我國環(huán)境執(zhí)法的困境與出路
——以最高檢第32號指導(dǎo)性案例為切入點(diǎn)

王愛明

貴州大學(xué)法學(xué)院

一、“錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局公益訴訟案”概述

（一）基本案情

2014年8月5日貴州省黔東南州錦屏縣環(huán)保局在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等七家石材加工企業(yè)違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”制度要求，將生產(chǎn)污水直接向清水江排放，導(dǎo)致清水江受到嚴(yán)重污染。錦屏縣環(huán)保局遂責(zé)令相關(guān)石材加工企業(yè)立即停產(chǎn)整改。

2014年8月15日，錦屏縣檢察院在開展督促起訴工作中發(fā)現(xiàn)上述七家企業(yè)沒有停產(chǎn)整改。2015年4月16日，發(fā)現(xiàn)鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司仍未修建環(huán)保設(shè)施且一直生產(chǎn)、排污。直至2015年12月，七家企業(yè)中，鴻發(fā)石材公司和雄軍石材公司仍在生產(chǎn)，污水在未經(jīng)有效處理的情況下仍直接排向清水江。

2015年12月18日，錦屏縣檢察院以公益訴訟人身份向福泉市人民法院提起行政公益訴訟，訴求判令：1.確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產(chǎn)怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法；2.判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責(zé)，依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進(jìn)行處罰。

（二）爭議焦點(diǎn)

本案的爭議焦點(diǎn)在于，錦屏縣環(huán)保局對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產(chǎn)是否存在怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為。

一方面，對于上述企業(yè)的違法生產(chǎn)行為，錦屏縣環(huán)保局開展過多次行政執(zhí)法工作。但另一方面，上述企業(yè)的違法排污行為一直在繼續(xù)，錦屏縣環(huán)保局開展的相關(guān)行政執(zhí)法工作并未取得實(shí)質(zhì)性的效果。

（三）裁判結(jié)果

由于在庭審過程中，錦屏縣政府組織的集中整治專項(xiàng)行動已對清水江沿岸存在環(huán)境違法行為的石材加工企業(yè)全部實(shí)行關(guān)停。因此檢察院申請撤回訴訟請求中的第二項(xiàng)，即“判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責(zé)，依法對鴻發(fā)石材公司、雄軍石材公司進(jìn)行處罰”的訴訟請求。

最終，法院判決確認(rèn)被告錦屏縣環(huán)保局在2014年8月5日至2015年12月31日對鴻發(fā)、雄軍等企業(yè)違法生產(chǎn)的行為怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。

二、案件反映出的我國環(huán)境執(zhí)法存在的困境

（一）環(huán)境執(zhí)法效率低下

環(huán)境執(zhí)法的效率取決于環(huán)境執(zhí)法的實(shí)效以及相應(yīng)的執(zhí)法成本。環(huán)境執(zhí)法的高效率是執(zhí)法行為具有合理性的證明，也是依法行政的基本要求。本案反映出了我國環(huán)境執(zhí)法存在的效率低下的問題，具體而言分為三個(gè)方面：

第一，企業(yè)存在重復(fù)違法的現(xiàn)象。

在本案中，涉案企業(yè)在受到相應(yīng)的行政處罰之后，仍然進(jìn)行著違法生產(chǎn)，盡管2014年8月相應(yīng)的違法行為就已被發(fā)現(xiàn)，但直至2015年12月，才真正停止違法行為。對于企業(yè)而言，相較于違法生產(chǎn)取得的高額利潤，以及治理污染所需付出的高額投入，違法成本明顯偏低。面對“守法成本高、違法成本低”的情況，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，企業(yè)即使多次受罰，在對經(jīng)濟(jì)利益的追求下仍然會選擇重復(fù)違法。

