肇慶“土地股份化”撬動(dòng)了什么

趙艦

2017年12月，廣東省肇慶市肇慶新區(qū)迎來(lái)了一批特殊的客人——由雄安新區(qū)籌委會(huì)副主任于振海率隊(duì)的考察團(tuán)。于振海此番遠(yuǎn)赴南粵，是專程了解肇慶新區(qū)土地股份化綜合配套改革試點(diǎn)。

雄安新區(qū)自成立之日起，就被賦予諸多先行先試的權(quán)限，后發(fā)優(yōu)勢(shì)顯著。那么，肇慶的土地股份合作化改革有何特殊之處，能吸引雄安新區(qū)專程考察？

“模范新區(qū)”的改革動(dòng)力

廣東省省長(zhǎng)馬興瑞2018年初在肇慶視察時(shí)，對(duì)肇慶新區(qū)的建設(shè)給予高度肯定，“肇慶新區(qū)是廣東建設(shè)速度最快、質(zhì)量最好的新區(qū)，是城市擴(kuò)容提質(zhì)的典范?！?/p>

肇慶新區(qū)建設(shè)得到高度肯定，正是源于兩級(jí)土地股份化改革。據(jù)了解，2013年來(lái)，肇慶市鼎湖區(qū)開(kāi)始探索“土地兩級(jí)股份化”改革，充分保障被征地村民利益，至今未出現(xiàn)一例征地上訪案件。試點(diǎn)成功后，此項(xiàng)改革已在全區(qū)推廣，完成股份化合作超過(guò)7.2萬(wàn)畝，極大地促進(jìn)了肇慶新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

肇慶的具體做法是，通過(guò)村級(jí)土地資產(chǎn)管理公司和肇慶新區(qū)土地股份總公司“兩級(jí)土地股份化”改革，建立“集體入股國(guó)有”的混合所有制形態(tài)，使村集體能夠以股權(quán)形式享有土地開(kāi)發(fā)增值收益，建立城鎮(zhèn)化社會(huì)保障機(jī)制，促進(jìn)村民向市民轉(zhuǎn)化，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

肇慶為什么要推進(jìn)此項(xiàng)改革呢？是什么在倒逼？

首先從全國(guó)范圍來(lái)看，傳統(tǒng)拉動(dòng)內(nèi)需手段效果趨弱，提升城市化水平成為未來(lái)工作重點(diǎn)。在當(dāng)前新形勢(shì)下，必須通過(guò)包括土地、戶籍、社保等在內(nèi)的綜合配套改革破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題。

從廣東省層面來(lái)看，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的城市化，依托于對(duì)農(nóng)村集體土地的“合法征收”，農(nóng)民分享的方式主要以有限的征地補(bǔ)償和地上物補(bǔ)償為主，“一刀切”不能可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)改革措施仍處于艱難探索階段，尋求改革突破口的壓力和動(dòng)力持續(xù)加大，必須搶抓機(jī)遇，先行先試，以改革引領(lǐng)推進(jìn)各項(xiàng)工作。

從肇慶市層面來(lái)看，實(shí)施“兩區(qū)引領(lǐng)兩化”戰(zhàn)略，以肇慶新區(qū)引領(lǐng)新型城市化，必須要處理大量土地問(wèn)題。目前，新區(qū)115平方公里仍有超6萬(wàn)農(nóng)村居民，涉及近8000畝宅基地的置換處理難題，土地規(guī)模非常局促，用地指標(biāo)極其有限，維穩(wěn)壓力十分巨大。必須通過(guò)打造以“兩級(jí)土地股份化”為重點(diǎn)的改革試點(diǎn)，爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)的包括土地在內(nèi)的各項(xiàng)政策傾斜支持，為新區(qū)的大面積開(kāi)發(fā)夯實(shí)基礎(chǔ)。

謀定而后動(dòng)，確立“兩級(jí)土地股份化”改革的大方向后，肇慶是如何具體推進(jìn)改革的呢？

極富遠(yuǎn)見(jiàn)的改革設(shè)計(jì)

肇慶的第一步是成立村級(jí)土地公司。以行政村為單位，由各村民小組以其全部土地入股，股東為村民小組，股權(quán)比例以各村民小組的土地面積及地類進(jìn)行界定，預(yù)留部分股份用于股權(quán)完全固化之前由于戶籍、人口變化所產(chǎn)生的股權(quán)調(diào)整。

第二步是成立肇慶新區(qū)土地總公司。村級(jí)土地公司以全部土地入股，新區(qū)管委會(huì)以土地整理、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)投入的各項(xiàng)成本入股，取消征收農(nóng)村集體土地留用地。雙方股權(quán)依據(jù)協(xié)商法而定，比例為20：80。村級(jí)公司20%股權(quán)中，12%股權(quán)按照原有返還留用地的市場(chǎng)加權(quán)平均價(jià)格直接固化為可經(jīng)營(yíng)性物業(yè)設(shè)施，8%股權(quán)參與土地總公司運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)分紅。

村公司入股后，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至總公司。土地征收條件成熟時(shí)，由土地總公司配合完成土地征收變性工作，在此之前不得改變土地性質(zhì)和農(nóng)用地用途。

該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)是如何保障村民權(quán)益的呢？改革方案中，有一條是股權(quán)“防稀釋條款”，約定村公司所占股份不因任何原因發(fā)生稀釋。同時(shí)，為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，土地總公司不得參與常規(guī)化市場(chǎng)投資行為，主要享有土地和物業(yè)增值收益及戶外廣告等城市資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地出讓后，出讓價(jià)高于基準(zhǔn)價(jià)部分由政府按照一定比例注入總公司。

