濕地保護(hù)管理體制的問題與完善建議

摘 要：濕地是非常重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，對(duì)于自然資源具有非常重要的調(diào)節(jié)作用，和人們的生活有很大的關(guān)系。特別是在環(huán)境污染越來越嚴(yán)重的情況下，其重要性更是不言而喻。另外，在十九大召開之后生態(tài)文明建設(shè)的重要性更是越發(fā)明顯，所以對(duì)于濕地的保護(hù)已經(jīng)成為了各方關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)過近些年我國(guó)相關(guān)措施的實(shí)施，濕地保護(hù)已經(jīng)有了非常顯著的改善，但是相對(duì)于發(fā)達(dá)區(qū)域來說我國(guó)的濕地保護(hù)管理體制方面還存在一定的問題，這也限制了濕地保護(hù)的進(jìn)一步發(fā)展。本文以永州市為例就濕地保護(hù)管理體制存在的問題進(jìn)行相應(yīng)的分析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善措施，希望能夠?qū)ο嚓P(guān)人士有所幫助。

關(guān)鍵詞：濕地保護(hù)；管理體制；永州市；完善建議

中圖分類號(hào)：X37 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）30-0244-02

引 言

永州市濕地資源十分豐富，共有各類濕地總面積45886.04hm2，占國(guó)土面積的2.06%。共有大小河流733條，總長(zhǎng)10515km，其主流為湘江和瀟水。長(zhǎng)期以來，永州市高度重視濕地保護(hù)工作，已經(jīng)建立4個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、2個(gè)省級(jí)保護(hù)區(qū)，受保護(hù)的濕地斑塊有5個(gè)。濕地已經(jīng)成為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)保障，并且成為了生態(tài)安全中其他系統(tǒng)不能替代的部分。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)整體的濕地保護(hù)管理也經(jīng)過了較大的變化，從單一目標(biāo)的分散式管理轉(zhuǎn)變成為了多目標(biāo)的綜合性管理，正在向著生態(tài)系統(tǒng)管理的方向發(fā)展。這就需要對(duì)濕地保護(hù)管理體制所存在的問題進(jìn)行充分分析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善建議，這對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)濕地保護(hù)具有非常重要的作用。

1 濕地保護(hù)管理體制方面存在的問題

1.1 濕地保護(hù)法律法規(guī)不夠健全，對(duì)于生態(tài)保護(hù)政策執(zhí)行具有嚴(yán)重影響

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來說，我國(guó)的濕地保護(hù)起步相對(duì)較晚，雖然經(jīng)過多年的發(fā)展在濕地、水土以及野生動(dòng)物等方面的保護(hù)法律有了一定的完善，但是缺少有關(guān)濕地生態(tài)系統(tǒng)方面的全國(guó)性立法。因?yàn)橛嘘P(guān)濕地的專項(xiàng)法律缺失并且不同部門的立法目的不同，這就造成有關(guān)濕地保護(hù)重要原則、制度等不能在現(xiàn)有法律法規(guī)中來體現(xiàn)，對(duì)于濕地的保護(hù)以及管理只能參照多部的法律來執(zhí)行。正式由于濕地資源管理權(quán)限的分散造成了濕地保護(hù)方面的法律法規(guī)可能存在矛盾以及沖突，從而影響到濕地保護(hù)的執(zhí)行效果。

1.2 濕地管理方式單一，很難全面掌握濕地信息

從現(xiàn)階段來看，我國(guó)濕地管理方式較為單一，濕地的監(jiān)測(cè)體系不夠健全，沒有進(jìn)行動(dòng)態(tài)的管理方式。監(jiān)測(cè)手段的不健全很難充分掌握濕地資源和環(huán)境的信息，對(duì)于治理污染造成了延誤，可能錯(cuò)過降低損失的最佳時(shí)間。因?yàn)楸O(jiān)測(cè)手段的缺失，造成濕地管理已經(jīng)成為真空，常常存在違規(guī)開墾、過度利用、無序開發(fā)等問題。

