莊艷華 張成立

[摘要]作為東北三省目前唯一獲批的綏芬河（東寧）重點開發(fā)開放試驗區(qū)，如何借鑒上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗，先行先試，早見成效，備受關(guān)注。在介紹上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗和成果的基礎(chǔ)上，分析“綏東試驗區(qū)”發(fā)展的有利條件和不利因素，提出了依法行政、負(fù)面清單、便利通關(guān)、創(chuàng)新金融服務(wù)和開放載體等對策建議，以期為“綏東試驗區(qū)”加快發(fā)展建言獻(xiàn)策。

[關(guān)鍵詞]自貿(mào)區(qū)：試驗區(qū)：制度創(chuàng)新：便利化：一體化：協(xié)同發(fā)展

綏芬河（東寧）重點開發(fā)開放試驗區(qū)（以下簡稱“綏東試驗區(qū)”）于2016年4月19日由國務(wù)院批復(fù)設(shè)立，其范圍包括綏芬河市全境和東寧市東寧鎮(zhèn)、綏陽鎮(zhèn)、三岔口鎮(zhèn)，規(guī)劃面積1284平方公里。如何借鑒上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，先行先試，早見成效，探索出更加完善的“綏東”模式，是亟待探究和解決的問題。

一、上海自貿(mào)區(qū)的改革經(jīng)驗與發(fā)展成效

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，是中國大陸境內(nèi)第一個自由貿(mào)易區(qū)，于2013年9月29日正式掛牌成立，其面積在2015年4月21日擴(kuò)容到了120.72平方公里，范圍包括外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港、浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)、陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科技片區(qū)。經(jīng)過四年多的探索、實踐，在投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域加強(qiáng)制度創(chuàng)新，取得了重要的階段性成果，生動形象的典型案例層出不窮，形成了一大批可復(fù)制、可推廣的發(fā)展經(jīng)驗，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）以負(fù)面清單管理為核心的投資規(guī)則體系已基本建立

這是上海自貿(mào)區(qū)的一項基本經(jīng)驗。上海自貿(mào)區(qū)對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇，并制訂負(fù)面清單，列明外商投資禁止或者限制投資的產(chǎn)業(yè)或者產(chǎn)品目錄，對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，將外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制。2013年版負(fù)面清單共190條特別管理措施，包括禁止類38項、限制類152項。2014年版負(fù)面清單139條，縮短幅度為26.8%，包括限制性措施110條、禁止性措施29條，對金融、教育、文化和醫(yī)療等領(lǐng)域有序開放，對養(yǎng)老、建筑設(shè)計、會計審計、商貿(mào)物流、電子商務(wù)以及一般制造業(yè)逐步放開，進(jìn)一步提高開放度，實現(xiàn)與國際接軌。

（二）以貿(mào)易便利化措施為主要內(nèi)容的貿(mào)易監(jiān)管體制得以有效運行

上海自貿(mào)區(qū)借鑒國際經(jīng)驗探索“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管模式，建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管的貨物貿(mào)易監(jiān)管方式，并積極探索服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管方式。在海關(guān)監(jiān)管制度上，集中推出先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)、自行運輸、批次進(jìn)出、集中申報和智能化卡口驗放管理制度等多項監(jiān)管服務(wù)制度，并已在全國范圍內(nèi)推廣。上?？诎丁皢我淮翱凇惫芾砟Ｊ饺诤虾ｊP(guān)、檢驗檢疫、海事、出入境邊檢和港務(wù)等多種服務(wù)功能，整合口岸監(jiān)管資源，加強(qiáng)通關(guān)協(xié)作，促進(jìn)貿(mào)易便利。在商檢制度上，上海檢驗檢疫局在自貿(mào)區(qū)推出了23項創(chuàng)新制度，其中進(jìn)口貨物預(yù)檢驗制度能使整個流程時間較之前至少縮短50%。