改革的第三項(xiàng)內(nèi)容是按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)解決搬遷安置問(wèn)題?！案邩?biāo)準(zhǔn)賠舊房子，低價(jià)格賣新房子”。按照就近安置和相對(duì)集中原則，在新區(qū)范圍內(nèi)選擇多個(gè)合理安置點(diǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)大產(chǎn)權(quán)的安置房，其價(jià)格參照建筑成本價(jià)，并與搬遷房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，原則上不增加農(nóng)民搬遷負(fù)擔(dān)。

在解決搬遷安置問(wèn)題的同時(shí)，肇慶花大氣力建立了土地股份化農(nóng)民的城鎮(zhèn)生活保障機(jī)制。農(nóng)民收益由幾部分組成：

一是享有高標(biāo)準(zhǔn)的大產(chǎn)權(quán)商品房；二是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)償；三是村集體土地入股的股權(quán)收益；四是集體可經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的租金收益分紅；五是為全體土地股份化農(nóng)民設(shè)立個(gè)人社會(huì)保障賬戶，由土地股份總公司填實(shí)社保繳費(fèi)十二年，由村級(jí)土地股份公司填實(shí)繳費(fèi)三年，其余繳費(fèi)由個(gè)人自理，使農(nóng)民即時(shí)享受市民的社保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)；六是建立就業(yè)保障和創(chuàng)業(yè)激勵(lì)機(jī)制。

肇慶還有一個(gè)“意外”收獲是，推進(jìn)了農(nóng)村基層治理民主化建設(shè)

村級(jí)土地公司設(shè)立過(guò)程中，實(shí)施村行政事務(wù)、自治事務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)事務(wù)“三分離”。農(nóng)民逐步學(xué)習(xí)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)運(yùn)作機(jī)制，在享受股東權(quán)利的同時(shí)學(xué)會(huì)履行股東義務(wù)，學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)民主化的操作流程，包括選舉管理層、監(jiān)督其經(jīng)營(yíng)管理行為等。村民委員會(huì)對(duì)土地股份公司的規(guī)范化運(yùn)作提供保證和監(jiān)督，為推進(jìn)基層民主注入了科學(xué)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。

“老的全有，新的更多，

虛的變實(shí)”

肇慶兩級(jí)土地股份化改革，是在全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委的指導(dǎo)下，由廣東、北京等地權(quán)威專家組成課題組，多次到肇慶市鼎湖區(qū)深入調(diào)研、反復(fù)論證后，形成了具有操作性的試點(diǎn)方案。

全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委副主任委員胡德平認(rèn)為：“肇慶方案充分發(fā)揮廣東省已經(jīng)形成的政策優(yōu)勢(shì)，綜合采納全國(guó)各地改革優(yōu)點(diǎn)，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，形成了以兩級(jí)土地股份化為重點(diǎn)的綜合配套改革方案。這不是簡(jiǎn)單的政策創(chuàng)新，而是涉及到制度性系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，在全國(guó)來(lái)看處于領(lǐng)先地位”。

那么，肇慶土地股份化的意義和樣本價(jià)值在哪里呢？

其一，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)資料和社會(huì)保障三大功能?！皟杉?jí)土地股份化”改革將使農(nóng)民共同參與土地整理和開(kāi)發(fā)，共享土地增值收益和高品質(zhì)的城市新生活，實(shí)現(xiàn)三大功能的平穩(wěn)、公正的切換：通過(guò)土地股份化實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)的保值增值功能，通過(guò)可經(jīng)營(yíng)性物業(yè)返還實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入來(lái)源的切換，通過(guò)基于土地入股的收益填實(shí)相當(dāng)于城鎮(zhèn)水平的個(gè)人社會(huì)保障賬戶。

其二，有利于促進(jìn)農(nóng)民利益可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)政府主導(dǎo)的兩級(jí)股份化改革，農(nóng)民在享受土地增值收益的同時(shí)，又可以避免完全市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，改變了以往政府在城市開(kāi)發(fā)中與村集體、農(nóng)民無(wú)關(guān)的“一刀切”征地方式。從農(nóng)民收益的角度看，“老的全有，新的更多，虛的變實(shí)”，可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

其三，有利于實(shí)現(xiàn)新區(qū)“科學(xué)規(guī)劃、從容建設(shè)”。通過(guò)按照市場(chǎng)加權(quán)平均價(jià)格返還可經(jīng)營(yíng)物業(yè)，取消了廣東省原有10%-15%的留用地返還，避免了出現(xiàn)大量插花地和新城中村。土地總公司統(tǒng)一整理、開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)土地，可以實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃、系統(tǒng)開(kāi)發(fā)。

其四，有利于化解土地征遷安置帶來(lái)的維穩(wěn)社會(huì)壓力。改革方案將政府利益與農(nóng)民利益捆綁在一起，既充分考慮了農(nóng)民當(dāng)前利益，又可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；既對(duì)傳統(tǒng)的土地征拆安置模式給予突破，又充分考慮了與原有操作政策的銜接，由此引發(fā)的群體性事件大幅減少。

其五，有利于推進(jìn)農(nóng)村基層治理民主化進(jìn)程。糾正了原有村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治制度的混淆，減少了村民與村集體、政府的誤解和矛盾摩擦，通過(guò)公司化模式打造了基層農(nóng)民和地方政府合力推動(dòng)基層治理民主化的動(dòng)力機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)基于經(jīng)濟(jì)民主之上的政治民主。

（作者單位：肇慶市鼎湖區(qū)招商局）