第二，環(huán)境執(zhí)法的成本過高。

在本案中，對于涉案企業(yè)，錦屏縣環(huán)保局進(jìn)行了多次行政執(zhí)法行為，包括停產(chǎn)整頓、罰款等。由于環(huán)境污染防治的復(fù)雜性，環(huán)境行政主管部門的執(zhí)法能力受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在我國縣級行政區(qū)域內(nèi)，分布了大量中小型企業(yè)，這些中小型企業(yè)是我國環(huán)境污染的重要污染源。而我國基層環(huán)境執(zhí)法能力一直處于緊缺的狀態(tài)，面對企業(yè)“游擊式”的違法生產(chǎn)行為，環(huán)境行政主管部門行政監(jiān)管成本通常處于較高的水平。

第三，環(huán)境行政主管部門一罰了事，忽視了處罰的實(shí)效。

在本案中，錦屏縣環(huán)保局在行政執(zhí)法之后，即不關(guān)心處罰的落實(shí)情況，也不關(guān)注違法企業(yè)的整改狀況，最終導(dǎo)致企業(yè)在面臨嚴(yán)苛的行政處罰的同時(shí)，仍然難以采取有效的防治措施，行政執(zhí)法流于形式。行政處罰不是目的，而是手段，其最終目標(biāo)仍在于規(guī)制企業(yè)的非法排污行為，進(jìn)而為我國的環(huán)境保護(hù)提供保障。

（二）運(yùn)動式行政執(zhí)法模式存在弊端

在本案的庭審過程中，2015年12月31日，錦屏縣政府組織國土、環(huán)保、安監(jiān)等部門開展非煤礦山集中整治專項(xiàng)行動，對清水江沿河兩岸存在環(huán)境違法行為的石材加工企業(yè)全部實(shí)行關(guān)停。這一專項(xiàng)行動帶有明顯的運(yùn)用式執(zhí)法的特征，盡管看似取得了效果，但仍存在諸多弊端。

第一，未充分樹立起風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)管理念。

由于環(huán)保生產(chǎn)技術(shù)和理念的缺失，企業(yè)在追求利潤的過程中難免出現(xiàn)一系列的違法行為。由于生態(tài)環(huán)境一旦遭受破壞往往難以恢復(fù)，非法排污行為的發(fā)生將使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重受損。但由于因果關(guān)系的復(fù)雜性與損害結(jié)果的不確定性，環(huán)境違法行為通常也具有較強(qiáng)的隱蔽性。而我國現(xiàn)有的運(yùn)動式行政執(zhí)法模式存在大量的監(jiān)管盲區(qū)，無法及時(shí)有效地回應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，難以滿足風(fēng)險(xiǎn)防范的要求。

第二，運(yùn)動式行政執(zhí)法難以實(shí)現(xiàn)對企業(yè)生產(chǎn)的有效監(jiān)管。

一方面，在廣度上，運(yùn)動式行政執(zhí)法模式通常只能對特定范圍內(nèi)企業(yè)的違法生產(chǎn)行為進(jìn)行規(guī)制。在本案中，集中整治專項(xiàng)行動只停留在清水江沿河兩岸，具有明顯的局限性。另一方面，在深度上，運(yùn)動式行政執(zhí)法模式難以從根源解決企業(yè)非法排污的問題。企業(yè)的非法排污行為是治污成本過高、技術(shù)能力不足等多方面因素共同作用的結(jié)果。而運(yùn)動式執(zhí)法模式對于違法企業(yè)采取一刀切的策略，從長遠(yuǎn)看來，并未解決企業(yè)真正的病癥所在。

第三，運(yùn)動式行政執(zhí)法可能對企業(yè)的合法權(quán)益造成不當(dāng)損害。

在本案中，集中整治專項(xiàng)行動僅在一天的時(shí)間內(nèi)就對清水江沿河兩岸存在環(huán)境違法行為的石材加工企業(yè)全部實(shí)行關(guān)停。根據(jù)《行政處罰法》，這一行政執(zhí)法行為并不能適用簡易程序當(dāng)場作出處罰決定，而需要經(jīng)過調(diào)查取證、做出決定、送達(dá)等多個(gè)環(huán)節(jié)。如果當(dāng)事人要求聽證，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證程序。運(yùn)動式行政執(zhí)法模式在打擊違法排污行為的同時(shí)，看似有效規(guī)制了企業(yè)的違法生產(chǎn)行為，實(shí)則損害了企業(yè)的合法權(quán)益，存在明顯的弊端。

（三）行政主體與行政相對人間存在非合作博弈

在我國的環(huán)境執(zhí)法之中，政府與企業(yè)通常處于對立的關(guān)系中，兩者間存在嚴(yán)重的非合作博弈。由于缺乏信息對等，企業(yè)與政府會選擇相互沖突的行為策略。一方面，企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，為了追求利潤最大化，會盡可能避免承擔(dān)沒有利潤產(chǎn)出的社會責(zé)任；另一方面，政府會將企業(yè)單純地看作被管制的對象，通過嚴(yán)厲的管制手段，來達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。信息的不對等意味著兩者間無法基于集體理性達(dá)成協(xié)議，最終導(dǎo)致零和博弈與負(fù)和博弈的存在。

合作博弈的關(guān)鍵問題在于參與者如何形成聯(lián)盟，從而為達(dá)成有效協(xié)議提供重要條件。信息互通是形成合作的首要前提，能夠促使具有共同利益的個(gè)體為了相同的目標(biāo)而結(jié)成聯(lián)盟。對于違法排污行為，企業(yè)通常處于一種間接故意而非直接故意的主觀狀態(tài)，這為兩者間走向合作博弈提供了可能性。一方面，企業(yè)的生產(chǎn)實(shí)踐能夠?yàn)榄h(huán)境行政主管部門的行政監(jiān)管提供重要的數(shù)據(jù)資料來源，能夠有效提高環(huán)境監(jiān)管的效率；另一方面，環(huán)境行政主管部門也能為企業(yè)的安全生產(chǎn)、科學(xué)決策提供重要的幫助?；诖耍p方在信息互通的過程中能夠產(chǎn)生互利共贏，進(jìn)而為兩者從非合作博弈走向合作博提供必要條件。

三、我國環(huán)境執(zhí)法的完善路徑

正如前文所述，對于企業(yè)的非法排污行為，我國一直秉持著嚴(yán)厲打擊的態(tài)度。在實(shí)踐中，執(zhí)法部門廣泛采取限期治理、停產(chǎn)整頓等直接規(guī)制手段，運(yùn)用以按日計(jì)罰為代表的沉重的處罰措施，導(dǎo)致政府與企業(yè)存在著嚴(yán)重的非合作博弈。

在多元共治的理念下，企業(yè)實(shí)則也是環(huán)境保護(hù)的重要參與者。我國的環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變企業(yè)消極被動的地位，加強(qiáng)政府與企業(yè)間的溝通交流并幫助企業(yè)解決其經(jīng)營管理中存在的環(huán)境問題，從而充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境污染防治中的作用。

（一）從壓制型執(zhí)法模式轉(zhuǎn)向回應(yīng)型執(zhí)法模式

我國目前的環(huán)境執(zhí)法仍處于“命令—控制”的傳統(tǒng)規(guī)制模式之中。一方面，壓制型的執(zhí)法模式帶來了沉重的行政成本，降低了環(huán)境執(zhí)法的效率，另一方面，企業(yè)成為了政府實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的消極手段，在自利動機(jī)支配下會選擇與政府進(jìn)行對抗。為了解決這一問題，伯克利學(xué)派的主要成員塞爾茲尼克和諾內(nèi)特通過《轉(zhuǎn)變中的法律與社會:邁向回應(yīng)型法》一書闡述了回應(yīng)型法理論，呼吁減少法律的壓制性而增強(qiáng)法律的認(rèn)知性、能動性和開放性，進(jìn)而回應(yīng)社會、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

