菲律賓修憲改制：通往獨(dú)裁抑或邁向發(fā)展？

許瀚藝

2017年底在馬拉維市的反恐行動(dòng)結(jié)束以來(lái)，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特將憲法修正案和國(guó)家政體改革提上議程。2016年總統(tǒng)選舉時(shí)，杜特爾特曾做出一系列競(jìng)選承諾，包括緩解貧困、遏制腐敗、解決毒品犯罪問(wèn)題、促進(jìn)和平與秩序以及政體改革——即把菲政體改為聯(lián)邦制等。上任兩年以來(lái)，杜特爾特逐步兌現(xiàn)其競(jìng)選承諾。在此期間，眾議院與人民力量黨分別于2016年與2017年提交了憲法修正案草案，然而最終都未提交最高法院投票，直到2018年初，憲法修正與政體改革才正式提上議程。

修憲改制再次提上議程

菲律賓最近一次修憲是在1987年，但杜特爾特并非1987年以來(lái)第一個(gè)提出修憲的總統(tǒng)。此后歷任總統(tǒng)中，拉莫斯于1997年試圖改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制；埃斯特拉達(dá)于1999年試圖免除外資企業(yè)所有權(quán)的限制；阿羅約則于2005年試圖改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，改單一制為聯(lián)邦制等。這些嘗試都因被指試圖直接或間接突破連任限制而遭到高院拒絕。這是由于菲律賓第十任總統(tǒng)馬科斯于1973年通過(guò)修憲改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)20年的獨(dú)裁統(tǒng)治（1965?1986年）。馬科斯被推翻后，1987年憲法修正案第七條第四款對(duì)總統(tǒng)連任進(jìn)行了限制。此后，總統(tǒng)一旦提及修憲，人們總抱有不信任態(tài)度，連任與獨(dú)裁問(wèn)題成為后馬科斯時(shí)代菲律賓人民心中時(shí)刻緊繃的一根弦。另外，菲政體改革也非首次提出，拉莫斯與阿羅約都曾嘗試通過(guò)修憲的方式對(duì)菲律賓政體進(jìn)行改革，但憲法修正案草案均未獲通過(guò)。

基于上述歷史原因，絕大多數(shù)當(dāng)?shù)貙W(xué)者對(duì)杜特爾特修憲規(guī)劃并不樂(lè)觀。即便此次憲法修正案草案中對(duì)連任進(jìn)行了限制，但部分專(zhuān)家仍認(rèn)為，修憲改制不過(guò)是借口，其最終目的仍是實(shí)現(xiàn)個(gè)人任期的無(wú)限延長(zhǎng)。還有人認(rèn)為當(dāng)前的政治與經(jīng)濟(jì)狀況并不足以完成向聯(lián)邦制過(guò)渡，一旦改制反而會(huì)使長(zhǎng)期積累的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)一步惡化。

整體來(lái)看，盡管杜特爾特對(duì)修憲改制抱著勢(shì)在必行的態(tài)度，菲國(guó)內(nèi)卻充斥著質(zhì)疑的聲音。那么，杜特爾特修憲改制究竟為何，這些質(zhì)疑又是否真地觸及到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)？

杜特爾特修憲改制的構(gòu)想

當(dāng)下菲律賓政體為單一制，其行政區(qū)劃包括四個(gè)層級(jí)，由低到高依次為巴朗蓋（村）、市、省以及（大）區(qū)。1972年設(shè)置的“區(qū)”這一層級(jí)旨在將臨近省份歸并起來(lái)便于行政管理，已初步具有聯(lián)邦制的輪廓，絕大多數(shù)中央政府部門(mén)也以區(qū)一級(jí)單位為對(duì)象執(zhí)行其職能，但是各區(qū)并不單獨(dú)設(shè)立政府（除棉蘭老穆斯林自治區(qū)）。目前菲律賓共設(shè)18個(gè)大區(qū)，每區(qū)所包括的省份時(shí)有變動(dòng)。杜特爾特政體改革的規(guī)劃，正是在大區(qū)的劃分基礎(chǔ)上向前推進(jìn)的，其試圖解決的問(wèn)題也指向區(qū)內(nèi)與區(qū)之間的各種沖突。在杜特爾特看來(lái)，此舉旨在解決三個(gè)問(wèn)題：區(qū)域資源配置問(wèn)題，家族政治問(wèn)題以及南部穆斯林問(wèn)題。

