牛 通，譚俊杰，謝滌湘

（1.國土資源部城市土地資源監(jiān)測與仿真重點實驗室，廣東 深圳 518034；2.中山大學地理科學與規(guī)劃學院，廣州 510275；3.廣東工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院，廣州 510090）

一、引 言

土地制度是國家的基礎性制度。改革開放后實施的土地制度改革為我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展作出重要貢獻。隨著經(jīng)濟高速發(fā)展轉入中高速發(fā)展新常態(tài)，我國以城市化帶動經(jīng)濟增長的發(fā)展模式開始轉向城鄉(xiāng)互動和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，原有土地制度缺陷日益顯現(xiàn)。十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，實施土地制度改革成為推動鄉(xiāng)村振興的重要驅(qū)動力。因此，面對新的形勢和新的歷史環(huán)境，深化土地制度改革，告別以土地財政謀發(fā)展的模式，找到適合中國國情的土地制度改革路徑，關系我國經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。

國內(nèi)學者對土地制度改革已有較多研究，主要包括產(chǎn)權制度改革（錢忠好，2007；劉榮材，2007；印堃華等，2001），宅基地退出機制（張秀智等，2009；歐陽安蛟等，2009），征地制度改革（李平等，2004；黃小虎，2002），集體建設用地入市流轉（吳月芽，2005；王小映，2014）等方面。但多數(shù)研究采用傳統(tǒng)統(tǒng)計學和描述性分析方法，缺乏對土地制度改革最新研究熱點與趨勢的可視化分析。

基于此，本文運用Citespace軟件，以“土地制度改革”為檢索主題，對中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中核心期刊和CSSCI來源期刊2008～2017年間文獻作可視化分析，總結國內(nèi)近十年土地制度改革研究熱點及前沿，系統(tǒng)分析高頻引用文章及其主要研究內(nèi)容，準確把握我國土地制度改革研究現(xiàn)狀及未來趨勢，以期為完善我國土地制度改革提供理論依據(jù)。

二、研究方法及數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

選用信息可視化分析軟件CiteSpace對相關文獻的科學圖譜作可視化分析。該軟件是陳超美教授及其團隊基于美國國家科學院提出的科學知識圖譜，及可視化技術創(chuàng)建的一種多元、分時、動態(tài)的信息可視化技術。CiteSpace可通過挖掘所選文獻的共引數(shù)據(jù)，較清晰考查某一知識領域發(fā)展情況，厘清該領域知識網(wǎng)絡結構，探測未來發(fā)展趨勢和方向，并通過可視化方式將其呈現(xiàn)，為科學前沿的知識計量和知識管理提供有效手段。

（二）數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫（CNKI）中核心期刊和CSSCI來源期刊，以“土地制度改革”為檢索主題，搜索2008～2017年間所有文獻，共計674篇。將所選文章以“Refworks”類型導出并保存為純文本格式，導入CiteSpace軟件作相應分析處理。

三、 統(tǒng)計與分析

（一）文獻時間分布

文獻時間分布情況可反映該領域研究熱度變化。篩選文獻按時間分布狀況見圖1。從時間分布看，2008～2013年發(fā)表量保持在40～60篇，2014年增長較大，達110篇，之后每年保持在70～100篇的發(fā)表量。由此可見，近幾年在社會經(jīng)濟轉型背景下，“土地制度改革”領域的研究逐漸引起關注。

圖1 文獻數(shù)量總體趨勢

（二）高頻引用文章

根據(jù)引文分析原理，文章引用頻次越高說明該領域?qū)W者認可度越高，被引頻率高的文章學術價值也可能較高。通過分析高頻引用文章，有助于快速、準確把握此領域研究熱點及趨勢。從高頻引用文章（見表1）看，前十位文章均有80次以上引用頻次，其中前兩位達200次以上，分別探討農(nóng)村土地法律及農(nóng)業(yè)供給側改革，其他高頻引用文章主要是土地制度改革的綜述、農(nóng)村集體土地的實證分析以及重要政策會議的解讀?？梢?，農(nóng)村集體土地改革及重要會議政策解讀是近年土地制度改革的研究重點。

