我國(guó)失地農(nóng)民問題研究綜述

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民規(guī)模不斷擴(kuò)大。失地農(nóng)民問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題和社會(huì)問題，它關(guān)系著農(nóng)民的切身利益、社會(huì)的和諧穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于失地農(nóng)民問題的研究進(jìn)行了歸納梳理，總結(jié)了失地農(nóng)民權(quán)益保障制度等方面的研究進(jìn)展，并結(jié)合新形勢(shì)下的服務(wù)型政府構(gòu)建對(duì)失地農(nóng)民問題解決提出建議，對(duì)未來的研究進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 權(quán)益保障 服務(wù)型政府

中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)有著千年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)歷史，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不可撼動(dòng)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的牢固與否，關(guān)系到人民的切身利益、社會(huì)的和諧穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記表示，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民這“三農(nóng)”問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題依舊是我國(guó)工作的重中之重。

“三農(nóng)”問題歸根到底還是土地問題。農(nóng)民的很多切身利益與土地密不可分。但是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市用地不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)用地被占用。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量約5000多萬，且每年以200萬人的速度遞增。如果按絕對(duì)數(shù)每年征地300萬畝，全國(guó)農(nóng)村人均耕地2.5畝測(cè)算，每年增加失地農(nóng)民大約120萬人左右。[1]根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用了3300多萬畝耕地。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000-2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這也意味這失地農(nóng)民的規(guī)模將不斷擴(kuò)大。[2]喪失土地后，農(nóng)民喪失的不僅是土地權(quán)利，還有與土地相關(guān)的一系列權(quán)益。因此，失地農(nóng)民的問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題和社會(huì)問題。在這種情況下，失地農(nóng)民的問題成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的重要課題，政府部門和學(xué)者對(duì)這個(gè)問題都給予了大量關(guān)注。因此，本文對(duì)國(guó)內(nèi)關(guān)于失地農(nóng)民的研究進(jìn)行綜述探討，并結(jié)合新形勢(shì)下的服務(wù)型政府構(gòu)建對(duì)解決失地農(nóng)民問題提出建議。

二、國(guó)內(nèi)研究綜述

（一）失地農(nóng)民規(guī)?，F(xiàn)狀的研究綜述

在失地農(nóng)民規(guī)模數(shù)量方面，葉繼紅（2008）在研究中寫到，根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，從1987年到2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用了3300多萬畝耕地。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000-2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這也意味這失地農(nóng)民的規(guī)模將不斷擴(kuò)大。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年我國(guó)失地農(nóng)民將有現(xiàn)在的4000多萬人增加到1.1億人。王曉剛（2016）指出，全國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量約5000多萬，且每年以200萬人的速度遞增。如果按絕對(duì)數(shù)每年征地300萬畝，全國(guó)農(nóng)村人均耕地2.5畝測(cè)算，每年增加失地農(nóng)民大約120萬人左右；

在失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀方面，廖小軍（2005）指出，失地農(nóng)民是現(xiàn)代社會(huì)城市化和工業(yè)化的最大受損者，失去土地對(duì)農(nóng)民來說不僅是失去了一筆家庭財(cái)富，還失去了最基本的就業(yè)崗位、低成本的生活方式和發(fā)展方式、生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)，因此許多農(nóng)民在失去土地后生活說破明顯下降，成為新的社會(huì)弱勢(shì)群體；瞿年祥、項(xiàng)光勤（2015）指出由于政府安置能力有限、社會(huì)環(huán)境因素影響和農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)缺乏等因素失地農(nóng)民的再就業(yè)情況不容樂觀，目前相當(dāng)一部分失地農(nóng)民處于失業(yè)或者半失業(yè)狀態(tài)，是無地、無業(yè)、無保障的“三無農(nóng)民”；文維（2014）認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損、心理期待落失、子女受教育權(quán)利受歧視、就業(yè)權(quán)利缺失和社會(huì)保障不到位是失地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活所面臨的狀況。通過學(xué)術(shù)界對(duì)于失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及規(guī)模的研究可以看出，失地農(nóng)民的問題日益突出已經(jīng)成為大家普遍重視的社會(huì)問題。

