李郁從

我國正面臨規(guī)模龐大且增長迅速的養(yǎng)老服務缺失困境。

截至2015年底，全國60歲以上老齡人口數(shù)量為2.22億，占全國總?cè)丝诒戎馗哌_16.1%。根據(jù)聯(lián)合國對老齡化的定義標準，當一個國家65歲及以上老齡人口占該國總?cè)丝诒戎爻^7%時，可視為該國進入老齡化階段。我國65歲以上人口在2016年已達到總?cè)丝?0.9%，早已步入老齡化社會?！拔锤幌壤稀边@一社會問題，在城鄉(xiāng)均有不同程度表現(xiàn)，尤其在偏遠山村更為嚴重。

養(yǎng)老服務尤其是居家養(yǎng)老服務，最佳出路是什么？我們應該培育、支持什么樣的養(yǎng)老服務主體，以解決居家養(yǎng)老服務難題？

政府托底不是優(yōu)質(zhì)選擇

不可否認的一個事實是，居家養(yǎng)老服務業(yè)特別是鄉(xiāng)村居家養(yǎng)老服務，一直處于行業(yè)低利潤板塊，所以社會資本進入積極性不高、政府兜底難度大。那么，家政養(yǎng)老與居家養(yǎng)老行業(yè)的盈利空間到底如何？

養(yǎng)老行業(yè)，尤其是鄉(xiāng)村居家養(yǎng)老服務行業(yè)，不同于城市養(yǎng)老照料與地產(chǎn)養(yǎng)老、旅居養(yǎng)老模式，雖然市場剛需大，但買方支付能力與支付意愿有限，新進入者資本要求高，供應商匱乏，行業(yè)競爭者產(chǎn)業(yè)成長周期長。

以上原因的共同作用使得鄉(xiāng)村養(yǎng)老行業(yè)成為一個注定盈利水平較低的行業(yè)。在國際上，養(yǎng)老服務業(yè)也是一個典型的低盈利性行業(yè)。比如，養(yǎng)老機構會面臨高管理費用，且雖然養(yǎng)老服務為剛需，但養(yǎng)老服務的替代性很強，缺乏支付能力的老齡人群可以選擇自我服務、家庭內(nèi)服務等，因此也就容易造成投資不足與市場供需失衡，也就注定了養(yǎng)老行業(yè)是一個市場與政府雙失靈的競爭領域。

較低的盈利水平使商業(yè)企業(yè)與資本進入意愿差，而社會公共服務相對薄弱、人口老齡化嚴重、政府托底能力有限也使得政府感到力不從心，從過去失敗的“星光老年驛站”到現(xiàn)在的“幸福晚年驛站”等，政府一直在尋求創(chuàng)新解決方案，來緩和社會矛盾，解決社會問題。

無論是從西方國家經(jīng)驗還是從我國現(xiàn)實情況看，政府兜底為居民養(yǎng)老都是不現(xiàn)實的，單靠政府理念難以從根本上利用財政能力與政策手段解決養(yǎng)老服務問題。

政府一直積極尋求另一種解決方案，即通過公辦養(yǎng)老服務機構與公私合營（PPP）解決養(yǎng)老服務問題。我國從2013年起就開始養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場化運營，但直到2016年，依托政策支持，國有企業(yè)才利用既往業(yè)務基礎、資源與資金、人才隊伍，正式進軍養(yǎng)老市場。

國企進軍養(yǎng)老市場與利用PPP的邏輯仍是將養(yǎng)老企業(yè)劃分為福利性事業(yè)，政府仍在行業(yè)發(fā)展中扮演重要角色。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來講，國企進駐的確為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)這一針對“夕陽人群”的朝陽產(chǎn)業(yè)注入資金、人才、技術等要素，并且通過國企與其他企業(yè)的合作以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的PPP項目，加大了養(yǎng)老服務行業(yè)的資本投入與全國布局。