表1 高頻引用文獻

（三）研究熱點

關鍵詞（Keyword）是對文章內(nèi)容的概括和精煉，主要用于表達文獻主題內(nèi)容，無論是從傳遞信息角度，還是儲存信息角度考慮，主題詞或關鍵詞的標引便于文獻儲存和檢索。因此，聚合分析關鍵詞可知近年研究熱點和趨勢。本文利用檢索到的674篇文章的標題、摘要、關鍵詞等題錄信息數(shù)據(jù)，確定近年土地制度改革的研究熱點。將上述數(shù)據(jù)源輸入CiteSpace軟件中，時間分割為一年，網(wǎng)絡節(jié)點為主題詞（Term）和關鍵詞（Keyword），為凸顯關鍵信息，選擇每個時間段中詞頻最高的5%組成關鍵詞引用年輪（年輪顏色代表相應時間，年輪厚度代表關鍵詞該年份出現(xiàn)頻次），得到由關鍵詞和名詞短語生成的聚類視圖（見圖2），導出整理為研究熱點信息。

圖2 主要研究熱點圖譜

由表2可知，研究熱點主要集中在土地制度改革（122次）、農(nóng)村土地（87次）、新型城鎮(zhèn)化（42次）、土地流轉（26次）等?？梢?，近十年我國土地制度改革研究中，內(nèi)容涉及較廣，但主要以“農(nóng)村土地”為核心，包括宅基地制度、征地制度、土地流轉、土地權屬、土地政策探索等。

表2 主要研究熱點統(tǒng)計（前40位高頻詞）

（四）研究趨勢

對關鍵詞作時間序列分析，可得關鍵詞隨時間變化情況，進而確定近幾年研究趨勢。在CiteSpace中選定時區(qū)（Time Zone）圖對關鍵詞按時區(qū)顯示，得到關鍵詞時間序列分析圖譜（見圖3）。圖中圓形節(jié)點（黑色字體標注）代表關鍵詞，節(jié)點面積代表關鍵詞頻次變化率，節(jié)點越大關鍵詞頻次變化率越高。圖中連線表示關鍵詞間達一定強度共詞關系。由時區(qū)圖可知不同時期土地制度改革研究熱點高頻詞發(fā)展軌跡。

分析結合系統(tǒng)導出的頻次變化率較高的主題詞信息，通過主題詞時間序列圖譜，將高頻主題詞按時間分布統(tǒng)計得到關鍵詞時間分布表（見表3），進而分析每年研究重點。2008～2012年，主要是土地制度改革的相關研究，層面較宏觀，體現(xiàn)在一是制度改革研究，如產(chǎn)權改革、農(nóng)地制度、管理制度等，二是重要會議及法律文件解讀，如十七屆三中全會、《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權法》等；2013～2017年，主要是三農(nóng)問題及國家政策背景解讀等相關研究，研究趨向微觀精細化，體現(xiàn)在一是“三農(nóng)”問題研究，如農(nóng)民收入、農(nóng)民權益、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等關鍵詞，二是國家政策精神解讀，如新型城鎮(zhèn)化、供給側改革、“一帶一路”等。通過分析近年研究重點發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟社會轉型土地制度改革研究也發(fā)生一定程度轉向，從早期主要關注宏觀層面的制度改革，轉為主要關注微觀層面的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入、農(nóng)民權益等“三農(nóng)”問題，研究內(nèi)容越來越注重以人為本、精準實施。

圖3 研究前沿時間序列分析圖譜

表3 高頻主題詞按時間分布

（五）主要成果

如下為近十年土地制度改革研究領域的五個熱點問題。

1.“三農(nóng)”問題

“三農(nóng)”問題是中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的深層次問題。近年研究認為解決“三農(nóng)”問題根本途徑之一是深化農(nóng)村土地制度改革（陳錫文，2014c）?，F(xiàn)行農(nóng)村家庭經(jīng)營制度僅是權宜之計；需重新設計土地制度，給予家庭經(jīng)營體制更大發(fā)展空間，有助于解決“三農(nóng)”問題（王洪清等，2013）。孔祥智（2016）和陳錫文（2014c）為解決“三農(nóng)”問題提出如下三個土地制度改革方向，一是通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革，使得農(nóng)村集體建設用地與國有土地具有同等權利進入建設用地市場；二是通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權權屬落實，使農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權可抵押、擔保、入股；三是農(nóng)村宅基地制度改革，試點推行農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓?？紫橹钦J為通過上述土地制度改革，可形成適應市場經(jīng)濟要求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以解決“三農(nóng)”問題。部分學者提出，“三農(nóng)”問題的解決需要土地制度和社會保障制度改革的同步推行（簡新華，2013）。