（三）以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融制度創(chuàng)新正在積極推進(jìn)

自上海自貿(mào)區(qū)掛牌以來，“一行三會”（中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會）先后出臺多項金融政策措施支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)，其中最基礎(chǔ)和最重要的分賬核算系統(tǒng)以及自由貿(mào)易賬戶相繼推出，基本形成自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新的制度框架體系。自貿(mào)區(qū)先后發(fā)布多批金融創(chuàng)新案例，第一批主要集中在存款利率市場化創(chuàng)新、企業(yè)融資創(chuàng)新、支付結(jié)算創(chuàng)新、企業(yè)資金管理創(chuàng)新、對外直接投資創(chuàng)新和區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)集聚創(chuàng)新六個方面。第二批主要集中在自由貿(mào)易賬戶開立及相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新、拓展人民幣跨境使用范圍、進(jìn)一步落實外匯管理改革措施和進(jìn)一步創(chuàng)新融資方式等方面。第三批主要集中在金融市場平臺的開放創(chuàng)新、擴(kuò)大人民幣跨境使用的業(yè)務(wù)創(chuàng)新、企業(yè)跨境并購融資的業(yè)務(wù)創(chuàng)新、保險機(jī)構(gòu)集聚及保險業(yè)務(wù)創(chuàng)新四個大類。自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)創(chuàng)新，拓寬了企業(yè)舉借境外資金的渠道，緩解了境內(nèi)銀行的資金壓力，有效降低了區(qū)內(nèi)企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）融資成本，更好地服務(wù)了實體經(jīng)濟(jì)。

（四）以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的事中、事后監(jiān)管制度已初步建立

上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)行政審批目錄化管理，減少和下放投資審批事項，推行“一次申報、一次查驗、一次放行”的進(jìn)出境監(jiān)管模式，實施注冊資本認(rèn)繳登記制和先照后證登記制等商事登記制度改革。同時，推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，先后建立了安全審查制度、反壟斷審查制度、社會信用體系、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會力量參與市場監(jiān)督等制度。加強(qiáng)對外資企業(yè)進(jìn)行安全審查，構(gòu)建審查信息共享機(jī)制，搭建信息共享和服務(wù)平臺，公示企業(yè)年報信息，將失信企業(yè)納入經(jīng)營異常名錄和黑名單管理，推動政府在轉(zhuǎn)變職能和發(fā)揮市場決定性作用上有許多新突破。

（五）與自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)相匹配的配套政策體系逐步完善

自掛牌以來，與上海自貿(mào)區(qū)有關(guān)的政策法規(guī)制訂或修訂77項，其中全國人大常委會文件2項，國務(wù)院及相關(guān)部委文件41項，上海市人民政府規(guī)章33項，其他相關(guān)文件1項。在法律層面上，包括《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，對負(fù)面清單之外的外商投資，暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。工商總局、質(zhì)檢總局、文化部、交通運輸部、國稅總局、“一行三會”、司法部和海關(guān)總署等國家部委分別就企業(yè)注冊登記、檢驗檢疫監(jiān)管模式、金融監(jiān)管、分賬核算、創(chuàng)新稅收服務(wù)、國際船舶運輸與管理、中外律師事務(wù)所業(yè)務(wù)合作和海關(guān)安全監(jiān)管等方面出臺相應(yīng)政策法規(guī)，逐步完善法律法規(guī)體系，使上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新有法可依。

上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展成果及影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是企業(yè)集聚成效顯著。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立極大地促進(jìn)了國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、貿(mào)易、物流和服務(wù)類企業(yè)的集聚，卓有成效地拉動了上海的港口、機(jī)場、倉儲、房地產(chǎn)以及金融服務(wù)等行業(yè)發(fā)展，推動了上海的離岸經(jīng)濟(jì)、港口經(jīng)濟(jì)和總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給長江三角洲地區(qū)帶來了正面輻射效應(yīng)。二是服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展。在貿(mào)易規(guī)模穩(wěn)步提升的同時，服務(wù)功能不斷拓展，推動了跨境電子商務(wù)、全球維修、融資租賃、文化貿(mào)易等10個領(lǐng)域約350家企業(yè)的功能拓展，涉及進(jìn)出口貨值超過百億美元。國內(nèi)首個跨境貿(mào)易電子商務(wù)服務(wù)平臺“跨境通”正式運營，首個“前店后庫”保稅展示交易平臺推出，國際中轉(zhuǎn)集拼箱業(yè)務(wù)在國內(nèi)率先啟動，期貨保稅交割試點范圍和標(biāo)的實現(xiàn)新突破，全球維修檢測、高新技術(shù)服務(wù)外包、再制造等服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。三是制度創(chuàng)新碩果累累。推出了一系列與國際通行規(guī)則接軌的創(chuàng)新舉措，大大提升了自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易與投資便利化水平，進(jìn)一步激發(fā)了市場和企業(yè)的活力，為自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型以及政府職能轉(zhuǎn)變起到了先導(dǎo)和示范作用。

二、上海自貿(mào)區(qū)與“綏東試驗區(qū)”的比較分析

（一）地緣區(qū)位比較

上海地處中國漫長海岸線中間地帶，是長江入海口以及亞太城市群的地理中心，四大直轄市之一，五大國家中心城市之一，是中國最大的工商業(yè)城市和著名的國際都會，是經(jīng)濟(jì)、交通、科技、工業(yè)、金融、貿(mào)易、會展和航運中心。與之相比，綏芬河是國家“一帶一路”框架下“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”向東方向的重要“節(jié)點”城市，是中國面向俄羅斯及東北亞開放的重要窗口和樞紐城市。

“綏東試驗區(qū)”處于東北亞經(jīng)濟(jì)圈的中心地帶，毗鄰俄羅斯“符拉迪沃斯托克自由港”，擁有綏芬河邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、綜合保稅區(qū)、東寧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等境內(nèi)特殊功能區(qū)和若干個境外園區(qū)，內(nèi)外交通便利。對內(nèi)有綏滿高速公路、濱綏鐵路、牡丹江至綏芬河電氣化快速鐵路；對外有一條鐵路和三條公路與俄羅斯遠(yuǎn)東交通網(wǎng)對接，直通俄羅斯遠(yuǎn)東南部港口群。經(jīng)由綏芬河的國際陸海聯(lián)運大通道與俄羅斯“濱海1號”走廊貫通聯(lián)接，通過“哈歐”和“哈綏俄亞”班列，貨物“東出西聯(lián)、南下北上”，輻射東北亞和亞太地區(qū)，是黑龍江省通海達(dá)洋、聯(lián)接歐亞、走向世界的“黃金通道”。

但從另一個側(cè)面看，上海屬于沿海地區(qū)，開放較早，主要面向歐、美、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而且面向廣闊海洋，不直接與某個國家相鄰，受地緣局限小，而“綏東試驗區(qū)”是沿邊開放，毗鄰俄羅斯，主要開放對象是俄羅斯，而俄羅斯的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等環(huán)境相對復(fù)雜，受俄方政治、經(jīng)濟(jì)格局變化的影響大，回旋空間受到限制，有效開展合作的難度和不確定性較大。

（二）自身基礎(chǔ)比較

上海是我國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)、理念最為先進(jìn)、發(fā)展環(huán)境最為優(yōu)越、市場機(jī)制最為完善的地區(qū)，這些因素有力地支撐了“自貿(mào)區(qū)”的對外開放。而且，上海工業(yè)基礎(chǔ)好，交通方便，技術(shù)水平和管理水平高，科教事業(yè)發(fā)達(dá)，既有開展對外貿(mào)易的經(jīng)驗，又有進(jìn)行對內(nèi)協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)濟(jì)效益在全國處于領(lǐng)先地位，是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市之一?！敖棖|試驗區(qū)”公路、鐵路口岸齊全，是我國沿邊開放重點口岸和黑龍江省對俄合作主通道。貨物進(jìn)出境不受季節(jié)影響，口岸物流系統(tǒng)、聯(lián)檢聯(lián)運系統(tǒng)日益健全和完善。特別是2015年12月28日牡丹江至綏芬河電氣化鐵路投入運營，形成了“牡綏”1小時經(jīng)濟(jì)圈。隨著綏芬河口岸基礎(chǔ)設(shè)施改造的全面完成，客貨運輸能力大大提升。

但“綏東試驗區(qū)”畢竟是邊疆地區(qū)，地處偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離中心城市、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、歷史欠賬較多，聯(lián)通內(nèi)外的綜合交通運輸體系尚不完善，“綏東”機(jī)場剛剛開工，綏芬河鐵路口岸受到中俄鐵路軌制差異的制約，貨物換裝影響通關(guān)效率。加之市場發(fā)育程度較低，產(chǎn)業(yè)功能缺乏，自我發(fā)展能力較弱，雖然口岸過貨量較大，但對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)拉動作用有限。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、規(guī)模小，以木材加工為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次整體較低，發(fā)展水平尚處在工業(yè)化的初中期。開放的基礎(chǔ)薄、能力弱、經(jīng)濟(jì)總量小，資源集聚力和地區(qū)帶動能力有限，在與國內(nèi)各類國家級新區(qū)、保稅港區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、綜合實驗區(qū)的招商引資競爭中往往處于劣勢，與國內(nèi)其他同類沿邊“試驗區(qū)”相比，也有一些不足之處，制約著對俄羅斯與東北亞的經(jīng)貿(mào)合作水平。

（三）政策支持比較

上海自貿(mào)區(qū)直接獲得了國家全方位的政策支持，力度大、效應(yīng)明顯，它不僅是貨物范疇，更是一個離岸金融的自由貿(mào)易區(qū)，從國家到地方的多個層面對相關(guān)法律、法規(guī)、政策進(jìn)行了修訂和完善，在先行先試方面獲得了充分授權(quán)，使上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新有法可依。黨的十九大報告明確提出，“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。

而“綏東試驗區(qū)”建設(shè)尚處于起步階段，先行先試的主要政策依據(jù)是2016年1月7日公布的《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)[2015]72號）和黑龍江省政府辦公廳2017年3月印發(fā)的《黑龍江省人民政府關(guān)于印發(fā)支持黑龍江綏芬河一東寧重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)若干政策的通知》。其中有些政策正在落實之中，有些政策還需要進(jìn)一步爭取，與國家、省有關(guān)部門進(jìn)行溝通對接，需要上級有關(guān)部門進(jìn)一步細(xì)化，或者制定具體的實施方案、細(xì)則，或者修訂完善有關(guān)規(guī)章制度和政策措施?！敖棖|試驗區(qū)”政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢之路急迫。

三、上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗對“綏東試驗區(qū)”的啟示

（一）爭取充分授權(quán)，推進(jìn)依法行政

上海自貿(mào)區(qū)在其掛牌之際，就公布了1項內(nèi)容較為全面的綜合性管理辦法（即“自貿(mào)區(qū)管理辦法”）和5項涉及投資方面的具體管理辦法，這6個管理辦法及時將國務(wù)院頒布的總體方案內(nèi)容以法律形式呈現(xiàn)出來，為上海自貿(mào)區(qū)平穩(wěn)高效運行提供了法制保障，也為制定《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》打下了良好基礎(chǔ)。

