西藏流動(dòng)人口管理中存在的問題

（一）流動(dòng)人口對(duì)西藏地區(qū)的意義

1.推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展

西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于相對(duì)緩慢和落后的情況，大量?jī)?nèi)地的流動(dòng)人口進(jìn)入西藏后，給西藏帶來了不僅僅是人力資源，更多的是內(nèi)地發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，這對(duì)于推動(dòng)西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要作用。另外，西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合西藏自身的特殊性探索出的“三二一”結(jié)構(gòu)，以第三產(chǎn)業(yè)為主，其中旅游業(yè)占大部分，除了在西藏經(jīng)商務(wù)工的人口和援藏的干部，來藏旅游地流動(dòng)人口可以說在西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可忽略。

2.加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)與交流

西藏地區(qū)地處我國(guó)西南邊陲，自古與內(nèi)地交流甚多，但是由于其海拔高、多山石，內(nèi)地人口去西藏的還是少數(shù)，在青藏鐵路開通之后，更方便了藏漢之間的交流，更多的人乘著火車去拉薩，也有很多西藏同胞到內(nèi)地看一看，民族之間的交流更多。流動(dòng)人口的對(duì)于我國(guó)民族之間的交流和民族團(tuán)結(jié)是做了很大貢獻(xiàn)的，民族之間相互走動(dòng)，互通有無才能做到更加了解，更加包容，更加懂得血濃于水的意義。只有生活在一起，做到你中有我，我中有你，才能讓我們民族間更加團(tuán)結(jié)，團(tuán)結(jié)力量大，對(duì)于我們祖國(guó)的發(fā)展是大有裨益的。

3.改善西藏地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件

大量的西藏流動(dòng)人口到了西藏后就要求西藏地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施滿足這些流動(dòng)人口的需求，這就需要進(jìn)行一定的建設(shè)。一方面是流動(dòng)人口自下而上的要求，另一方面，中央政府的大力支持和政策優(yōu)惠，全國(guó)一起奔小康，藏族同胞也不能掉隊(duì)。大量的流動(dòng)人口進(jìn)入西藏在有意和無意的時(shí)候已經(jīng)對(duì)西藏的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做了有意的建設(shè)。

（二）流動(dòng)人口管理中主要問題

1.輕服務(wù)，重管理

西藏流動(dòng)人口在20世紀(jì)80年代以后逐漸倍貼上了貧窮、素質(zhì)低下和品德不良等標(biāo)簽。由于西藏地區(qū)的特殊的歷史文化背景，西藏地區(qū)的治理主要還停留在管理的階段，政府的權(quán)力在西藏是絕對(duì)大的，這一方面是為了維護(hù)西藏地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，另一方面，也是保持我國(guó)領(lǐng)土完整的必要。同時(shí)，對(duì)于西藏人民的公共服務(wù)方面就相對(duì)來說比較弱化，不過我國(guó)政府正在慢慢的轉(zhuǎn)型，為人民服務(wù)依然是宗旨。

2.思想觀念落后

目前對(duì)于流動(dòng)人口的管理對(duì)多數(shù)是處于一種控制的階段，不少地方依然是對(duì)外來人口比較排斥的，當(dāng)?shù)卣藛T認(rèn)為他們是外來者，是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的不安因素和隱患。這就使得政府部門不作為，對(duì)于新問題也是排斥，懼怕。他們需要一個(gè)安全的穩(wěn)定的社會(huì)，卻很少考慮流動(dòng)人口的真正目的，對(duì)于流動(dòng)人口的管理也只是停留在登記注冊(cè)這方面，沒有一套系統(tǒng)的妥善處理的制度，只有轉(zhuǎn)變對(duì)于流動(dòng)人口的思想觀念，才能更好的解決流動(dòng)人口問題。

3.對(duì)流動(dòng)人口的法律法規(guī)不完善

目前，對(duì)于流動(dòng)人口的管理還沒有形成系統(tǒng)的統(tǒng)一的法律體系，在國(guó)家層面僅僅出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》來進(jìn)行流動(dòng)人口的管理。同時(shí)，部門規(guī)章個(gè)地方立法也沒有跟上日益變化的實(shí)際情況，公安部門出臺(tái)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》、《租賃房屋治安管理規(guī)定》以及《暫住證申領(lǐng)辦法》，雖然對(duì)于流動(dòng)人口做了具體的規(guī)定，但是在實(shí)施過程中缺乏落實(shí)，對(duì)流動(dòng)人口的管理一直處于有形無實(shí)的情況。

三、改善西藏流動(dòng)人口管理的對(duì)策建議

（一）樹立以人為本的服務(wù)理念

1.提升對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)意識(shí)