但是，國企與PPP項目的發(fā)展始終有所局限。第一，國有大資產(chǎn)、重資本的進入勢必會壓縮市場空間，導致中小企業(yè)轉(zhuǎn)型甚至退出行業(yè)競爭。第二，以公私合營PPP項目為例，其設計養(yǎng)老服務領域較為單一，集中在醫(yī)養(yǎng)結合、養(yǎng)老服務業(yè)等領域，而居家養(yǎng)老服務等方面涉及甚少。

第三，現(xiàn)存公私合營項目以Build-Own-Operate（BOO，即建設—擁有—運營）和Build-Own-Transfer（BOT，即建設—擁有—移交）的企業(yè)運營方式為主，因此更注重經(jīng)濟利益的追求，往往忽視社會利益，如偏遠山區(qū)的低支付能力群體常被忽略。

此外，最重要的一點是，國企與國有資本對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入往往是重資產(chǎn)、大資本投入，資金投入大且回收周期長，極易造成國有資產(chǎn)流失，且與政策依存度太高。

例如，民政部曾經(jīng)的明星項目——2001年啟動的星光老年之家，僅北京市就有上百家之多，總投入高達134億元，然而，如今全部淹沒在了歷史長河中?？梢哉f，由政府托底或財政資金投入以發(fā)展養(yǎng)老行業(yè)的這條路不是一個優(yōu)質(zhì)選擇。

商業(yè)企業(yè)失靈

那么，依賴市場化運營的商業(yè)企業(yè)能否解決這一社會問題？從我國2013年開始市場化運營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開始，有兩類企業(yè)大浪淘沙，在行業(yè)內(nèi)發(fā)揮著重要作用，即養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老保險企業(yè)。

在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的服務主體中，地產(chǎn)企業(yè)一直扮演著重要角色，并且在行業(yè)中走在前端。截至2015年底，進入養(yǎng)老地產(chǎn)的地產(chǎn)企業(yè)全國已達80余家，而這些企業(yè)基本依照3條路徑，如基于原有業(yè)務進行服務延伸（即主營業(yè)務不變）、多元化運營業(yè)務、剝離地產(chǎn)業(yè)務全面轉(zhuǎn)型等。

然而，無論其主營業(yè)務是否變化，有兩個重要方面對于地產(chǎn)企業(yè)來說是不會變化的。其一，地產(chǎn)企業(yè)仍是商業(yè)性營利企業(yè)，其根本目標是謀求經(jīng)濟利潤最大化，這不僅是商業(yè)企業(yè)的目標更是責任，其作為營利性企業(yè)必須對企業(yè)的股東負責，需將資產(chǎn)最大化增長，因此對于針對低收入群體、低支付能力群體的低盈利項目，必然涉足覆蓋不夠，而這一部分也正是社會的關鍵痛點所在。

其二，養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)無論是從開發(fā)、運營還是盈利點的尋求等方面仍立足于地產(chǎn)，養(yǎng)老不過是附加在地產(chǎn)項目上的新概念與新產(chǎn)業(yè)鏈，以增加附加值與賣點，不能從根本上提供養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需要的服務。

保險企業(yè)與地產(chǎn)企業(yè)如出一轍，雖然擁有營收與利潤，但存在的問題也和地產(chǎn)企業(yè)一樣，無法解決居家養(yǎng)老和低收入群體的服務問題，其針對的仍然是具有高支付能力的城鎮(zhèn)居民?？梢哉f，在養(yǎng)老服務的低盈利業(yè)務中以及居家養(yǎng)老服務中，商業(yè)企業(yè)也是失靈的。

志愿服務同樣存在問題

自然而然地，我們會尋求社會組織例如非營利組織等力量解決難題。但是，民營非企業(yè)單位的問題更是顯而易見。

民營非企業(yè)單位的行為特征是以提供社會公共服務產(chǎn)品的公益性為宗旨、追求最大化的社會效益和以主動承擔社會責任為目標，其資金來源主要依賴社會捐贈，除此以外通常有分紅與資產(chǎn)鎖定限制，受制于組織目標與運營限制，其盈利能力通常有限。