“綏東試驗區(qū)”涵蓋綏芬河全境和東寧市的三個鎮(zhèn)，需要跨行政區(qū)、跨部門（海關(guān)、國檢、邊檢等）進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，試驗區(qū)建設(shè)涉及國際合作、對外貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善民生等諸多方面，不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也是政治、外交的需要，事關(guān)邊疆穩(wěn)定和國家安全大局。按照黨的十九大“依法治國”的精神，需要各級黨委、政府在經(jīng)濟(jì)社會管理上給予充分授權(quán)，在有關(guān)專項規(guī)劃編制、政策措施制定及組織實施、重要生產(chǎn)力布局及重大項目安排、體制機(jī)制改革創(chuàng)新等方面給予“試驗區(qū)”大力支持。參照上海自貿(mào)區(qū)的實踐和經(jīng)驗，“綏東試驗區(qū)”必須理順行政管理體制，盡快出臺“綏東試驗區(qū)管理辦法”等政府規(guī)章，明確管理主體、管理體制和管理事項，以期為“試驗區(qū)”建設(shè)提供有力的制度支撐和法制保障。爭取試驗區(qū)享有部分省級管理權(quán)限，使試驗區(qū)形成政策高地和投資洼地，在引領(lǐng)全省對外開放中發(fā)揮出更大的作用。

（二）寫好“三張清單”，促進(jìn)投資便利

通過制定“綏東試驗區(qū)管理辦法”等規(guī)章，重點寫好三張清單，即負(fù)面清單（“法無禁止皆可為”）、權(quán)力清單（“法無授權(quán)不可為”）和責(zé)任清單（“法定職責(zé)必須為”）。通過三張清單，對政府和市場、政府和社會的關(guān)系進(jìn)行科學(xué)界定，勾勒出政府運行新規(guī)則，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的智慧政府、透明政府、效能政府、服務(wù)型政府。其中，要特別注意寫好負(fù)面清單，注意壓縮長度并具有透明性、操作性，應(yīng)圍繞沿邊開放做文章、定規(guī)則、設(shè)置有關(guān)內(nèi)容。同時，做好市場準(zhǔn)入負(fù)面清單與行政審批事項清單的銜接、與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的銜接、與《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》的銜接，以及與依據(jù)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的市場準(zhǔn)入管理事項的銜接。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管方式，推進(jìn)通關(guān)便利

在“綏東試驗區(qū)”全域探索推行“電子證書”、無紙化改革、檢驗檢疫無縫對接等改革事項。在牡丹江區(qū)域（以至于全?。┩菩小皟芍薄薄叭ā薄叭ァ薄八姆拧薄拔褰y(tǒng)一”等一體化“一關(guān)通”模式。加快建設(shè)“電子口岸”，深化國際貿(mào)易“單一窗口”管理。完善海關(guān)、國檢、邊檢多方聯(lián)動、高效協(xié)同的口岸管理模式與跨地區(qū)合作制度，力促人員、貨物通關(guān)便利化。

（四）創(chuàng)新金融服務(wù)，實現(xiàn)融資便利

在渠道方面，探索金融創(chuàng)新與實體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展模式，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力，打造金融創(chuàng)新驅(qū)動示范區(qū)。鼓勵國內(nèi)外大型金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)入駐試驗區(qū)，支持具備條件的民問資本依法發(fā)起設(shè)立民營銀行。以盧布現(xiàn)鈔在綏芬河試點使用為契機(jī)，積極爭取綏芬河和符拉迪沃斯托克列為外幣跨境調(diào)運的指定口岸，實現(xiàn)“零距離”調(diào)鈔，降低貨幣運輸成本，爭取在綏芬河市建立人民幣和盧布現(xiàn)鈔交易中心。在品種方面，將金融服務(wù)與投融資便利化有機(jī)結(jié)合，讓金融機(jī)構(gòu)開發(fā)出市場主體更需要的品種，推動試驗區(qū)在更高平臺參與國際競爭，滿足對外貿(mào)易和投資需要。探索開展跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點和個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點，打造盧布離岸金融中心和對俄貿(mào)易金融結(jié)算中心。支持符合條件的各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和上市融資。在主體方面，要體現(xiàn)出多層次與多元化，讓更多的企業(yè)享受到“試驗區(qū)”所帶來的便利。