首先是地區(qū)間資源配置不平衡問(wèn)題。當(dāng)前，菲律賓絕大多數(shù)的資源流向北部較為富裕的區(qū)，如僅大馬尼拉一個(gè)區(qū)，就獨(dú)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1/3以上。與此同時(shí)，相對(duì)富裕的大區(qū)經(jīng)濟(jì)增速更高，這必然導(dǎo)致區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡進(jìn)一步加劇。杜特爾特強(qiáng)調(diào)，此次修憲改制的基本出發(fā)點(diǎn)是改善經(jīng)濟(jì)。若聯(lián)邦制通過(guò)，各聯(lián)邦地區(qū)政府可以分別制訂符合各地條件的發(fā)展方式，而中央政府則能夠通過(guò)調(diào)整國(guó)民收入分配、制定優(yōu)惠政策、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式來(lái)扶持落后地區(qū)的發(fā)展。

其次是家族政治問(wèn)題。家族政治與裙帶關(guān)系是菲律賓地方乃至中央政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題，是造成政府官員貪腐的重要原因之一。此次修憲咨詢(xún)委員會(huì)主席普諾稱(chēng)，憲法修正案草案中對(duì)來(lái)自同一家族成員及其姻親參選或擔(dān)任政府公職進(jìn)行了限制，以達(dá)到杜絕家族政治的目的，并借此改善家族政治所導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題。

最后是南部穆斯林問(wèn)題。棉蘭老穆斯林地區(qū)一直困擾著菲律賓政府，地方?jīng)_突、央地沖突接連不斷。在杜特爾特看來(lái)，改為聯(lián)邦制后，邦薩摩洛聯(lián)邦可進(jìn)一步獲得自主權(quán)，當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)其人民的宗教信仰開(kāi)展立法、司法和行政管理。同時(shí)，“摩洛伊斯蘭解放陣線”也與政府達(dá)成協(xié)議同意放棄武裝，其他類(lèi)似的分離主義力量在聯(lián)邦制下也無(wú)存在的意義。因此，聯(lián)邦制的通過(guò)可以為穩(wěn)定南部局勢(shì)、緩和地方政府與中央政府之間的矛盾起到重要推進(jìn)作用。

筆者認(rèn)為，修憲改制不僅是杜特爾特眾多競(jìng)選承諾中的最后一環(huán)，而且是最重要一環(huán)。從杜特爾特對(duì)于修憲改制的構(gòu)想來(lái)看，修憲改制能夠系統(tǒng)地將其它幾項(xiàng)承諾整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)其對(duì)菲律賓社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃。然而，社會(huì)各界對(duì)于修憲改制并不看好，一些人認(rèn)為，修憲改制不僅無(wú)法解決菲律賓現(xiàn)存的社會(huì)問(wèn)題，反而會(huì)使之加重。

針對(duì)修憲改制的質(zhì)疑及其分析

對(duì)杜特爾特修憲改制舉動(dòng)最大的疑慮莫過(guò)于對(duì)獨(dú)裁的恐懼，然而這一質(zhì)疑終將隨著憲法修正案草案中對(duì)任期限制的落實(shí)陷入單純的“陰謀論”。而專(zhuān)家學(xué)者針對(duì)聯(lián)邦制本身存在問(wèn)題的質(zhì)疑，更為有力并且實(shí)際。

對(duì)聯(lián)邦制的質(zhì)疑部分聚焦在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上。首先，聯(lián)邦制并不必然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也無(wú)法拉近地區(qū)間的不平衡。資源流向是政府無(wú)法控制的，投資人總會(huì)將錢(qián)投往那些基礎(chǔ)好、效益高的地方。即便政府可以控制投資流向，甚至制訂財(cái)政平衡政策，但這并不能促進(jìn)相對(duì)貧窮的地區(qū)的發(fā)展，而是會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)相對(duì)富裕的地區(qū)以及中央政府的依賴(lài)性。其次，政治上的自治可能會(huì)增加商業(yè)成本，將資金緊緊鎖在條件優(yōu)越的地區(qū)內(nèi)，投資者們更不愿去應(yīng)付不同地區(qū)的不同法律條款以及稅收制度。在這種情況下，較貧窮的地區(qū)仍然無(wú)法得到發(fā)展。

