上海港沿海航行船舶垃圾排放到碼頭設(shè)施的海事監(jiān)管

摘 要：船舶垃圾的違法排放對(duì)海洋環(huán)境造成很大影響。本文根據(jù)最新的船舶垃圾分類和排放要求，梳理了上海港在船舶垃圾排放方面的法律法規(guī)，重點(diǎn)分析船舶垃圾岸基接收的兩種方式，提出了海事監(jiān)管中的難點(diǎn)及對(duì)策，為海事部門更好地履職，保護(hù)好海洋環(huán)境建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：上海港；沿海航行船舶；垃圾排放；碼頭；海事監(jiān)管

上海港海巡執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，部分沿海航行船舶上的船員環(huán)保意識(shí)薄弱，有的船公司一味追求經(jīng)濟(jì)效益，違法排放船舶垃圾的行為時(shí)有發(fā)生。船舶垃圾違法排放取證難、法律法規(guī)不健全等因素也給海事監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。

1 船舶垃圾的最新分類和排放要求

1.1 船舶垃圾的分類

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2018年1月16日聯(lián)合發(fā)布，于2018年7月1日起正式實(shí)施的《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3552-2018）規(guī)定，我國將船舶垃圾分為以下幾類：

（1）塑料廢棄物，含有或包括任何形式塑料的固體廢棄物，其中包括合成纜繩、合成纖維漁網(wǎng)、塑料垃圾袋和塑料制品的焚燒爐灰。

（2）食品廢棄物，船上產(chǎn)生的變質(zhì)或未變質(zhì)的食料，包括水果、蔬菜、奶制品、家禽、肉類產(chǎn)品和食物殘?jiān)?/p>

（3）生活廢棄物，船上起居處所產(chǎn)生的各類廢棄物，不包括生活污水和灰水（洗碟水、淋浴水、洗衣水、洗澡水及洗臉?biāo)龋?/p>

（4）廢棄食用油，廢棄的任何用于或準(zhǔn)備用于食物烹制或烹調(diào)的可使用油品或動(dòng)物油脂，但不包括使用上述油烹制的食物。

（5）焚燒爐灰，用于垃圾焚燒的船用焚燒爐所產(chǎn)生的灰和渣。

（6）操作廢棄物，船舶正常保養(yǎng)或操作期間在船上收集的或是用以儲(chǔ)存和裝卸貨物的固態(tài)廢棄物（包括泥漿），包括貨艙洗艙水和外部清洗水中所含的清洗劑和添加劑，不包括灰水、艙底水或船舶操作說必需的其他類似排放物。

（7）貨物殘留物，貨物裝卸或在加班上或艙內(nèi)留下的貨物殘余，包括裝卸過量或溢出物，不管其實(shí)在潮濕還是干燥的狀態(tài)下，或是夾雜在洗滌水中。貨物殘留物不包括清洗后甲板上殘留的貨物粉塵或船舶外表面的灰塵。

（8）動(dòng)物尸體，作為貨物被船舶載運(yùn)并在航行中死亡的動(dòng)物尸體。

（9）廢棄漁具，放棄使用的漁具，含布設(shè)于水面、水中或海底用于捕捉水生生物的食物設(shè)備或其部分部件組合。

（10）電子廢棄物，廢棄的電子卡片、小型電器、電子設(shè)備、電腦、打印機(jī)墨盒等。

1.2 垃圾排放的具體要求

內(nèi)河禁止傾倒船舶垃圾，在允許排放垃圾的海域，根據(jù)船舶垃圾類別和海域性質(zhì)，分別執(zhí)行相應(yīng)的排放控制要求，具體如下：

（1）船舶垃圾原則上均禁止排放入海，在任何海域，應(yīng)將塑料廢棄物、廢棄食用油、生活廢棄物、焚燒爐灰渣、廢棄漁具和電子垃圾收集并排入接收設(shè)施。

（2）對(duì)于食品廢棄物，在距最近陸地3海里以內(nèi)（含）的海域，應(yīng)收集并排入接收設(shè)施；在距最近陸地3海里至12海里（含）的海域，經(jīng)粉碎或者磨碎至直徑不大于25毫米后方可排放，在距最近陸地12海里以外的海域可以排放。

（3）對(duì)于貨物殘留物，在距最近陸地12海里以內(nèi)（含）的海域，在距最近陸地12海里以外的海域，不含危害海洋環(huán)境物質(zhì)的貨物殘留物方可排放。

（4）對(duì)于動(dòng)物尸體，在距最近陸地12海里以內(nèi)（含）的海域，應(yīng)收集并排入接收設(shè)施；在距最近陸地12海里以外的海域可以排放。

