楊 銳 徐義峰
摘 要:收費公路是重要的“社會先行資本”,對區(qū)域建設具有重要作用。其建設投資規(guī)模大、周期長,對私人投資缺乏吸引力。專項收益?zhèn)鳛樨斦伴_前門”的重要舉措,不僅能為收費公路項目籌集資金,更有助于規(guī)范地方政府債務管理,防范財政金融風險。2018陜西省政府收費公路項目,是西部地區(qū)典型的專項收益?zhèn)椖?,對專項收益?zhèn)谶@個項目中的應用研究,以及如何將其經(jīng)驗在西部更廣大地區(qū)推廣,需要我們認真思考。
關鍵詞:專項收益?zhèn)?收費公路
一、背景介紹
(一)財政投資收費公路的理論基礎
羅森斯坦·羅丹(1943),最早提出“社會先行資本”的概念。他認為,在一般產(chǎn)業(yè)投資前,社會應當已經(jīng)在能源、電力等方面做了某些積累,這些積累就是社會先行資本。社會先行資本投資往往規(guī)模巨大,建設周期和投資回收期長,對私人投資吸引力有限。如果單純依賴私人投資,難以保證供給。因此,應當發(fā)揮財政投融資的作用,保障社會先行資本建設。
(二)2018陜西省政府收費公路項目介紹
2018陜西省政府收費公路項目,包括銀百線安康至嵐皋公路、太鳳線太白至鳳縣公路、古鎮(zhèn)線西鄉(xiāng)至鎮(zhèn)巴公路、西安外環(huán)高速公路(南段)、子長至姚店高速公路5個項目。項目不僅對陜西省發(fā)展有重大意義,更有助于國家西部開發(fā)整體戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
項目計劃投資487億元,為此,省政府發(fā)行2018年陜西省政府收費公路專項債券(以下簡稱“18陜西債券”),融資352億元。
二、專項收益?zhèn)c收費公路建設
(一)專項收益?zhèn)膬?nèi)涵與意義
專項收益?zhèn)钦疄榱四硞€具體項目籌集資金而發(fā)行的債券,其推出具有重大意義。
第一,專項收益?zhèn)且环N有效的融資手段,能夠為收費公路、管廊等項目提供資金,這些項目依靠私人投資很難發(fā)展。
第二,專項收益?zhèn)軌蛴行Х揽貙m梻鶆诊L險。它明確了債務償還資金的來源,對資金進行封閉式管理,有助于保障投資者的利益,防范財政金融風險。
第三,專項收益?zhèn)w現(xiàn)了市場化改革方向。它采取市場化定價,有明確的信息披露要求,有助于發(fā)揮市場在資源配置過程中的作用。
(二)我國專項收益?zhèn)陌l(fā)展歷程與政策解讀
2015年,新《預算法》開始實施。第35條規(guī)定,省級政府可在國務院確定的限額內(nèi)、經(jīng)本級人民代表大會批準可發(fā)行地方債。
2016年11月,財政部印發(fā)《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知,將一般債務和專項債務分類管理,專項債務依靠政府性基金、項目專項收入償還,中國版地方政府市政項目“收益?zhèn)闭降巧蠚v史舞臺。
(三)專項收益?zhèn)囊笈c收費公路項目
專項收益?zhèn)话銘摑M足如下要求:
第一,項目具有一定公益性,比如棚戶區(qū)改造、管廊建設等項目。
第二,項目具有良好的社會效益和經(jīng)濟效益,能夠促進地方的可持續(xù)發(fā)展。
第三,項目的收益和融資要達到平衡,項目現(xiàn)金收入能夠還本付息。
收費公路項目,具有明顯的公益性、社會效益和經(jīng)濟效益,對地方經(jīng)濟建設具有重要價值。除了車輛通行費外,還有廣告、服務設施等收入,具有良好的變現(xiàn)潛力。
2017年7月12日,財政部和交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》。文件明確從2017年開始試點發(fā)行地方政府收費公路專項債券,這將是今后政府修建收費公路解決舉債融資問題的唯一渠道。
三、收費公路專項債券的發(fā)行
(一)收費公路專項債券發(fā)展現(xiàn)狀
2017年8月10日,我國首支收費公路專項債券發(fā)行成功,用于廣東省東山至潮州古巷公路等13條政府收費公路的建設。截止2017年底,全國收費公路專項債券發(fā)行規(guī)模超過440億元人民幣,發(fā)展迅速。
(二)收費公路專項債券的要點
收費公路專項證券的發(fā)行主要包括如下幾個要點:
第一,省、自治區(qū)、直轄市政府為收費公路專項債券的發(fā)行主體。在18陜西債券中,發(fā)行主體就是陜西省人民政府。
第二,收費公路專項收益?zhèn)扇∈袌龌绞桨l(fā)行,在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發(fā)行和流通。18陜西債券,通過全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場發(fā)行。將來條件具備時,也可以在銀行柜臺債券市場發(fā)行。
第三,發(fā)行額度首先是財政部確定年度全國收費公路專項債券總額度,然后各省、自治區(qū)、直轄市年度收費公路專項債券額度應當在國務院批準的分地區(qū)專項債務限額內(nèi)安排,由財政部下達各省級財政部門,抄送交通運輸部。18陜西債券金額已納入財政部核定的2018年陜西省地方政府債務限額。各路段專項債券,在陜西省地方政府債務限額內(nèi)發(fā)行。
第四,收費公路專項債券期限應當與政府收費公路收費期限相適應,原則上單次發(fā)行不超過15年。18陜西債券分為兩部分,一部分是5年期,另一部分是7年期。
第五,收費公路專項收益?zhèn)倪€款來源,包括車輛通行費、廣告收入、服務設施收入等。預計項目運營期內(nèi),車輛通行費收入為8,699,545.80億元人民幣,運營成本為495,690.80億,扣除運營成本,完全能夠達到還本付息的要求。
(三)對完善收費公路專項收益?zhèn)乃伎?/p>
第一,應適時完善專項收益?zhèn)姆山ㄔO。目前,專項收益?zhèn)w是在新《預算法》的框架下操作的,主要規(guī)范文件是國務院及其下屬部門的文件,缺乏專門的法律法規(guī)進行規(guī)范。完善相關法律制度,不僅有助于保障投資者的合法權益,更有助于防范財政金融風險。
第二,應不斷創(chuàng)新收費公路的收入模式。收費公路專項收益?zhèn)椖康氖找婧腿谫Y能夠達到平衡,18陜西債券的收。入方式主要采取車輛通行費,收入方式相對單一。在收入方式上不斷創(chuàng)新,提升項目自身造血能力,這對保障投資者利益、降低債券風險有重大意義。
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作者簡介:楊銳,南開大學經(jīng)濟學學士,北京大學軟件工程碩士。現(xiàn)為北京忠慧律師事務所咨詢顧問,主要負責協(xié)助地方政府進行專項收益?zhèn)ぷ鳌?/p>
徐義峰,畢業(yè)于中國人民大學,現(xiàn)從事貴金屬投資方面的工作,平時較多關注國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟。