沈丹

摘要：當前，西藏自治區(qū)已經初步建立起來的以低保制度為核心的新型社會救助制度，基本解決了貧困家庭的溫飽問題和子女基本的教育問題，一定程度上緩解了貧困現(xiàn)象，但是在救助水平、救助方式等方面仍有較大空間亟需完善。西藏社會轉型期各類層出不窮的社會問題也在緊緊倒逼著新型社會救助制度從單一的現(xiàn)金救助向現(xiàn)金與服務并重的救助方式轉型，從“粗放”管理向“精細”化管理轉型，最終實現(xiàn)社會救助理念從生存型轉向發(fā)展型救助轉變。

關鍵詞：社會救助制度；救助內容；覆蓋范圍

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672]3198.2018.27.052

1實施現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)于1997年建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，2007年農村居民最低生活保障制度開始實施。2018年1月1日起《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實施辦法（試行）》實施，城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準由700元/人/月（2017年）提高到750元/人/月；農村最低生活保障標準由3311元/人/年（2017年）提高到3840元/人/年?！段鞑刈灾螀^(qū)特困人員救助供養(yǎng)辦法（試行）》同期開始實施，對認定條件、供養(yǎng)內容、供養(yǎng)形式和標準特其中對于部分喪失、完全喪失生活自理能力的兩類照料護理費標準分別作了詳細規(guī)定（分別為當年基本生活供養(yǎng)標準的10%和15%）。

為減輕農牧民負擔，自2003年實行農村稅費改革試點后，自治區(qū)將農村五保供養(yǎng)經費納入了農村稅費改革專項轉移支付資金保障范圍，明確規(guī)定以2003年的農村五保戶人數作為財政轉移支付基數，以后年度減人不減指標，新增五保戶所需資金由各地市財政負擔。2007年自治區(qū)頒布了農村新型五保供養(yǎng)對象經費落實機制，要求地市承擔30%，縣財政承擔70%，做到應保盡保、按標施保。2009年實施的農村五保供養(yǎng)工作條例中進一步擴大了農村五保供養(yǎng)的范圍。2014年7月起農村五保供養(yǎng)標準由2900元/人/年調整到3650元/人/年，增加部分自治區(qū)財政全額承擔，確保農村五保供養(yǎng)對象基本生活不低于當地群眾平均生活水平。

教育救助方面，2013年西藏在全國率先實現(xiàn)了15年免費教育，并且按照教育階段對學生的資助政策分門別類做出規(guī)定。2017年起，西藏自治區(qū)頒布了《西藏自治區(qū)建檔立卡貧困家庭子女接受高等教育實施免費教育補助政策管理辦法》，當中詳細規(guī)定對于建檔立卡貧困家庭子女上大學期間實施免費教育政策。同年，自治區(qū)特殊教育補助資金管理辦法實行，用于支持特殊教育（殘疾人教育等）的發(fā)展。

醫(yī)療救助方面，西藏自治區(qū)按照“城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、農牧區(qū)醫(yī)療救助+大項醫(yī)療補充保險+城鄉(xiāng)醫(yī)療救助+重特大疾病醫(yī)療救助”方式進行，確保救助對象不愁醫(yī)且獲得有效救助。2004年、2005年分別頒布了農村、城市醫(yī)療救助基金管理辦法。2016年西藏全面實施大病醫(yī)療救助制度。自治區(qū)于2017年頒布的《醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險有效銜接工作方案》強調兩項制度在對象范圍、支付政策等方面要妥善銜接。2017年自治區(qū)實現(xiàn)了醫(yī)療救助全覆蓋，基本醫(yī)療保障補助水平高于全國平均水平。

為緩解低保制度壓力，為遇到臨時性、突發(fā)性困難的低保邊緣和低收入群體提供救助服務，防止“懸崖效應”的發(fā)生，2017年3月發(fā)布的《西藏自治區(qū)人民政府關于全面建立臨時救助制度的意見》擴大了救助對象范圍，進一步細化了救助對象分類，提高了救助標準（困難個人救助標準不超過5000元/年，困難家庭救助標準不超過10000元/年），旨在發(fā)揮兜底保障和救急難作用。