這也就造成民非單位在進入居家養(yǎng)老服務這類投資額大、資金回收周期長的行業(yè)時可持續(xù)性差，也會造成其進駐該領域的熱情不足。

綜上所述，對養(yǎng)老服務行業(yè)，不能用“低盈利產(chǎn)業(yè)”一以概之。針對低收入群體、低支付能力與意愿群體的養(yǎng)老服務板塊，典型的如居家養(yǎng)老服務型產(chǎn)業(yè)，盈利空間確實較低，產(chǎn)業(yè)空白也大，政府、市場與社會均無法給出有效、優(yōu)質(zhì)解決方案，因此，這一產(chǎn)業(yè)領域當前仍處于“三失靈”狀態(tài)。

社會企業(yè)與居家養(yǎng)老服務

以歐洲大陸的經(jīng)驗來看，社會企業(yè)也許是我們未來的出路。1972年，約瑟夫·班克斯提出社會企業(yè)（social enterprise）概念，19世紀90年代，社會企業(yè)這一概念獲得認可。

社會企業(yè)是從英國興起的一種企業(yè)形態(tài)，在近20年內(nèi)，社會企業(yè)逐漸在世界各國出現(xiàn)，它是作為彌補公共部門在提供社會服務能力不足以及改善私人部門在社會公益方面“市場失靈”的一種新型企業(yè)形式，重要性愈發(fā)突出。

歐美發(fā)達國家已經(jīng)對社會企業(yè)有了先行試驗，比如美國的公益公司（B-Corp）和低利潤有限公司（L3C），英國的社區(qū)利益公司（CIC）和社區(qū)利益合作社（CBS），以及比利時的社會目的公司和加拿大的社會進步公司等。

在東亞，我國臺灣于2014年開始啟動社會企業(yè)行動方案，香港也建立了社會創(chuàng)投基金以協(xié)助社會企業(yè)的發(fā)展，解決各類社會問題。

養(yǎng)老服務是黨和國家必須面對、必須解決的社會問題，加強農(nóng)村養(yǎng)老服務工作，確保農(nóng)村地區(qū)老年人幸福、有尊嚴地養(yǎng)老，是全面建成小康社會的要求，是保障和改善基本民生的重要內(nèi)容，也是公共服務均等化的重要體現(xiàn)。

近年來，北京市委、市政府高度重視養(yǎng)老工作，著眼滿足老年人最直接、最迫切的養(yǎng)老服務需求，全面深化改革，加強頂層設計，積極運用社會化手段推進養(yǎng)老服務設施建設，擴大養(yǎng)老服務供給，加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的社會化養(yǎng)老服務體系基本形成。

但與此同時，郊區(qū)農(nóng)村受人口分布密度低、公共資源較少、普遍收入不高、消費能力較弱、消費意愿不強、專業(yè)力量引進難等特點影響，社會公共服務相對薄弱，養(yǎng)老服務配套設施不足，專業(yè)化養(yǎng)老水平滯后，難以有效滿足農(nóng)村老年人服務需求，制約了北京養(yǎng)老服務行業(yè)質(zhì)量的整體提升。

為了解決這些難題，北京針對養(yǎng)老服務，開始孵化培育一批社會企業(yè)，希望通過社會企業(yè)這一模式，彌補養(yǎng)老供給短板。

社會企業(yè)在我國大陸地區(qū)處于起步階段，北京作為率先吃螃蟹的地區(qū)，對社會企業(yè)孵化培育項目，給予高度重視。

本人作為社會企業(yè)項目研究負責人，參與了對北京6家社會企業(yè)試點單位發(fā)展的必要性及地方特色、行業(yè)認定標準體系、社會企業(yè)轉(zhuǎn)型路徑與配套政策、社會企業(yè)社會服務支持體系等的系統(tǒng)研究。