1.3 經(jīng)濟(jì)手段缺失造成濕地資源過度利用

經(jīng)濟(jì)手段的缺失是造成濕地保護(hù)管理效率較低的重要原因?，F(xiàn)階段我國(guó)濕地保護(hù)方面缺少市場(chǎng)化方式手段來進(jìn)行資源保護(hù)，不能從本質(zhì)上遏制濕地生態(tài)環(huán)境整體退化的趨勢(shì)。相應(yīng)經(jīng)濟(jì)手段（例如濕地資源征占用稅費(fèi)、使用稅費(fèi)、破壞稅費(fèi)）方面的缺失造成濕地資源市場(chǎng)價(jià)格扭曲，影響了濕地的保護(hù)管理，加速了濕地資源的衰退。

1.4 資金投入不足造成濕地生態(tài)很難恢復(fù)

濕地生態(tài)保護(hù)屬于國(guó)家的公益性事業(yè)，需要由國(guó)家的公共財(cái)政進(jìn)行承擔(dān)。但是濕地保護(hù)方面的資金投入是非常巨大的，相關(guān)政府部門在此方面的投入和實(shí)際需求有較大差距。正是由于資金方面的短缺造成很多濕地生態(tài)系統(tǒng)無法有效恢復(fù)，那些已經(jīng)建成的濕地自然保護(hù)區(qū)不能充分發(fā)揮應(yīng)有的保護(hù)功能，有關(guān)濕地的日常保護(hù)以及必要的濕地基礎(chǔ)研究費(fèi)用缺乏。

2 濕地保護(hù)管理體制方面的完善建議

2.1 要建立起濕地保護(hù)和可持續(xù)利用的部門協(xié)調(diào)機(jī)制

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于濕地資源采取的是條塊分割以及多部門的管理體制，此種管理方式也是我國(guó)資源管理體制的有效體現(xiàn)，所以要增強(qiáng)不同政府機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才可以有效解決現(xiàn)階段我國(guó)濕地保護(hù)管理方面的問題。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有自身的特殊性，許多國(guó)家都建立起了跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制來針對(duì)濕地生態(tài)進(jìn)行保護(hù)，例如建立起了政府會(huì)議制度、跨部門的府際委員會(huì)制度等等，主要通過行政指令、說服、建議以及緊急磋商等方式來進(jìn)行。例如德國(guó)建立的跨流域綜合管理方式、美國(guó)對(duì)于瀕危物種和重要棲息地進(jìn)行保護(hù)時(shí)需要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間實(shí)施協(xié)商，這些方式都在具體的保護(hù)中得到了非常好的效果。

相對(duì)于那種單一部門的管理方式來說，跨部門以及流域的生態(tài)系統(tǒng)濕地管理方式（例如流域尺度管理、沿海地區(qū)綜合管理等）能夠充分考慮到生態(tài)系統(tǒng)不同服務(wù)功能間的平衡問題，這樣能夠保證濕地的可持續(xù)發(fā)展。通過跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制能夠有效提升政府機(jī)構(gòu)之間聯(lián)合、協(xié)作以及溝通的效力，可以將要素式管理轉(zhuǎn)變成為協(xié)調(diào)式管理，使得簡(jiǎn)單的獨(dú)立部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變成為多部門共同參與，確保不同政府機(jī)構(gòu)在有關(guān)濕地保護(hù)方面形成共同認(rèn)識(shí)，從而建立起強(qiáng)有力的約束規(guī)范。