2.新型城鎮(zhèn)化

與傳統(tǒng)城市化比較，新型城鎮(zhèn)化強調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，即推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉變。其中，土地問題是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化必需面對的核心問題，學界不斷摸索土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化之間關系。研究發(fā)現(xiàn)歷史上農(nóng)地制度變遷與城鎮(zhèn)化呈明顯階段性特征（趙崔莉等，2011），農(nóng)地制度與城鎮(zhèn)化水平具有相互作用關系（李杰等，2013）。有學者認為土地制度改革是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化重要前提（蔡洪濱等，2013），與戶籍制度改革的同步推進是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和“四化同步”的重要環(huán)節(jié)（李偉等，2014；楊鵬等，2013；許經(jīng)勇，2013）。

在明晰土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化關系基礎上，學者從土地制度改革方向及土地制度改革與其他改革聯(lián)動兩方面，探討如何實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。在土地制度改革方面，有學者在宏觀上從法制建設、產(chǎn)權制度、土地流轉、征用補償、農(nóng)地管理等多方面提出土地制度改革方向（朱信永等，2013）。微觀上，馮青琛等（2014）論述允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的改革，將有利于推動新型城鎮(zhèn)化。此外，與其他改革聯(lián)動上，學者認為戶籍制度改革可與土地制度改革相互促進，共同推動新型城鎮(zhèn)化。首先，有研究發(fā)現(xiàn)城中村與城邊村土地制度改革，可促進戶籍制度改革，保障進城農(nóng)民工的公共服務供給，從而可成為新型城鎮(zhèn)化突破點（陶然等，2015）。其次，在戶籍制度上，將農(nóng)村“集體成員”戶籍定義動態(tài)化、流動化，可解決城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村衰落、農(nóng)民工有償退出承包地的雙重困境，是同步推進土地制度與戶籍制度改革的新思路（郭熙保，2014）。

3.宅基地制度

宅基地所有權屬于集體，使用權卻屬于房屋所有權人，因此宅基地制度牽涉廣泛。宅基地制度改革，牽涉如何在保障集體用地性質(zhì)不變前提下，合理高效賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。近年，學術界探索宅基地制度改革必要性與特殊性。必要性上，喻文莉等（2009）研究認為賦予宅基地流轉性，探索宅基地有償使用是社會可持續(xù)發(fā)展的客觀訴求。特殊性上，改革需要謹慎衡量宅基地特殊的權利安排、取得方式與社會目標三者關系（劉守英，2015）。

宅基地制度研究較為關注“農(nóng)民住宅所有權”問題，部分學者認為宅基地使用權與房屋所有權均屬于“農(nóng)民住房財產(chǎn)權”。若宅基地流轉過于保守，既不利于農(nóng)民權利保護，也不利于土地有效利用（劉銳，2014）。因此，宅基地使用權與房屋所有權應改為可一并抵押、流轉（蔡繼明，2015）。另有學者認為“農(nóng)民住宅所有權”僅包括房屋所有權，不包括宅基地使用權，宅基地使用權與房屋所有權不可一并抵押、流轉。劉守英（2014）從受益者角度分析，若賦予宅基地抵押、擔保和轉讓權，實施最大受益者將是集體組織，而農(nóng)戶宅基地使用權則受到侵犯。陳錫文（2014a）從法律層面分析，認為宅基地不等于農(nóng)民住房財產(chǎn)權，農(nóng)民對宅基地只有占有和使用權，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民私有財產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有，因此不可與房屋所有權一并流轉。此外，已有學者提出構建宅基地有償退出機制，更合理有效配置土地資源（蔡繼明，2015）。也有學者認為宅基地制度改革不可操之過急。當前宅基地制度改革方向過于關注激發(fā)宅基地在工業(yè)社會的交換價值，而忽視宅基地在前工業(yè)社會的使用價值保護。這種一刀切的改革，忽視全國大多數(shù)還屬于前工業(yè)社會的宅基地使用價值（賀雪峰，2015）。因此，宅基地制度改革須堅持按“守住底線、試點先行”原則，謀定而后動，堅決禁止非本地農(nóng)民在本地購地買房的行為（陳錫文，2014b）。