關(guān)于家族政治，盡管政府可以通過(guò)立法的方式加以限制，但中央政府在給予聯(lián)邦地區(qū)政府充分自由度的同時(shí)，也讓地方勢(shì)力進(jìn)一步擴(kuò)大。如果中央政府力量不足，向聯(lián)邦地區(qū)賦權(quán)的行為無(wú)異于加劇聯(lián)邦內(nèi)部的政治爭(zhēng)奪，并且是以另外一種方式催生貪腐。此外，一些民意調(diào)查機(jī)構(gòu)則在菲律賓各地進(jìn)行了抽樣調(diào)查，整體調(diào)查數(shù)據(jù)顯示普通民眾對(duì)于此次修憲改制的支持率并不高，這也成為專(zhuān)家學(xué)者質(zhì)疑修憲改制的一條重要依據(jù)。

目前，杜特爾特及其團(tuán)隊(duì)尚未對(duì)種種質(zhì)疑作出回應(yīng)。但是筆者認(rèn)為，質(zhì)疑本身的合理性仍值得商榷。首先，質(zhì)疑者們忽視了杜特爾特以及憲法咨詢(xún)委員會(huì)的能力。應(yīng)當(dāng)注意到，委員會(huì)的人員構(gòu)成包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律等領(lǐng)域的專(zhuān)家，其中部分專(zhuān)家曾在政府任要職。他們?cè)谛迲椄闹七^(guò)程中所做出的一系列決定，既得益于理論上的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也以政治實(shí)踐為基礎(chǔ)。因此，質(zhì)疑者們雖然指出了聯(lián)邦制所存在的潛在問(wèn)題，然而這并不意味著杜特爾特以及委員會(huì)并未將這些問(wèn)題考慮在內(nèi)。

第二，質(zhì)疑者們往往實(shí)際上并不反對(duì)修憲改制，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)契機(jī)的選擇。在這個(gè)問(wèn)題上，杜特爾特提出的“過(guò)渡期”方案或許可以在一定程度上緩解這些問(wèn)題。

第三，質(zhì)疑者們對(duì)于數(shù)據(jù)的解讀并不充分。民調(diào)顯示，很多普通民眾對(duì)于1987年憲法和聯(lián)邦制并不了解，對(duì)于修憲改制并不支持，從整體數(shù)據(jù)來(lái)看似乎形成了一邊倒的局勢(shì)。但是，仔細(xì)觀察數(shù)據(jù)會(huì)發(fā)現(xiàn)一些有意思的現(xiàn)象，比如南部地區(qū)了解1987年憲法的比例遠(yuǎn)高于中部和北部地區(qū)；類(lèi)似的，南部與中部地區(qū)的群眾更傾向于支持改革政體。此外，不同意修憲的民眾當(dāng)中，認(rèn)為當(dāng)前不適合修憲但以后或可修憲的民眾比例在三個(gè)地區(qū)基本持平，但北部地區(qū)的民眾更傾向于認(rèn)為無(wú)論何時(shí)不應(yīng)修憲；在對(duì)是否同意進(jìn)行政體改革的調(diào)查中，結(jié)果也呈現(xiàn)出相似特征。筆者看來(lái)，杜特爾特此次修憲的主要受益者中部和南部相對(duì)貧窮的地區(qū)，理應(yīng)更為積極地支持修憲。那么其中一些人的反對(duì)究竟是出于對(duì)修憲改制本身的質(zhì)疑，還是出于對(duì)自身利益流失、南部穆斯林地區(qū)發(fā)展的恐懼，尚不明了。由此可見(jiàn)，改制修憲雖然受到廣泛質(zhì)疑，但并非沒(méi)有任何公眾基礎(chǔ)。

7月23日，前總統(tǒng)阿羅約成功當(dāng)選菲律賓眾議院議長(zhǎng)，這給改制修憲再度增加了一層復(fù)雜性。二者政見(jiàn)相似使得阿羅約被媒體稱(chēng)為杜特爾特的“政治盟友”。2005年阿羅約的聯(lián)邦制改革嘗試，或許意味著她將成為杜特爾特修憲的重要推動(dòng)者。

（作者為北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)亞非學(xué)院地區(qū)研究教研室講師、東南亞研究中心研究員）