（五）創(chuàng)新開放載體，持續(xù)爭取政策

爭取國家和黑龍江省支持“綏東試驗區(qū)”設(shè)立跨境旅游合作區(qū)、邊境旅游試驗區(qū)，創(chuàng)建國家級中俄邊境自由貿(mào)易試驗區(qū)，研究啟動綏芬河——波格拉尼奇內(nèi)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

創(chuàng)新互貿(mào)區(qū)監(jiān)管機(jī)制，建議國家進(jìn)一步完善、放活邊疆地區(qū)居民互市貿(mào)易和邊境貿(mào)易的政策措施和管理辦法，積極向上爭取提高中俄邊民互市貿(mào)易每人每天的進(jìn)口商品免稅額度。對進(jìn)口能源、資源等戰(zhàn)略物資的邊境貿(mào)易企業(yè)實行鼓勵政策，加大資金補(bǔ)貼力度。

借助俄羅斯遠(yuǎn)東大開發(fā)、自由港等優(yōu)惠政策，支持戰(zhàn)略投資者在俄羅斯建設(shè)境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中國商品保稅區(qū)或保稅倉庫，推動境外園區(qū)享受（俄）符拉迪沃斯托克自由港或俄羅斯超前發(fā)展區(qū)政策，在稅收減免、外來勞務(wù)使用、貨物人員出入便利化、融資信貸等方面獲得支持。

爭取將境外農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入國家級境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)支持體系，努力破解我國公民或企業(yè)在俄羅斯所獲農(nóng)產(chǎn)品回運的政策瓶頸。爭取放寬玉米、小麥等糧食作物回運配額限制，并降低回運糧食的進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。力爭取消肉類、鮮奶、大豆等農(nóng)副產(chǎn)品的進(jìn)口許可證限制和進(jìn)口企業(yè)相關(guān)資質(zhì)限制。

（六）創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興模式，加快城鄉(xiāng)一體化

推進(jìn)人口管理制度改革。建立健全戶籍制度與居住證制度有效銜接的人口管理制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，以城市治理模式取代村鎮(zhèn)治理模式。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。

積極推進(jìn)“種田向能手集中、農(nóng)民向城區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中”的發(fā)展模式，提高土地使用效率和產(chǎn)出效益。加大農(nóng)村居民點的整合力度，促進(jìn)農(nóng)村與城市融合，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。

深化土地管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流通制度。完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的補(bǔ)償和保障機(jī)制。有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地適度規(guī)模經(jīng)營和土地集約化經(jīng)營。

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)支撐體系，形成穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)制。通過產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和城市擴(kuò)張，擴(kuò)大就業(yè)渠道，逐步吸納農(nóng)村勞動力，構(gòu)建以工促農(nóng)、以商富農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系，形成多元化的農(nóng)民增收機(jī)制。

（七）創(chuàng)新“綏、東”合作機(jī)制，提升綏東試驗區(qū)的整體競爭力

充分利用自身的區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源稟賦，根據(jù)綏芬河、東寧兩市業(yè)已形成的主體業(yè)態(tài)，及時調(diào)整發(fā)展思路，積極參與區(qū)域分工，探索建立跨區(qū)域、多層次的合作機(jī)制。按照適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求和因地制宜、資源共享、高效集約的原則，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點放在實體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，加強(qiáng)綏、東兩市的統(tǒng)籌規(guī)劃和溝通協(xié)調(diào)，整合要素、整合資源、整合口岸通道基礎(chǔ)設(shè)施、整合產(chǎn)業(yè)布局，探索建立政府合作機(jī)制、對話協(xié)商機(jī)制、利益共享機(jī)制，形成跨區(qū)域、多層次的合作機(jī)制。