4.土地產(chǎn)權

當前土地產(chǎn)權制度在法律上滯后于農(nóng)村改革實踐，理論上有限產(chǎn)權制度過于模糊，因此必須改革（郭曉鳴，2011）。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革牽涉廣泛，其中較重要議題是如何保障土地集體所有權的同時，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利以充分保障農(nóng)民土地用益物權（朱明芬等，2015）。學界從宏觀視角及具體操作兩方面討論該問題。宏觀視角上，首先關注的是法律問題。陳小君(2014a)認為新一輪土地制度改革需先立法，明確集體建設用地使用權是設定在集體所有土地上的權利類型，屬用益物權。此外，王小映（2009）探索在建設用地使用權法律制度、市場監(jiān)管體系、取得和供應制度、土地價稅費體系若干方面如何建立城鄉(xiāng)一體、平等保護、同等待遇的土地產(chǎn)權制度。具體操作上，學者從權益保障及開放更多權益兩個角度論述財產(chǎn)權利的賦予。權益保障方面，王景新（2008）認為土地產(chǎn)權的模式和制度應多元化，實現(xiàn)并保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權。具體而言，一方面，土地承包經(jīng)營權的出讓，須設定期限，才能真正堅持土地集體所有權；另一方面，需要保護農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份占有、股份收益、有償退出、抵押擔保及股份繼承五項權益，從而賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利（韓松，2014）。亦有學者從開放更多權益的視角論述，如賦予土地財產(chǎn)權商品特性，使其在市場上流轉和交易（顧鈺民，2014）；允許農(nóng)村集體土地直接進入城市土地的一級市場，以此賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利（陶然等，2010）。

另一備受關注的議題是土地所有權、承包權、經(jīng)營權的三權分置。學者從作用與時代意義等視角探討三權分置。三權分置的作用，首先在于集體土地各種權利的不同組合可提高集體農(nóng)地流轉、抵押的靈活性，可賦予農(nóng)民更多權利（張千帆，2012）；其次，有助于在法律中表明各種權利關系（樓建波，2016）。而其時代意義在于保障進城農(nóng)民權利（張守夫等，2017）。學界也有不同觀點，如陳小君（2014b）并不認同《決定》中提出的三權并行分置，認為過多設置權力會造成體系混亂和權利內(nèi)容間齟齬，實質(zhì)是人為將法律關系復雜化。同時認為沒有必要刻意分離出所謂的“經(jīng)營權”。

5.農(nóng)地流轉

當前，農(nóng)村土地缺乏合法流轉渠道阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化和農(nóng)民增收。通過積極的土地流轉，有助于解決農(nóng)村人地矛盾及耕地拋荒問題，保持農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定；有助于推進土地要素的資本化與市場化，提高農(nóng)民土地產(chǎn)權的強度（羅必良，2008）；有助于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成，從而促進新型“智慧農(nóng)業(yè)”，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化（李國英，2015）。有學者詳細分析農(nóng)地流轉制度存在的問題，認為農(nóng)地流轉探索困境在于立法滯后、法律存在漏洞及相關法律脫節(jié)，導致農(nóng)地流轉各主體無法可依，違法施行（朱明芬等，2015）；同時造成合理的農(nóng)地流轉機制匱乏，難以形成土地規(guī)模收益（高宏偉等，2013）。此外，農(nóng)地流轉制度改革不當亦可帶來社會風險，如城鄉(xiāng)矛盾轉入城市、公平性喪失、農(nóng)村老齡化加劇、城鄉(xiāng)社保帶來經(jīng)濟風險（夏南凱等，2009），農(nóng)地流轉的非糧、非農(nóng)利用等（朱道林等，2014）。因此，有必要完善農(nóng)地流轉法律制度，從法律上保障土地流轉，確保農(nóng)地流轉的合理走向。