（5）在任何海域，對(duì)于貨艙、甲板和外表面清洗水，其含有的清潔劑或添加劑不屬于危害海洋環(huán)境物質(zhì)的方可排放，其他操作廢棄物應(yīng)收集并排入接收設(shè)施。

（6）在任何海域，對(duì)于不同類別船舶垃圾的混合垃圾的排放控制，應(yīng)同時(shí)滿足所含每一類船舶垃圾的排放控制要求。

2 船舶垃圾排放相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)比及分析

匯總、梳理了上海港關(guān)于船舶垃圾排放的相關(guān)法律法規(guī)，詳見表1。

從表1可以看出，我國的法律法規(guī)都嚴(yán)禁將船舶垃圾非法排放入海，垃圾從產(chǎn)生到接收處理涉及三方，分別是船舶，港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠，污染物接收單位。法律法規(guī)也對(duì)三方做了以下要求：

（1）船舶：必須持有防止海洋環(huán)境污染的證書與文書并如實(shí)記錄，應(yīng)當(dāng)將使用完畢的船舶《垃圾記錄簿》在船舶上保留2年。污染物接收作業(yè)完畢后，應(yīng)由船長在污染物接收單證上簽字確認(rèn)并將該單證保存，船舶污染物接收單證上應(yīng)當(dāng)注明作業(yè)單位名稱、雙方船名、時(shí)間、地點(diǎn)，以及污染物種類、數(shù)量等內(nèi)容。

（2）港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠：必須按照有關(guān)規(guī)定備有足夠的用于處理船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施，并使該設(shè)施處于良好狀態(tài)。

（3）船舶污染物接收單位：應(yīng)當(dāng)具有與其作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的預(yù)防和清除污染的能力，并經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)編制作業(yè)方案，遵守相關(guān)操作規(guī)程，將船舶污染物接收情況按照規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。船舶污染物接收單位應(yīng)當(dāng)在污染物接收作業(yè)完畢后，向船舶出具污染物接收單證，如實(shí)填寫所接收的污染物種類和數(shù)量，并由船長簽字確認(rèn)。船舶污染物接收單位應(yīng)當(dāng)將接收的污染物交由具有國家規(guī)定資質(zhì)的污染物處理單位進(jìn)行處理，并每月將船舶污染物的接收和處理情況報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)備案。

3 船舶垃圾產(chǎn)生到處理流程中，海事部門監(jiān)管難點(diǎn)及對(duì)策

3.1 船舶垃圾從產(chǎn)生到處理的流程分析

船舶營運(yùn)必然產(chǎn)生垃圾，垃圾原則上禁止排放入海，按排放要求滿足規(guī)定后可以排放入海的只占少部分，意味著船舶產(chǎn)生的大部分垃圾只有兩種處理方式：由有接收資質(zhì)的污染物接收單位來接收或者排放到岸上設(shè)施接收。具體流程如圖1所示。

從圖1可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)船舶垃圾由污染物接收單位接收時(shí)，法律法規(guī)要求該接收單位首先須有海事機(jī)構(gòu)認(rèn)可的相關(guān)資質(zhì)，其次作業(yè)過程應(yīng)按編制好的作業(yè)方案進(jìn)行并報(bào)備，在作業(yè)完成后須雙方簽字確認(rèn)，最后要求將污染物交由具有國家規(guī)定資質(zhì)的污染物處理單位進(jìn)行處理，并每月將船舶污染物的接收和處理情況報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)備案，由污染物接收單位接收的整套流程，環(huán)環(huán)相扣，最大限度確保船舶垃圾的正確處理。但當(dāng)船舶將污染物直接排至碼頭接收設(shè)施時(shí)，僅要求船舶做好垃圾記錄簿上的記錄，對(duì)是否需要碼頭接收方開具接收單證未做明確規(guī)定，海事部門對(duì)碼頭方是否接收了垃圾、接收了多少垃圾及最終垃圾的去向也無法掌握。

3.2 具體的案例

（1） 船舶概況（見表2）

（2）案件經(jīng)過

2018年5月17日，執(zhí)法人員登船對(duì)“集?！痢痢陛嗊M(jìn)行船舶現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，其《垃圾記錄簿》顯示，自2018年1月8日至2018年4月14日，該輪在上海港靠泊的碼頭分8次共排放食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油共計(jì)7.2立方米。由于8次垃圾排放行為均無污染物接收單證，執(zhí)法人員進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)查，對(duì)船長和大副分別做了詢問調(diào)查，對(duì)比了《航海日志》《值班記錄簿》《垃圾記錄簿》，以及船舶AIS軌跡等信息。船長對(duì)本案件寫了情況說明稱，在碼頭排放垃圾時(shí)均沒有找到負(fù)責(zé)人員，也沒有向碼頭方支付任何費(fèi)用，但事后將垃圾丟棄在碼頭的行為在《垃圾記錄簿》中進(jìn)行了記錄。由于我國法律法規(guī)對(duì)這類行為并未要求碼頭方需向船舶開具污染物接收單證，執(zhí)法人員對(duì)船方做了船舶防污染方面的提醒與教育，要求垃圾不要隨意丟棄，以免造成二次污染，整個(gè)案件調(diào)查結(jié)束。