（二）失地農(nóng)民安置補(bǔ)償措施研究

王曉剛（2016）通過歸納整理，將當(dāng)前學(xué)者研究的失地農(nóng)民主要安置方式歸納為以下六種：貨幣補(bǔ)償安置、留地安置、農(nóng)轉(zhuǎn)工就業(yè)安置、土地置換社會(huì)保障、土地入股型安置、異地移民安置。王曉剛（2016）通過對(duì)比各種安置補(bǔ)償方式，對(duì)每一種方式的利弊進(jìn)行了分析。總體而言，一些安置方式雖成效突出，如廈門“金包銀”的留地安置方式，還有廣東南海的土地入股型安置方式，都取得了比較好的反響，但是很多安置方式對(duì)地區(qū)的適用性差異十分明顯，對(duì)于大多數(shù)地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)無法適用。一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞饺允钱?dāng)前國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)所采用的安置方式。

（三）失地農(nóng)民社會(huì)保障與權(quán)益保障的研究綜述

1.失地農(nóng)民社會(huì)保障的內(nèi)容和存在問題

廖小軍（2005）陳亞東（2008）嚴(yán)新明（2008）陳紹軍（2010）等眾多學(xué)者在失地農(nóng)民社會(huì)保障內(nèi)容的研究中，都提到了失地農(nóng)民住房保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和就業(yè)保障等方面，因此，關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障內(nèi)容，根據(jù)其它學(xué)者的研究可歸納為基本生存保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和個(gè)人發(fā)展保障。明確了社會(huì)保障的內(nèi)容，很多學(xué)者對(duì)當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的問題進(jìn)行了研究。嚴(yán)新明（2008）提出了當(dāng)前失地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益缺失的問題。他提出征地過程中只對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)做出說明，但對(duì)土地發(fā)展權(quán)的問題并未涉及，因此失地農(nóng)民補(bǔ)償中農(nóng)地發(fā)展權(quán)益的缺失時(shí)有發(fā)生；陳玉蘭（2016）認(rèn)為法律法規(guī)的缺失與空白、政治權(quán)利的越位與缺位和利益驅(qū)動(dòng)致使失地農(nóng)民無法得到完善的社會(huì)保障；江秋鳳（2017）提出農(nóng)村土地制度不健全、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系不完善和保障內(nèi)容不全面是失地農(nóng)民權(quán)益保障中存在的主要問題。