2.2 不斷完善濕地保護(hù)法律以及政策體系

完善濕地保護(hù)法律以及政策體系的關(guān)鍵就是要在相應(yīng)法律法規(guī)中確定濕地內(nèi)涵、外延以及生態(tài)功能，建立起濕地生態(tài)系統(tǒng)整體理念。所以要建立起有關(guān)濕地的專項(xiàng)法律法規(guī)以及保護(hù)條例，這是按照法律界定濕地保護(hù)權(quán)責(zé)利關(guān)系、規(guī)范不同利益相關(guān)方行為以及保證濕地資源健康發(fā)展的基礎(chǔ)和根本。另外，可以在已有的法律法規(guī)中引入有關(guān)濕地保護(hù)的相應(yīng)制度，例如行政審批制度、濕地生態(tài)補(bǔ)償制度、濕地資源利用許可等等，從制度層面開始來根本性的遏制濕地破壞行為。同時(shí)，相應(yīng)的法律法規(guī)也要明確規(guī)定濕地開發(fā)利用的分類分級(jí)體系，要確定出濕地能夠開發(fā)的程度以及范圍所在，要嚴(yán)格禁止在主要的生態(tài)功能區(qū)域以及自然保護(hù)區(qū)域從事任何開發(fā)利用活動(dòng)，對(duì)于濕地的破壞行為要制定出非常具體的、較強(qiáng)可行性的懲罰依據(jù)以及標(biāo)準(zhǔn)，確保濕地的保護(hù)過程有章可循、有法可依。

2.3 對(duì)于濕地監(jiān)測(cè)機(jī)制以及市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行不斷完善

較為完善的濕地監(jiān)測(cè)機(jī)制以及市場(chǎng)機(jī)制體制是全方位了解我國(guó)濕地動(dòng)態(tài)變化情況的重要方式，同時(shí)也是進(jìn)行濕地科學(xué)研究以及有效利用的重要手段，對(duì)于完善濕地的保護(hù)機(jī)制具有非常重要的作用。所以，要充分利用現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起濕地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，這是未來增強(qiáng)濕地保護(hù)以及濕地管理非常重要的方式。另外，相應(yīng)的林業(yè)管理部門可以征收統(tǒng)一的濕地利用以及保護(hù)性稅費(fèi)用于濕地的維護(hù)，例如濕地資源恢復(fù)和增殖費(fèi)、濕地征占用稅、濕地排污費(fèi)等等，同時(shí)要建立起較為完善的市場(chǎng)交易機(jī)制，例如一對(duì)一交易機(jī)制、市場(chǎng)交易機(jī)制、生態(tài)標(biāo)志等等方式。除此之外，要最大程度上利用市場(chǎng)機(jī)制來合理有效配置濕地資源，要充分利用經(jīng)濟(jì)干預(yù)的方式來避免濕地生態(tài)保護(hù)的外部性，防止出現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制失效的情況。

2.4 增加濕地保護(hù)的投入力度

濕地一旦受到某些因素的影響出現(xiàn)破壞的情況，想要進(jìn)行恢復(fù)需要非常長(zhǎng)的時(shí)間，并且要持續(xù)的投入大量的資金。但是從目前情況來看，關(guān)于濕地保護(hù)以及利用方面的費(fèi)用相對(duì)不夠，所以相關(guān)政府機(jī)構(gòu)要對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能以及效益要給予足夠的重視，同時(shí)要建立起完善的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過對(duì)已有濕地保護(hù)資金投入方式以及渠道的整合來增加濕地保護(hù)的投入。同時(shí)，要增強(qiáng)社會(huì)各方面濕地保護(hù)方面的意識(shí)，要大力的引導(dǎo)社會(huì)各個(gè)方面積極參與到濕地保護(hù)中來，可以利用專項(xiàng)基金、捐贈(zèng)等不同的方式來形成多層次的、多元化的濕地保護(hù)資金投入機(jī)制。對(duì)于相對(duì)較為特殊的濕地來說（例如國(guó)際性質(zhì)的重要濕地），可以積極和國(guó)際生態(tài)保護(hù)組織進(jìn)行溝通，鼓勵(lì)國(guó)際生態(tài)保護(hù)組織承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，增加濕地生物多樣性的保護(hù)力度，并且要最大程度上吸收資金來對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)。

3 結(jié)束語

本文首先分析了濕地保護(hù)管理體制方面的問題，在此基礎(chǔ)上提出了濕地保護(hù)管理體制方面的完善建議。通過本文的介紹能夠?qū)ξ覈?guó)濕地保護(hù)提供一定的參考和幫助。

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收稿日期：2018-9-10

作者簡(jiǎn)介：羅文波（1970-），男，工程師，大專，主要從事森林、植物野生動(dòng)物保護(hù)管理等工作。