3.3 海事部門監(jiān)管的難點(diǎn)

通過上述具體案件和垃圾排放流程分析，我們發(fā)現(xiàn)，不管是經(jīng)濟(jì)上的直接支出（每次須支付垃圾接收費(fèi)），還是可能面臨的未按規(guī)定排放船舶垃圾（垃圾接收單位無資質(zhì)、未按規(guī)定保存污染物接收單證等）受到行政處罰，船方直接將船舶垃圾排放到碼頭接收設(shè)施都具有明顯“優(yōu)勢(shì)”。這一“優(yōu)勢(shì)”也促使了部分環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、千方百計(jì)節(jié)省成本的船舶將垃圾直接排放到碼頭。在陸域巡視執(zhí)法過程中，我們發(fā)現(xiàn)，這些船舶實(shí)際上并未將船舶垃圾排放到碼頭的垃圾接收設(shè)施，只是簡單的丟棄到碼頭，因?yàn)樽匀辉颍L(fēng)、雨水沖刷等），垃圾很可能再次入海造成二次污染，也不排除有的船舶實(shí)際上直接將垃圾入海，但記錄簿上卻寫排放到碼頭接收設(shè)施。因?yàn)槲覈煞ㄒ?guī)并無明文規(guī)定排放到碼頭接收設(shè)施需要任何證明，造成海事部門對(duì)該項(xiàng)行為的監(jiān)管證據(jù)鏈缺失，整個(gè)過程缺乏追溯性，只要船方記錄了，很難判斷是否真的排到了碼頭接收設(shè)施，該類行為的監(jiān)管取證難，但對(duì)海洋造成的污染最大。

3.4 相關(guān)建議及對(duì)策

（1）加強(qiáng)現(xiàn)階段海事監(jiān)管的針對(duì)性

在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中，執(zhí)法人員一方面要結(jié)合《港口、碼頭、裝卸站和船舶修造、拆解單位船舶污染物接收能力要求》（JT/T 879-2013）對(duì)轄區(qū)碼頭污染物接收設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，明確碼頭接收設(shè)施的規(guī)格、容量，確定該設(shè)施是否滿足垃圾分類接收和存放的要求，確定碼頭方是否有確保所接收的船舶污染物進(jìn)行無害化處理的措施和能力；另一方面，要加強(qiáng)陸域巡視和水域巡視，對(duì)發(fā)現(xiàn)的直接將船舶垃圾違規(guī)入海的行為進(jìn)行查處，對(duì)《垃圾記錄簿》記錄事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)核查，對(duì)記載的船舶垃圾數(shù)量明顯與事實(shí)不符的或者多次記錄排放到碼頭接收設(shè)施的加強(qiáng)調(diào)查，分別詢問直接排放的操作人、記錄人的具體情況，對(duì)比排放的日期、地點(diǎn)與實(shí)際航次動(dòng)態(tài)是否一致，對(duì)比排放垃圾種類和數(shù)量是否超過碼頭接收設(shè)施的能力，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法排放船舶垃圾的，嚴(yán)肅處理。

（2）盡快完善法律法規(guī)

在碼頭配備垃圾接收設(shè)施的情況下，要明確碼頭方接收垃圾的程序及垃圾處理的程序，當(dāng)船舶排放垃圾到該設(shè)施的，明確碼頭方應(yīng)該開具污染物接收單證，注明作業(yè)單位名稱、時(shí)間、地點(diǎn)，以及污染物種類、數(shù)量等內(nèi)容 ，該單證需雙方簽字確認(rèn)并保存，增加海事監(jiān)管時(shí)證據(jù)鏈的完整性，確保垃圾從接收到處理的全程可追溯性。

4 結(jié)束語

目前，國家對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度逐步增強(qiáng)，保護(hù)海洋環(huán)境的迫切性也不言而喻，一方面需要健全法律法規(guī)，讓現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法有更多抓手；另一方面海事部門需要提升執(zhí)法技能，加大違法排放垃圾的監(jiān)管力度，切實(shí)履行好保障水域清潔的職責(zé)。

作者簡介：

李剛，洋山港海事局臨港海巡執(zhí)法大隊(duì)，（E-mail）ligang@shmsa.gov.cn， 13916105721