從壓制型的執(zhí)法模式轉(zhuǎn)向回應(yīng)型的執(zhí)法模式，要求政府與企業(yè)從對抗走向合作。一方面，政府應(yīng)當(dāng)減少直接規(guī)制行為的運(yùn)用，充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，進(jìn)而降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效果，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的高效率。另一方面，政府應(yīng)為企業(yè)的生產(chǎn)、發(fā)展、決策提供幫助，幫助其構(gòu)建環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營模式。

（二）構(gòu)建以日常監(jiān)管為主的環(huán)境監(jiān)管制度

近年來，我國全面推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管改革。目前，我國環(huán)境行政主管部門對于企業(yè)主要采取季度性檢查和“雙隨機(jī)一公開”制度相結(jié)合的監(jiān)管模式。雖然在實(shí)踐中起到了一定的效果，但由于本身仍采用的是一種相對不定期的監(jiān)管模式，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)存在的大氣污染。因此，應(yīng)當(dāng)采取以日常監(jiān)管為主的監(jiān)管模式。

同時(shí)，為了避免日常監(jiān)管為環(huán)境監(jiān)管部門帶來難以承受的負(fù)擔(dān)，一方面，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為代表的現(xiàn)代化信息收集和處理手段，實(shí)現(xiàn)全過程的動態(tài)監(jiān)管；另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，提高環(huán)境行政執(zhí)法人員的專業(yè)知識水平，完善基層環(huán)境行政主管部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為環(huán)境執(zhí)法提供必要的條件。

（三）構(gòu)建企業(yè)與政府間的交流平臺

通過構(gòu)建兩者間的交流平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)企業(yè)與環(huán)境行政主管部門間信息、意見的溝通。一方面，政府應(yīng)當(dāng)通過溝通交流，及時(shí)了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，當(dāng)企業(yè)存在環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府可以在直接規(guī)制之前運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，督促企業(yè)及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營模式。企業(yè)也能夠采取更為自主多元的方式降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、參與環(huán)境保護(hù)。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)聽取企業(yè)在生產(chǎn)實(shí)踐中的意見和經(jīng)驗(yàn)，并納入決策的參考之中，進(jìn)而在保證污染防治效果的前提下，充分考慮企業(yè)的利益和意愿，從而調(diào)動企業(yè)的環(huán)境保護(hù)積極性。

（四）建立針對違法排污企業(yè)的幫扶制度

為了解決在實(shí)踐中，我國的環(huán)境執(zhí)法部門對于違法排污行為一罰了事的行為?？梢酝茝V山東省臨沂市2015年工業(yè)大氣污染治理工作的經(jīng)驗(yàn)，在對于違法排污企業(yè)予以罰款、停產(chǎn)整頓等行政處罰的同時(shí)，成立專門的環(huán)境幫扶小組。通過制定整改幫扶方案，環(huán)境幫扶小組能夠設(shè)身處地地幫助企業(yè)解決污染防治中存在的問題，引導(dǎo)企業(yè)建立環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營模式，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)的雙贏。

四、結(jié)語

隨著近年來對于企業(yè)違法排污行為的嚴(yán)厲打擊，我國的環(huán)境保護(hù)工作陷入了為了治理而治理的困境之中，忽視了企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，也為環(huán)境執(zhí)法帶來了一系列的困難。錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局公益訴訟案清晰地反映出我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題，也為相關(guān)問題的解決提供了參考。為了使污染防治取得良好的效果，需要轉(zhuǎn)變思路，重新樹立以人為本的環(huán)境保護(hù)理念，彌補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法中存在的缺陷，充分發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的主動性，進(jìn)而為環(huán)境污染防治提供動力。對于上述諸多問題，本文的論述仍具有一定的局限性，需要進(jìn)一步加深相關(guān)研究