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的對(duì)于流動(dòng)人口的一種認(rèn)知，把流動(dòng)人口看成是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的重要貢獻(xiàn)者。使得政府工作人員擺脫那種以人上人自居的意識(shí)，把流動(dòng)人口和人民群眾作為到政府辦事的人員，有求于他們的人員，自己是住在別人命運(yùn)的人員的形象是不能有的，為人民服務(wù)的意識(shí)和觀念是不能忘的，這樣才能對(duì)流動(dòng)人口保證最基本的尊嚴(yán)。

2.更新觀念，端正對(duì)流動(dòng)人口的態(tài)度

流動(dòng)人口是我們社會(huì)大家庭的一份子，為我國(guó)的社會(huì)建設(shè)做出了很大的貢獻(xiàn)，但是對(duì)于流動(dòng)人口的偏見卻一直存于人民的心中，認(rèn)為他們是素質(zhì)低的人。不能一視同仁的看待他們，政府對(duì)于流動(dòng)人口也是投入不夠，相關(guān)的保障也沒有，和當(dāng)?shù)氐淖罨镜拇鲆膊黄降?，這都會(huì)帶給流動(dòng)人口心理上不把當(dāng)?shù)禺?dāng)做自己的家，從而做出一些不愉快的事情，惡性循環(huán)。因此，對(duì)于流動(dòng)人均當(dāng)?shù)匾砸环N寬容平等的態(tài)度對(duì)待他們，他們才能更好的建設(shè)我們的家園。

（二）強(qiáng)化法律法規(guī)與制度建設(shè)

1.建立完善相關(guān)法律

《西藏自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》是針對(duì)西藏地區(qū)流動(dòng)人口管理出臺(tái)的一部綱領(lǐng)性文件，但是這只是自治區(qū)政府制定的地方性法規(guī)，具有很大的局限性。我國(guó)中央政府沒有出臺(tái)一部統(tǒng)一的針對(duì)全國(guó)人口流動(dòng)的法律文件，這對(duì)于全國(guó)的流動(dòng)熱口管理和地方流動(dòng)人口管理都會(huì)有一定影響。因此，國(guó)家高層應(yīng)該重視我國(guó)人口流動(dòng)問題，并制定相關(guān)的統(tǒng)一、有權(quán)威、針對(duì)性的流動(dòng)人口法律條例。

2.健全流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制

積極構(gòu)建西藏地區(qū)常住人口和流動(dòng)人口的基礎(chǔ)信息庫(kù)，建立人口的動(dòng)態(tài)的管理機(jī)制，能夠掌控流動(dòng)人口流動(dòng)的規(guī)律和動(dòng)向，就不同時(shí)期的流動(dòng)人口進(jìn)行相應(yīng)的管理策略的調(diào)整，把西藏地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)體系以及住房安全等都做好全面的掌握，把人口流動(dòng)保持在穩(wěn)定又序的狀態(tài)。另外，科學(xué)的引導(dǎo)流動(dòng)人口的合理流動(dòng)和控制規(guī)模，特別要控制無有效證件、無正當(dāng)職業(yè)和其他可疑的人員的數(shù)量和規(guī)模，為建設(shè)安全西藏做好準(zhǔn)備。

（三）推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變

1.創(chuàng)新信息化管理服務(wù)體系

整合來藏流動(dòng)人口的信息，通過信息化進(jìn)一步整合流動(dòng)人口的人口規(guī)模、計(jì)生、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、民政等信息。逐步建立一套完整的信息資源共享的信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在各地區(qū)和跨部門之間的共享，使得各部門間都能依托網(wǎng)絡(luò)通信的信息平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的掌握西藏地區(qū)的流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)，并根據(jù)動(dòng)態(tài)制定有效的措施，從而降低管理的成本。這也將進(jìn)一步降低西藏地區(qū)的犯罪率和犯罪分子混入西藏的可能性。

2.完善流動(dòng)人口服務(wù)保障機(jī)制

讓流動(dòng)人口找到“家”的感覺，讓他們的生活的基本保障能夠滿足是必要的。首先，政府要重視這部分流動(dòng)人口的社會(huì)服務(wù)保障，加大財(cái)政的投入以及物質(zhì)的支持用來建設(shè)服務(wù)保障的基礎(chǔ)設(shè)施。再者，可以建立社區(qū)服務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，通過建立服務(wù)站的形式為流動(dòng)人口提供切實(shí)的服務(wù)保障。最后，要把流動(dòng)人口的流動(dòng)管理作為政府績(jī)效考核的內(nèi)容，重視起來提高服務(wù)的效率。

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作者簡(jiǎn)介：李國(guó)棟（1991—），男，漢族，安徽淮北人，西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教師，主要研究方向公共管理方向。