堅持“布局集中、用地集中、產(chǎn)業(yè)集聚”原則，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點，不搞低水平重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)一制定產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，積極調(diào)整單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要素資源合理配置，推動產(chǎn)業(yè)升級。采取“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)平臺管理模式，明確試驗區(qū)內(nèi)各園區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)、限制類產(chǎn)業(yè)，以開放的胸懷吸納和集聚各種產(chǎn)業(yè)要素，鼓勵建設(shè)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、符合市場需求的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和惡性競爭。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市功能上各展所長，形成錯位發(fā)展態(tài)勢。要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，積極培育新產(chǎn)業(yè)、新動能、新業(yè)態(tài)、新模式，推動經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，努力促進(jìn)傳統(tǒng)的邊境貿(mào)易向綜合性、多層次經(jīng)貿(mào)合作轉(zhuǎn)變，促進(jìn)低層次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高層次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作互動，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，做大區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模，形成各具特色的經(jīng)濟(jì)模塊，共同分享開發(fā)開放的成果。

（八）創(chuàng)新“中、俄”合作機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素跨國流動和優(yōu)化配置

加強(qiáng)中俄兩國公安、司法、森防與口岸聯(lián)檢、運輸、貨代部門之問的合作，建立中俄雙方口岸及相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制和物流合作體系。通過雙邊積極對話，改善貨物通關(guān)環(huán)境，簡化通關(guān)手續(xù)，提高通關(guān)效率，根本解決雙方海關(guān)對同一批次進(jìn)出境貨物重復(fù)檢驗問題。加強(qiáng)雙方商會、協(xié)會、群團(tuán)組織的溝通和交流，促進(jìn)雙方在醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、通訊、郵政等領(lǐng)域合作，加強(qiáng)雙方科技、教育、文化、藝術(shù)、體育、新聞傳媒等方面的交流，鞏固和強(qiáng)化雙方合作的社會人文基礎(chǔ)。

引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)“走出去”，加強(qiáng)勞務(wù)合作，壯大加工貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和技術(shù)貿(mào)易，提高對俄合作的主動權(quán)與話語權(quán)。支持企業(yè)在俄遠(yuǎn)東進(jìn)行農(nóng)業(yè)、林業(yè)、制造業(yè)、礦業(yè)、能源資源等領(lǐng)域擴(kuò)大投資合作，參與港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展境外工程承包市場，做大做強(qiáng)境外園區(qū)，打造跨國、跨境產(chǎn)業(yè)鏈。

（九）創(chuàng)新（國內(nèi)外）自然人流動制度和人力資源開發(fā)管理模式，提升“綏東試驗區(qū)”人氣

實行寬松、特殊的人口人才政策，建立與試驗區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的人才隊伍，增強(qiáng)試驗區(qū)吸引人、留住人的競爭力，促進(jìn)人才集聚。鼓勵“雙創(chuàng)”，落實和完善“雙創(chuàng)”政策措施，提高“雙創(chuàng)”服務(wù)效率，大力吸引國內(nèi)外客商、高校畢業(yè)生和各類人才帶項目、帶技術(shù)、帶資金到試驗區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、落戶，給予創(chuàng)業(yè)投資、土地使用、融資擔(dān)保、貸款貼息等方面的優(yōu)惠政策。

加強(qiáng)政府部門之問的協(xié)調(diào)聯(lián)動，激發(fā)創(chuàng)業(yè)主體活力，營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策和制度環(huán)境，加快推動形成更有吸引力的國際化、法治化、便利化營商環(huán)境。支持自主創(chuàng)業(yè)和小微企業(yè)發(fā)展，開展自主創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和輔導(dǎo)，優(yōu)待企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)者，推動全民創(chuàng)業(yè)。

