改革開放四十年我國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制研究

倪頌文

【摘 要】黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)質(zhì)和核心就是對(duì)黨員權(quán)力進(jìn)行有效的制約，防止權(quán)力的濫用。改革開放四十年來(lái)，中央紀(jì)委和各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深入領(lǐng)會(huì)中央精神，對(duì)我國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建、運(yùn)行原則和制度保障方面都進(jìn)行了完善，走出了一條符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特點(diǎn)的反腐倡廉道路。

【關(guān)鍵詞】改革開放；黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制；研究

一、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的歷史沿革

在改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的偉大歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督顯現(xiàn)出新的特點(diǎn)和態(tài)勢(shì)，1978年黨的十一屆三中全會(huì)決定重新組建黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，各級(jí)紀(jì)委相繼恢復(fù)，規(guī)模逐步擴(kuò)大。各種監(jiān)督機(jī)制開始恢復(fù)并趨于穩(wěn)定。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)恢復(fù)重建之初，實(shí)行“受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)體制。隨著黨的紀(jì)律檢查工作的開展，各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)這一領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷日益凸顯。1980年2月22日，中共中央批轉(zhuǎn)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級(jí)黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請(qǐng)示報(bào)告》，要求“將省、市、自治區(qū)和省、市、自治區(qū)以下各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系改變后，有關(guān)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，要征求上級(jí)黨委紀(jì)委的意見”。至此，各級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制格局基本形成。1982年黨的十二大通過(guò)的黨章規(guī)定，從中央到地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并進(jìn)一步推動(dòng)了黨的紀(jì)律檢查雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，規(guī)定“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)不再以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，而是同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)各有側(cè)重。1993年7月，根據(jù)中共中央文件精神和中央紀(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的決定》，紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公。合署后，中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)；監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍然屬于國(guó)務(wù)院序列，接受國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)實(shí)行由所在地黨委、政府和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。之后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)大致經(jīng)歷了三次大的職能轉(zhuǎn)換，2005年1月，中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，提出要在2007年底以前建立健全反腐倡廉基本制度、行政審批制度等八方面制度。與此相對(duì)應(yīng)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)從三項(xiàng)工作格局，上升為教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲處六項(xiàng)工作任務(wù)并重。2007年9月， 國(guó)家預(yù)防腐敗局掛牌成立，在監(jiān)察部加掛牌子，局長(zhǎng)由監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任，這是國(guó)家層面的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也把預(yù)防擺在更加突出位置。

黨的十八大后，中央紀(jì)委監(jiān)察部把研讀黨章作為第一課，回歸黨章本源，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，把不該管的工作堅(jiān)決交還給主責(zé)部門，將參加議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由125個(gè)減至14個(gè)；調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，取消執(zhí)法監(jiān)察室、績(jī)效管理監(jiān)察室、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)室等，在不增加建制編制的前提下，將紀(jì)檢監(jiān)察室從8個(gè)增加到12個(gè)，使執(zhí)紀(jì)監(jiān)督力量占到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員的70%i。2017年3月5日第十二屆全國(guó)人大黨委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。之后，于2017年10月29日發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，按照國(guó)家監(jiān)察體制改革的部署，新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱。這與1993年合署辦公著力解決職能交叉重復(fù)、整合力量相比，這次改革的目標(biāo)明確，就是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

二、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的指導(dǎo)精神與原則

黨內(nèi)監(jiān)督就是監(jiān)督黨的組織和全體黨員遵守黨章、黨的紀(jì)律和國(guó)家法律、法規(guī)，在黨的組織內(nèi)部通過(guò)檢查、督促、評(píng)價(jià)、揭露、舉報(bào)、處理等方式，以保證黨員的行為在任何情況下都不違背黨的紀(jì)律的一種客觀有序的活動(dòng)。監(jiān)督主體有黨的中央組織的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督。監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

在黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行中，堅(jiān)決貫徹黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)明確的黨內(nèi)監(jiān)督指導(dǎo)精神，即要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強(qiáng)黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同時(shí)堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持民主集中制和黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，依據(jù)黨章和其他重要的黨內(nèi)法規(guī)相互監(jiān)察、督促的活動(dòng)。具體而言有以下五個(gè)原則：

1、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則

黨內(nèi)監(jiān)督必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的原則，強(qiáng)化黨員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部本就包含著教育、管理和監(jiān)督，有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就要負(fù)監(jiān)督責(zé)任，努力做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。同時(shí)，監(jiān)督模式要從中國(guó)的國(guó)情和黨情出發(fā)，不能簡(jiǎn)單照搬西方模式。

2、堅(jiān)持監(jiān)督公開、公平、公正原則

黨章規(guī)定“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與?！惫_是實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的前提，除涉密事項(xiàng)外，黨內(nèi)一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)公開。體現(xiàn)在監(jiān)督條例中，明確規(guī)定“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外”。公正原則體現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督上主要是保護(hù)黨員的正當(dāng)權(quán)利，主要依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的規(guī)定，保障以下權(quán)利的落實(shí)：黨員有權(quán)以口頭或者書面方式對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位的黨組織、上級(jí)黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議；有權(quán)在黨的會(huì)議上以口頭或者書面方式有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員；有權(quán)向黨組織負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀(jì)事實(shí)；有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出處分有違法違紀(jì)行為黨員的要求；有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求。

