李學榮,張利國
(1.南昌工程學院經(jīng)濟貿(mào)易學院,南昌 330099;2.江西財經(jīng)大學經(jīng)濟學院,南昌 330013)
近年食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全備受社會關注,黨中央、國務院高度重視,做出系列重要部署。2018年“中央一號”文件指出,必須堅持質量興農(nóng)、綠色興農(nóng)戰(zhàn)略,加快完善食用農(nóng)產(chǎn)品質量和食品安全標準體系,加強農(nóng)業(yè)投入品和食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全追溯體系建設,健全食用農(nóng)產(chǎn)品質量和食品安全監(jiān)管體制,不斷提高我國食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全水平和安全食用農(nóng)產(chǎn)品供給能力①聚焦2018年中央一號文件.http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/。作為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體,確保食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全是農(nóng)戶基本責任與義務,按規(guī)范開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也應是農(nóng)戶生產(chǎn)行為的底線。但長期以來,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴重依賴化肥農(nóng)藥等化學品的大量投入,加之農(nóng)戶誠信意識淡薄,違規(guī)使用投入品、非法添加使用禁用化學物質等問題仍較突出,嚴重影響食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全,引起消費者對食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全的擔憂。上述問題主要原因為農(nóng)戶生產(chǎn)行為“不守信”,即受利益驅使而不規(guī)范生產(chǎn),同時暴露出我國農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用缺失問題。因此,探究農(nóng)戶生產(chǎn)行為“不守信”的發(fā)生機制、剖析其成因并提出防范對策,不僅有利于引導廣大農(nóng)戶自覺“守信”,更有利于提高農(nóng)戶責任意識、誠信意識和自律意識,是保障人民群眾身體健康的迫切需要,具有重大而深遠的現(xiàn)實意義。
農(nóng)戶生產(chǎn)行為是形成食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題關鍵的人為因素(衛(wèi)龍寶等,2005)。規(guī)范農(nóng)戶生產(chǎn)行為可從源頭保障食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全(張利國,2008)。受利益驅使,食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶為片面追求產(chǎn)量和賣相,導致各種農(nóng)藥、激素、保鮮劑等化學品超標、違規(guī)施用,市場上出現(xiàn)諸如“甲醛白菜”“藍礬韭菜”“涂藥黃瓜”“甜蜜素香瓜”“毒西瓜”“毒豇豆”“毒生姜”等農(nóng)產(chǎn)品,嚴重影響食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全。通過梳理現(xiàn)有研究成果,結合我國食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)實際可知,農(nóng)戶生產(chǎn)行為“不守信”指農(nóng)戶在食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中,受利益驅使而發(fā)生各種不守信行為,導致食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全隱患。即農(nóng)戶雖熟知食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)程和標準,但不按規(guī)程和標準生產(chǎn),如生產(chǎn)有機食用農(nóng)產(chǎn)品卻施用化肥農(nóng)藥;尚未取得安全認證卻冒充安全認證農(nóng)產(chǎn)品銷售;農(nóng)戶已簽訂購銷合同,為降低生產(chǎn)成本而降低食用農(nóng)產(chǎn)品質量等。
為深入了解我國食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全形勢,找出食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)存在的突出問題,探究農(nóng)戶生產(chǎn)行為“不守信”的發(fā)生機制,剖析其成因,課題組于2015年7月至8月在我國東中西部地區(qū)開展調研,每個地區(qū)包括4個省份,其中東部包括福建、浙江、江蘇及山東;中部包括江西、安徽、湖南及河南;西部包括甘肅、貴州、云南及廣西。調研對象為糧食、蔬菜及水果三種常見食用農(nóng)產(chǎn)品種植農(nóng)戶,其中既有三品一標認證食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶,也有普通食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶,既有簽訂訂單農(nóng)業(yè)農(nóng)戶,也有非訂單農(nóng)業(yè)農(nóng)戶。調研重點考查農(nóng)戶生產(chǎn)行為,尤其是食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)程執(zhí)行情況及化學投入品使用情況。調研共獲有效問卷924份,結合對“不守信”生產(chǎn)行為的界定,在924份問卷中,29.76%的農(nóng)戶存在“不守信”生產(chǎn)行為,見表1②農(nóng)戶生產(chǎn)行為“不守信”的三種表現(xiàn),在食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中均有發(fā)生,但僅第一種表現(xiàn)較易通過問卷形式獲取數(shù)據(jù)。因此,表1數(shù)據(jù)僅分類顯示第一種“不守信”生產(chǎn)行為的發(fā)生情況。其他兩種“不守信”生產(chǎn)行為雖存在,但本調研未獲取數(shù)據(jù)。。
表1 農(nóng)戶發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為情況
根據(jù)調研結果,農(nóng)戶生產(chǎn)行為“不守信”具體表現(xiàn)可歸納如下幾方面。
為降低生產(chǎn)成本、縮短生產(chǎn)周期、提高食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,不按規(guī)程和標準生產(chǎn),發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為。如有機食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標準嚴格,且需取得有機認證,即生產(chǎn)中不可采用基因工程獲得的生物及產(chǎn)物,不可使用化學合成的農(nóng)藥、化肥、生長調節(jié)劑、飼料添加劑等物質,僅采用系列可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)技術(李學榮,2017)。但部分農(nóng)戶在有機食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中施用化肥及禁用或高毒農(nóng)藥,導致有機食用農(nóng)產(chǎn)品質量不達標。綠色及無公害農(nóng)產(chǎn)品,雖可施用農(nóng)藥,但部分農(nóng)戶人為加大施用濃度和頻率,甚至在病蟲害嚴重時增加噴藥次數(shù)收獲時不考慮農(nóng)藥間隔期等(徐翔等,2007;代云云等,2011)。此外,常規(guī)食用農(nóng)產(chǎn)品,為提高其新鮮度或品相,或為增加產(chǎn)量,或為便于銷售與流通,人為施用添加劑或有害物質,導致食用農(nóng)產(chǎn)品污染,帶來食品安全隱患。調研表明,多數(shù)農(nóng)戶均清楚種植食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)程和標準,但為節(jié)約成本,不按規(guī)程和標準生產(chǎn),過量施用化肥農(nóng)藥、違規(guī)使用添加劑等。如抽調的576位普通農(nóng)戶中,199位發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為,占比34.55%;49位訂單農(nóng)戶中,11位發(fā)生上述行為,占比22.45%;196位取得“三品一標”認證農(nóng)戶中,47位發(fā)生上述行為,占比23.98%;103位獲得訂單的“三品一標”認證農(nóng)戶中,18位發(fā)生上述行為,占比17.48%。由此可知,食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中約束較少,普通農(nóng)戶易發(fā)生不遵守生產(chǎn)規(guī)程和標準的“不守信”生產(chǎn)行為,因此應從源頭確保食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全,普通農(nóng)戶應為防范重點對象。
安全食用農(nóng)產(chǎn)品認證標準和要求嚴格,取得安全認證的食用農(nóng)產(chǎn)品可獲得信譽與利益雙贏。因此,部分普通食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶假冒安全認證食用農(nóng)產(chǎn)品,發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為(張利國,2011)。調研顯示,部分農(nóng)戶在食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中,存在假冒安全認證、冒用有機認證標識等“不守信”行為,以獲取高額利潤,損害安全認證食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)戶利益。常規(guī)食用農(nóng)產(chǎn)品冒充安全認證食用農(nóng)產(chǎn)品,引發(fā)食用農(nóng)產(chǎn)品安全問題,導致安全食用農(nóng)產(chǎn)品信任危機。
由于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)存在質量信息不對稱問題,加之部分農(nóng)戶誠信意識淡薄,易發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為。如訂單農(nóng)業(yè)中,部分簽訂購銷合同的農(nóng)戶,不按合同質量規(guī)定生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品,降低食用農(nóng)產(chǎn)品質量標準(孫小燕,2008)。
除上述三種表現(xiàn)外,還存在降低勞動標準、違反“生產(chǎn)訂單”、大量或故意施用有害化學投入品等“不守信”生產(chǎn)行為(程鋼,2006;方秋平,2010;婁博杰,2015;徐成德,2010)。不遵守生產(chǎn)規(guī)程和標準的“不守信”生產(chǎn)行為較普遍,性質惡劣且后果嚴重(張利國等,2016;譚穎,2012)。因此,以下重點圍繞該種“不守信”生產(chǎn)行為展開論述。
根據(jù)委托—代理理論可知,食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶與消費者間存在委托代理關系,消費者即委托人,農(nóng)戶即代理人,消費者委托農(nóng)戶生產(chǎn)安全優(yōu)質食用農(nóng)產(chǎn)品,為滿足日常生活需求。本研究將食用農(nóng)產(chǎn)品市場上的委托代理關系假定為僅存在于消費者和農(nóng)戶間的委托代理關系(見圖1)。
圖1 農(nóng)戶生產(chǎn)行為理論模型
調研顯示,生產(chǎn)行為受農(nóng)戶自身、農(nóng)戶家庭、其他農(nóng)戶、政府、農(nóng)業(yè)合作組織、市場交易主體及農(nóng)村集體組織等諸多因素影響。這些因素對農(nóng)戶生產(chǎn)行為的約束力因人因地而異,通常表現(xiàn)為兩種情況,即有約束力和無約束力。如部分農(nóng)戶具有較強責任意識和自律意識,食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全認知水平較高,易受外部環(huán)境因素束縛,會自覺按照生產(chǎn)規(guī)范開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,不會發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為。反之,部分農(nóng)戶責任意識和自律意識淡薄,缺乏食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全的基本認知,加之不易受外部環(huán)境因素束縛且受利益驅使,易發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為。因此,當影響因素對農(nóng)戶生產(chǎn)行為有約束力時,農(nóng)戶傾向于規(guī)范生產(chǎn),反之不然。綜上可知,從委托代理視角看,農(nóng)戶在生產(chǎn)過程中是否發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為受影響因素約束力強弱束縛。因此,防范農(nóng)戶“不守信”生產(chǎn)行為,應增強影響因素約束力。
從人類社會發(fā)展歷史可知,制度具有約束力。完善的制度可提高社會管理效率,降低社會運行成本。因此,完善的制度可約束農(nóng)戶生產(chǎn)行為,引導其規(guī)范生產(chǎn),消除“不守信”生產(chǎn)行為,進而可從源頭確保食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全。反之,則多數(shù)農(nóng)戶受利益驅使,會選擇不規(guī)范生產(chǎn),產(chǎn)生“不守信”生產(chǎn)行為,導致從生產(chǎn)源頭發(fā)生食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題。當前我國食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶多為分散種植,缺乏完善的制度約束其生產(chǎn)行為,加大“不守信”生產(chǎn)行為發(fā)生的可能性。其主要成因如下。
在我國制度體系中,約束農(nóng)戶生產(chǎn)行為的制度主要包括正式制度和非正式制度。正式制度主要包括各類法律法規(guī)以及管理制度,如《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理辦法(試行)》等。而非正式制度主要包括成文或不成文的村規(guī)民約、社會習俗以及道德觀念等。由于我國農(nóng)業(yè)分散化生產(chǎn)特征,導致這兩種制度對農(nóng)戶生產(chǎn)行為約束力差異較大。此外,這兩種制度均為約束農(nóng)戶行為的外在因素,屬于他律范疇。他律是農(nóng)戶在某種外部壓力下,被動遵守道德與規(guī)范的非主動行為,表現(xiàn)為要我守法、要我守規(guī)。若外在影響因素缺乏約束力,農(nóng)戶生產(chǎn)行為將變得不自覺,此約束機制的約束力有限。因此,我國許多地區(qū)很難依靠正式制度約束農(nóng)戶生產(chǎn)行為。與他律相對應的是自律,即自我約束,基于農(nóng)戶自我認知基礎上,自覺遵守規(guī)則的主動行為,表現(xiàn)為我要守法、我要守規(guī)等。農(nóng)戶生產(chǎn)行為的自律,不僅可降低食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管成本,也可提高監(jiān)管效率。農(nóng)戶受文化水平限制,加之誠信、自律等宣傳教育引導不到位,自律的制度環(huán)境缺乏,導致食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)?,F(xiàn)“不守信”行為。
農(nóng)戶“不守信”生產(chǎn)行為,是權衡各種影響因素約束力之后采取的行為。如果農(nóng)戶生產(chǎn)行為缺乏約束,其“不守信”生產(chǎn)行為將持續(xù),即若無完善的制度約束農(nóng)戶生產(chǎn)行為,則農(nóng)戶“不守信”生產(chǎn)行為愈演愈烈。此外,多數(shù)農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動具有持續(xù)性,是不斷與約束主體重復博弈的過程。若缺乏約束或發(fā)生“不守信”生產(chǎn)行為未受到相應懲罰,則“不守信”生產(chǎn)行為將長期存在,導致食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全問題加重。若能構建“守信”的制度體系,將農(nóng)戶生產(chǎn)行為與該制度體系中的獎懲機制掛鉤,利于引導農(nóng)戶“守信”與規(guī)范生產(chǎn)。如相關部門可以“智慧農(nóng)業(yè)”建設為契機,充分利用農(nóng)業(yè)行政管理和行政執(zhí)法過程中形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息,客觀評估農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用等級,建立守信獎勵和失信懲戒機制,并構建農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用體系,可一定程度約束農(nóng)戶生產(chǎn)行為。
在食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全鏈條中,分散化生產(chǎn)增加政府監(jiān)管難度。因此,關鍵是增強普通分散農(nóng)戶的誠信意識和自律意識,加快信用社會建設,營造良好的自律環(huán)境,通過制度完善,引導農(nóng)戶自覺規(guī)范生產(chǎn)??蓸嫿ㄞr(nóng)戶生產(chǎn)行為信用體系,依托政府機構、企業(yè)、合作社和農(nóng)戶間建立利益聯(lián)結機制,充分發(fā)揮“信用”力量,使其成為規(guī)范普通農(nóng)戶生產(chǎn)行為的內(nèi)在動力,引導農(nóng)戶自覺“守信”。,應以信息系統(tǒng)建設和信息記錄共享為基礎,以安全食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶為重點監(jiān)管對象,以建立守信獎勵和失信懲戒機制為核心,健全農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用體系建設的規(guī)章制度和標準體系,促進上下級農(nóng)業(yè)部門與其他部門信息共享和互聯(lián)互通,強化農(nóng)戶誠信自律,從源頭確保食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全③江西省農(nóng)業(yè)廳關于印發(fā)《推進全省農(nóng)業(yè)信用體系建設工作的意見》的通知。(見圖2)。
圖2 農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用體系
各級農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)我國食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范,開展隨機抽查,或發(fā)揮農(nóng)技部門、農(nóng)業(yè)基層組織及農(nóng)戶監(jiān)督作用,獲取農(nóng)戶生產(chǎn)行為相關信息,加強農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管。以施用農(nóng)藥為例,重點獲取農(nóng)藥施用品種、劑量、時間、次數(shù)等信息,匯總后錄入農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用系統(tǒng)。為保證采集信息真實性和及時性,應動態(tài)管理監(jiān)管數(shù)據(jù)、專人記錄、及時更新。
各級農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)農(nóng)戶生產(chǎn)行為信息,結合食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范,判斷其生產(chǎn)行為是否規(guī)范,再參照信用評級調整相關標準,對農(nóng)戶生產(chǎn)行為作信用評級(姜莉,2013)。生產(chǎn)行為規(guī)范的農(nóng)戶,信用等級為“信用好”,生產(chǎn)行為不規(guī)范的農(nóng)戶,信用等級為“信用差”。信用信息將與政府公共信用共享平臺實現(xiàn)信息共享,政府相關部門根據(jù)農(nóng)戶信用等級,確定政府相關“資源”分配比例及順序。
當前,政府相關部門掌握農(nóng)戶部分“資源”分配權,社保、醫(yī)保、民政、農(nóng)業(yè)等部門可根據(jù)公共信用共享平臺中農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用等級,決定“資源”分配比例及分配順序,實行守信激勵和失信懲戒機制。一方面,給予“守信”農(nóng)戶相應激勵?!靶庞煤谩钡霓r(nóng)戶,可提高比例或優(yōu)先分配上述“資源”,而“信用差”的農(nóng)戶,則降低比例或滯后分配。獎懲措施可使農(nóng)戶自覺規(guī)范生產(chǎn)行為,形成良性循環(huán)。此外,可考慮將農(nóng)戶信用等級與政府免費提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務掛鉤,“信用好”的農(nóng)戶,每年均可優(yōu)先享受政府免費提供的一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務,反之則滯后或不可享受該服務。因此,構建農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用體系可正向激勵“守信”農(nóng)戶,而“不守信”農(nóng)戶違規(guī)生產(chǎn)成本增加,導致其一處違規(guī)、處處受限。另一方面,加大“不守信”農(nóng)戶懲戒力度。重點監(jiān)管“不守信”農(nóng)戶,擴大食用農(nóng)產(chǎn)品抽檢范圍,提高抽檢頻次。若發(fā)現(xiàn)嚴重違規(guī)生產(chǎn)行為農(nóng)戶,直接列入“黑名單”,禁止收購方與其簽訂食用農(nóng)產(chǎn)品購銷合同。對造成惡劣影響的依法從嚴處罰,并向社會公開曝光,使“不守信”農(nóng)戶不僅承擔經(jīng)濟處罰還要承受輿論壓力。以此增加農(nóng)戶違規(guī)生產(chǎn)成本,間接加大農(nóng)戶違規(guī)生產(chǎn)懲罰力度,使農(nóng)戶不愿、不敢且不能失信。因此,從長期看,農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用體系構建將倒逼農(nóng)戶規(guī)范生產(chǎn),引導農(nóng)戶規(guī)范生產(chǎn)行為,降低政府監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。
實施動態(tài)分類監(jiān)管農(nóng)戶生產(chǎn)行為信用等級,引導農(nóng)戶加強自律建設、規(guī)范生產(chǎn)行為、樹立信用形象、塑造信用品牌,不斷提升綜合競爭力。監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)“信用好”的農(nóng)戶不規(guī)范生產(chǎn),降低其信用等級,直接影響其“資源”分配?!靶庞貌睢钡霓r(nóng)戶在后續(xù)監(jiān)管中,若生產(chǎn)行為規(guī)范合理,調整其信用等級,“資源”分配也相應提升。
各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應充分利用農(nóng)村實用人才培訓、基層農(nóng)業(yè)技術推廣和其他專業(yè)培訓等途徑,加強農(nóng)戶誠信教育和宣傳引導。樹立誠信生產(chǎn)意識,形成以誠實守信為核心的質量安全文化。充分發(fā)揮微信公眾號、宣傳欄、電視、廣播、報紙等媒介的宣傳引導作用,樹立誠實守信先進典型,使誠實守信意識和觀念深入人心。暢通違規(guī)舉報渠道,建立舉報獎勵制度(劉冬梅等,2014),通過微信公眾號、政務微博、“12316”舉報電話、電子信箱等渠道,監(jiān)督舉報“不守信”生產(chǎn)行為,構建密集的食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全社會監(jiān)督網(wǎng),及時曝光與處理違規(guī)生產(chǎn)行為。
為引導更多農(nóng)戶規(guī)范化開展食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)活動,應加大“守信”生產(chǎn)農(nóng)戶的獎勵力度,建議設立食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全獎勵基金??筛鶕?jù)農(nóng)戶生產(chǎn)信用等級、生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品整體質量安全水平以及對地方食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全貢獻等情況給予相應經(jīng)濟獎勵。獎勵基金來源渠道應多元化,既可源于食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管專項經(jīng)費,也可源于違法生產(chǎn)行為的罰款,還可源于社會捐贈等。