探索創(chuàng)辦綏芬河大學(xué)，培養(yǎng)外經(jīng)貿(mào)、外語、旅游等創(chuàng)新型、實用型、技能型人才。

積極開展公務(wù)員聘任制試點。適當(dāng)提高專業(yè)技術(shù)人才高級崗位結(jié)構(gòu)比例。

除國家明確規(guī)定外，允許外國籍自然人持有效護(hù)照在試驗區(qū)登記一人有限公司，辦理個體登記，從事經(jīng)營活動。爭取在試驗區(qū)設(shè)立外國人來華工作服務(wù)窗口，外國人憑有效入境證件和有關(guān)材料在試驗區(qū)辦理外國人來華工作許可。境外邊民憑出入境管理證明辦理工商登記，在試驗區(qū)各類市場上從事經(jīng)營活動，放寬入市商品范圍。

（十）利用“試驗區(qū)”政策擴(kuò)大影響，帶動周邊市縣協(xié)同發(fā)展

充分發(fā)揮“綏東試驗區(qū)”內(nèi)引外聯(lián)的作用，加強(qiáng)與東部沿海地區(qū)、與周邊經(jīng)濟(jì)區(qū)、與內(nèi)陸腹地、與中心城市和其他試驗區(qū)、“自貿(mào)區(qū)”的交流與合作，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)資源和要素在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，形成對外開放的綜合優(yōu)勢。研究探索擴(kuò)大“綏東試驗區(qū)”的范圍，在具備條件的周邊地區(qū)（如牡丹江、穆棱、海林等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）設(shè)立“綏東試驗區(qū)”的分區(qū)或分支機(jī)構(gòu)，針對各自開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，積極對接“綏東試驗區(qū)”的“政策籃子”，尋找適合的政策組合，找準(zhǔn)自己的定位，構(gòu)筑區(qū)域協(xié)同發(fā)展新平臺，擴(kuò)大“綏東試驗區(qū)”的政策效用，從而輻射影響和帶動其他市縣（地區(qū)）協(xié)同高效發(fā)展，形成多點多極競相發(fā)展的局面。

（十一）深入對接“一帶一路”建設(shè)，加快形成全面開放新格局

加快推進(jìn)跨境基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，暢通中俄日韓陸海聯(lián)運大通道，全面系統(tǒng)地完善口岸功能，積極爭取早日建成綏芬河鐵路口岸化肥換裝站、危化品辦理站。

力爭把經(jīng)由綏芬河的國際陸海聯(lián)運大通道建設(shè)納入國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步加強(qiáng)中俄高層溝通協(xié)調(diào)，爭取早日對綏芬河一（俄）“格羅杰闊沃”區(qū)間26公里寬、準(zhǔn)軌跨設(shè)鐵路實施擴(kuò)能改造，提升通過能力，并將綏芬河至符拉迪沃斯托克的高速鐵路建設(shè)列入俄羅斯“濱海1號”國際交通運輸走廊項目。協(xié)調(diào)俄方加快與綏芬河對應(yīng)的波格拉尼奇內(nèi)公路口岸擴(kuò)能改造項目盡快復(fù)工建設(shè)。積極與俄方磋商，減少、簡化和統(tǒng)一俄方境內(nèi)港口、鐵路、公路、通關(guān)等有關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)，提高“哈綏俄亞”（哈綏符釜）陸海聯(lián)運效率和效益。加快推進(jìn)綏芬河?xùn)|寧支線機(jī)場建設(shè)，構(gòu)建立體化交通運輸網(wǎng)絡(luò)，打造聯(lián)動內(nèi)地、對接周邊國家的國際物流新體系。力推中、俄、日、韓四國建立多邊合作機(jī)制，實現(xiàn)多方過境運輸?shù)臒o障礙通行。爭取早日建立“四國”相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制和物流合作體系，簽訂過境貨物運輸多邊協(xié)定，解決運輸環(huán)節(jié)多、費用高、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，實現(xiàn)四國口岸通關(guān)的互檢互認(rèn)，簡化國際陸海聯(lián)運通關(guān)手續(xù)，提高工作效率。