3、堅(jiān)持民主集中制原則

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持民主集中制是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的核心”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四條明確指出黨內(nèi)監(jiān)督必須貫徹民主集中制，依規(guī)依紀(jì)進(jìn)行，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用。堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸。黨內(nèi)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督范疇，構(gòu)成黨內(nèi)民主不可分割的一部分，主要體現(xiàn)在黨內(nèi)討論和決定問(wèn)題實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策制度，同時(shí)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度。

4、堅(jiān)持依規(guī)治黨原則

監(jiān)督要貫徹依規(guī)治黨原則是指把黨的紀(jì)律納入法規(guī)，強(qiáng)調(diào)紀(jì)律的嚴(yán)肅性、嚴(yán)格性，依法治的原則來(lái)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)依紀(jì)治黨，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。從嚴(yán)治黨、依規(guī)依紀(jì)治黨，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的法治精神。依規(guī)治黨原則是監(jiān)督的合法性條件，為開展黨內(nèi)監(jiān)督確定了標(biāo)準(zhǔn)，保障黨內(nèi)監(jiān)督合法合規(guī)進(jìn)行。

5、堅(jiān)持紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前原則

黨紀(jì)國(guó)法、遵紀(jì)守法、違紀(jì)違法，紀(jì)與法被提及時(shí)往往是連在一起的。但由于紀(jì)法約束的對(duì)象不同、標(biāo)準(zhǔn)不同，在進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督時(shí)須堅(jiān)持紀(jì)法分開的原則。黨紀(jì)是黨組織和黨員必須遵守的行為規(guī)則，而法律體現(xiàn)的是國(guó)家意志，約束和規(guī)范的對(duì)象是全體公民和法人。只有堅(jiān)持紀(jì)法分開，才能使黨規(guī)黨紀(jì)與法律各司其職、分工協(xié)作，形成黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的合力。同時(shí)，黨員是有特殊政治職責(zé)的公民，須接受更為嚴(yán)格的紀(jì)律約束，黨規(guī)黨紀(jì)必須嚴(yán)于國(guó)家的法律，才能體現(xiàn)共產(chǎn)黨員的先鋒隊(duì)員性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)黨員不同于普通公民的政治責(zé)任。堅(jiān)持紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前原則是堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨的建設(shè)、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的制度保障，是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局得以協(xié)調(diào)和實(shí)施的紀(jì)律保證。

三、黨內(nèi)監(jiān)督工作的制度保障

黨內(nèi)監(jiān)督制度是一個(gè)由多項(xiàng)制度所構(gòu)成的制度體系，可以簡(jiǎn)述為以憲法、黨章為依據(jù)，由黨中央、紀(jì)委制定或者認(rèn)可，包括其他有黨內(nèi)法規(guī)、制定權(quán)的黨組織制定或者認(rèn)可的，有若干法規(guī)制度門類及不同法規(guī)、規(guī)范所組成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。它包含了從中央到基層的關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的所有制度規(guī)范，以及中央和黨的各級(jí)組織根據(jù)黨章在其權(quán)限范圍內(nèi)制定頒布的具有規(guī)范性的決定、規(guī)章制度等等。

目前黨內(nèi)監(jiān)督的主要制度依據(jù)有：

1.黨章、準(zhǔn)則等黨內(nèi)法規(guī)

黨章是黨內(nèi)根本大法，準(zhǔn)則是黨內(nèi)重要的法規(guī)。黨的奮斗綱領(lǐng)、組織制度和紀(jì)律、黨員的權(quán)利和義務(wù)、黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的基本條件和黨組織的作用等方面由黨章作出全面規(guī)定；黨內(nèi)政治生活的基本原則由準(zhǔn)則提出明確要求?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》作為黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，來(lái)規(guī)范和制約全黨活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。

2.黨內(nèi)的其他重要制度、法規(guī)

黨內(nèi)重要制度依據(jù)可以分以下六類：（1）黨內(nèi)選舉制度。如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》對(duì)加強(qiáng)地方組織建設(shè)，完善黨內(nèi)選舉制度具有重要意義。

（2）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、考核和交流制度。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨部問(wèn)責(zé)條例》等規(guī)范了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作。

（3）黨員權(quán)利保障方面的法規(guī)。如中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)保障黨員權(quán)利的專項(xiàng)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。

（4）黨內(nèi)民主生活制度。如《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》規(guī)定了民主生活會(huì)的要求、基本內(nèi)容和程序等具體內(nèi)容。

（5）制度建設(shè)保障。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。

（6）監(jiān)督方面的法規(guī)。如《關(guān)于對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》（2005年）、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》（2005年）、《地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問(wèn)和質(zhì)詢辦法（試行）》（2007年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（2017）、《國(guó)家監(jiān)察法》（2018）以及廉政方面的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等制度。這些黨內(nèi)重要制度和法規(guī)的制定及完善，為實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督提供了有力的制度保障。

注釋：

i 石艷紅：《"三轉(zhuǎn)" ——紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以來(lái)的職能之變》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察雜志》2018年第4期。

【參考文獻(xiàn)】

[1]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)等：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社中國(guó)方正出版社，2016年。

[2]丁俊萍等：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程及其啟示》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第六期。

[3]肖建忠：《論黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善》，《中州學(xué)刊》2016年第10期。