有學者運用實證方法，分析總結土地流轉試新模式。馮桂（2014）分析重慶現(xiàn)行地票制度，認為當前農(nóng)地流轉制度改革必須堅持農(nóng)村土地集體所有制，有利于農(nóng)民財產(chǎn)權利的增強，有利于打破城鄉(xiāng)二元現(xiàn)狀，有利于農(nóng)民進城定居。湯謹銘（2013）認為農(nóng)戶認知及決策行為影響農(nóng)地流轉制度改革的實施：由于認知水平不足，農(nóng)戶大多認為擴大農(nóng)地規(guī)模并不能增加收入，因此不愿意實施規(guī)模化經(jīng)營，導致重慶土地流轉陷入僵局。

綜上，學術界在兩方面提出土地流轉制度改革的具體細化方向。一是創(chuàng)新農(nóng)地流轉的經(jīng)營制度（孔祥智，2013；王東，2011）、收益模式（朱信永，2013），以形成合理土地價格。二是建立科學農(nóng)地分類管理制度，一方面便于未參加農(nóng)地流轉的農(nóng)戶直接調(diào)整結構，參與農(nóng)地流轉（朱信永，2013）；另一方面也有利于土地用途管制，限制農(nóng)地流轉的非糧、非農(nóng)利用傾向（朱道林等，2014）。

四、結論及展望

（一）研究結論

綜上所述，近十年我國對土地制度改革領域的研究，在“三農(nóng)問題研究”“新型城鎮(zhèn)化研究”“宅基地制度研究”“土地產(chǎn)權研究”“農(nóng)地流轉研究”五個方面均取得一定成果。其中關于“三農(nóng)”問題研究，學者首先解讀現(xiàn)行政策，然后在方法層面提出如何具體實施土地制度改革，以此加快解決“三農(nóng)”問題。關于新型城鎮(zhèn)化研究，學者總結新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革間相互作用，互為前提關系，并探索如何推動土地制度改革及推動土地制度與戶籍制度改革的聯(lián)動，以實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。關于宅基地制度研究，學者論述宅基地制度的特殊性，對政策中“農(nóng)民住宅所有權”包含的內(nèi)容展開探討，并認為宅基地制度改革不可操之過急，要因地制宜。關于農(nóng)地產(chǎn)權研究，學者一方面從宏觀層面的法律視角，具體操作上的保障及開放更多權益視角兩方面探討如何保障土地集體所有權的同時，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，充分保障農(nóng)民土地用益物權；另一方面論述土地產(chǎn)權“三權分離”的作用及其必要性。關于農(nóng)地流轉研究，學者分析農(nóng)地流轉制度存在的立法滯后、缺乏合理的土地流轉機制等問題，探討農(nóng)地流轉的益處及改革不當?shù)娘L險；此外，學者還實證分析農(nóng)地流轉影響機制及流轉新模式，并對新的農(nóng)地流轉改革提出具體的細化方向。

（二）研究展望

黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，為我國解決“三農(nóng)”問題，促進鄉(xiāng)村振興，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度性戰(zhàn)略支撐，是破解城鄉(xiāng)不平衡不充分發(fā)展難題的契機。農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素是土地，農(nóng)村土地制度改革是解決三農(nóng)問題、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、促進鄉(xiāng)村振興的突破口。因此，在新形勢下，必須立足國情農(nóng)情，以深化農(nóng)村土地制度改革為抓手，協(xié)調(diào)農(nóng)民和土地的關系，盤活農(nóng)村土地資源，這是未來鄉(xiāng)村能否真正實現(xiàn)振興的關鍵，也是未來中國土地制度改革研究需要關注的核心方向。未來土地制度改革的相關研究中，應關注實際案例研究，以探索可有效協(xié)調(diào)農(nóng)民與土地關系、盤活農(nóng)村土地資源的可推廣土地制度改革模式。