2.失地農(nóng)民權(quán)益保障實(shí)踐探索

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益保障的實(shí)踐探索成果頗為豐富。一是探討設(shè)計(jì)失地農(nóng)民權(quán)益保障體系。郭玲霞（2014）基于失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)模式探討，提出構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的模式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置、就業(yè)養(yǎng)老制度相統(tǒng)一的權(quán)益保障體系； 杜偉、黃善明（2009）以土地產(chǎn)權(quán)制度作為前提制度，以征地及補(bǔ)償制度作為核心制度，以社會(huì)保障制度作為基礎(chǔ)制度研究建立失地農(nóng)民權(quán)益保障體系。二是對(duì)各地失地農(nóng)民社會(huì)保障制度進(jìn)行實(shí)證研究，在分析制度政策的基礎(chǔ)上提出完善路徑。陳亞東（2008）以重慶為例，在對(duì)重慶失地農(nóng)民的產(chǎn)生和影響進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上，對(duì)失地農(nóng)民的土地保障制度、養(yǎng)老保障制度、就業(yè)保障制度、共識(shí)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度的構(gòu)建進(jìn)行了研究；金晶、張兵（2010）基于江蘇省16縣320戶失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式的調(diào)查分析，剖析不同社會(huì)保障模式存在的差異，最后提出結(jié)合失地農(nóng)民意愿需求，構(gòu)建多元化安置補(bǔ)償模式；李小靜（2016）探討了工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展落后的西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，并給出相關(guān)建議。三是有針對(duì)性的對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障中的某一權(quán)益進(jìn)行具體論證，如就業(yè)保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等。袁斌、陳樹文（2008）認(rèn)為建立合理的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的重要保障，并對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出建議；葛陸地（2015）認(rèn)為自主創(chuàng)業(yè)為解決失地農(nóng)民弱勢(shì)地位提供了新的思路，因此，從服務(wù)型政府理念視域下提出兩項(xiàng)策略——建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基地，提供專業(yè)化的創(chuàng)業(yè)服務(wù)和完善我國(guó)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系；四是從法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題進(jìn)行研究。林樂芬、葛楊（2010）從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償問題進(jìn)行理論分析，在對(duì)比分析三個(gè)樣本村失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償政策滿意度、就業(yè)及適用情況和自我認(rèn)知度的基礎(chǔ)上，提出要從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度解決失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題；趙淑蘭（2016）主張?jiān)谡鞯剡^程中引入社會(huì)工作以此促進(jìn)征地的合理公平公正，并就社會(huì)工作介入征地過程可能的途經(jīng)進(jìn)行了探討?？梢钥闯觯壳昂芏鄬W(xué)者關(guān)于失地農(nóng)民保障多側(cè)重于社會(huì)保障的實(shí)施探索，關(guān)于失地農(nóng)民的權(quán)益保障也是基于社會(huì)保障的內(nèi)容所提出的，完善的社會(huì)保障是失地農(nóng)民權(quán)益保障的基礎(chǔ)，但權(quán)益保障不僅僅限于社會(huì)保障的內(nèi)容，失地農(nóng)民權(quán)益保障，除了社會(huì)保障所保護(hù)的基本生存權(quán)益保障、就業(yè)和養(yǎng)老權(quán)益保障，還包括附著在土地之上的政治權(quán)益、居住生活權(quán)益和發(fā)展權(quán)益等。因此，探究農(nóng)民權(quán)益保障問題，除了構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度以外，還要關(guān)注農(nóng)民的其它權(quán)益問題。

三、研究文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)失地農(nóng)民問題具有大量的研究，涉及面廣泛，其中不乏一些真知灼見并在一定程度上取得了進(jìn)展，但是仍然存在一定的問題。從整體來看，失地農(nóng)民的權(quán)益保障工作仍無突破性的進(jìn)展，政府在施政過程中更多側(cè)重政治職能和管理職能，普遍存在保障水平低、保障內(nèi)容不全面、對(duì)失地農(nóng)民的基本權(quán)益缺乏重視等特點(diǎn)，這是政策失靈的體現(xiàn)。因此，建立一個(gè)行之有效的失地農(nóng)民權(quán)益保障體系，政府的定位和角色十分重要。

在黨的十九大報(bào)告提到，“在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”“人民滿意”和“服務(wù)型”成為政府行政改革的基本方向，也為解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題提供了有效途經(jīng)。因此，解決失地農(nóng)民問題應(yīng)當(dāng)從服務(wù)型政府視域出發(fā)，以建立人民滿意的服務(wù)型政府做為核心價(jià)值和基本導(dǎo)向去解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，政府在履行政治職能和管理職能的同時(shí)，更加突出政府的服務(wù)型職能，使政府由失地政策的管理實(shí)施者變?yōu)闄?quán)益保障服務(wù)者，為失地農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而保障失地農(nóng)民的權(quán)益；同時(shí)建立有效的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制，消除地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和群體差距，使失地農(nóng)民共享社會(huì)發(fā)展成果；最后，政府作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給主體，必須以公民本位、社會(huì)本位的價(jià)值觀念為取向完善農(nóng)村農(nóng)民權(quán)益保障體系，根據(jù)失地農(nóng)民的多元化需求調(diào)整和增加自身的公共服務(wù)供給，保證公共服務(wù)供給與失地農(nóng)民需求之間的平衡，解決由于失地所帶來的社會(huì)矛盾。

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作者簡(jiǎn)介：張?chǎng)┸纾?993- ），女，漢族，甘肅武威人，陜西師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。