為保障城鎮(zhèn)低收入家庭基本住房需求，2009年1月1日起自治區(qū)開始實施《西藏自治區(qū)城鎮(zhèn)低收入家庭租賃住房補貼管理辦法》，對城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭租賃住房實施補貼，進行社會化運作完善廉租房保障。《西藏危房改造政策2016-2017》規(guī)定，按照東（6500元/戶）、中（7500元/戶）、西（9000元/戶）的標準對分散供養(yǎng)的五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶進行危房改造、農墾危房改造。此外，給予補助支持供熱等配套住房基礎設施改造。

其他專項救助方面，自治區(qū)于2008年出臺了各項措施完善社會救助工作，包括城市流浪乞討人員救助管理辦法。2009年自治區(qū)初步建立起來了自然災害救助體系。2017年自治區(qū)健全法律援助機制，出臺了《關于完善法律援助制度的實施意見》。同年，自治區(qū)政府頒布了一系列法規(guī)政策，對區(qū)內高校畢業(yè)生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等給予補貼做了詳細規(guī)定。

2018年自治區(qū)政府工作報告中進一步提出支持社會保障制度發(fā)展，完善社會救助政策。至此，自治區(qū)已建立起以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、農村五保供養(yǎng)制度、災害救助制度為基礎，以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項救助制度為輔，以臨時救助制度和社會互助互濟等其他救助體系為補充的新型城鄉(xiāng)社會救助體系。自治區(qū)民政廳社會救助處負責組織城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時救助、五保供養(yǎng)等工作。

2存在的問題

2.1社會救助制度設計有待進一步完善

隨著西藏自治區(qū)經濟社會不斷發(fā)展，在救助制度設計上也有諸多問題凸顯。一是在實際操作過程中，低保資格核查非常困難，雖然不同部門之間交叉核驗信息已經大大提高了資格核查工作，但是靈活就業(yè)仍然存在問題，在實際操作過程中難以準確核定。二是現(xiàn)行社會救助制度在政策實施中更多考慮的是家庭收入，雖然自治區(qū)于2018年起實施的《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實施辦法（試行）》中提出了支出型貧困家庭（在家庭經濟狀況調查時，將支出型貧困家庭的剛性支出作為評估家庭貧困程度的因素），這在很大程度上緩解了貧困家庭生活困難，但從總體上講，剛性支出僅包括個人承擔的合規(guī)醫(yī)療費用總和以及實際繳納學費，在實際操作過程當中，社會救助供給嚴重不足，還需探索綜合救助制度。

2.2基層社會救助工作力量薄弱

首先，社會救助工作從低保發(fā)展到醫(yī)療、教育、住房、臨時救助等專項救助，對救助申請者來說要經過收入和資產核查、民主評議等程序來確定資格，民政部門工作人員的工作量也在增加，自治區(qū)從2018年開始實施《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實施辦法（試行）》中，在家庭經濟狀況調查中明確規(guī)定“入戶調查率要達到100%”。對所有申請者100%入戶調查，也導致了基層工作人員工作量大幅度增加。其次，農牧民彼此居住的很遠，距離鎮(zhèn)政府也遠，入戶調查成本很高，往往開車到申請者家中就需要好幾小時，僅汽油費這一項行政成本就非常高。再次，基層民政部門編制少，專職工作人員不足，盡管如此，低保也僅是他們工作的一部分。救助工作規(guī)范化、精細化管理的標準越來越高，對工作人員的專業(yè)水準提出了更高要求。對他們來說，即“缺錢”也“缺人”。最后，牧民分布廣，集中起來進行民主評議工作也是一個問題。為了民主評議會，通常要走很遠的路提前一天到達會議地，在這兒待兩個晚上。更重要的是如有申請者沒有獲得低保救助資格，他們會對民主評議人員有強烈反對意見，造成居民之間的個人沖突。

2.3各項保障制度有待進一步整合

一是已有保障制度的整合，我國的社會保障制度包括社會保險、社會救助（低保、教育、醫(yī)療、住房、司法等）、社會福利等多個領域，涉及很多職能部門，這些保障制度缺乏系統(tǒng)性，需通過立法進行整合。二是已有救助政策的整合完善。二十余年來自治區(qū)在城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農村五保制度、醫(yī)療救助、教育救助以及臨時救助等專項救助領域出臺了大量政策文件，這些政策時間跨度大，一些條款存在著內容交叉、與國家政策不一致等問題。三是社會力量參與政府救助。《社會救助暫行辦法》已明確將社會力量參與作為社會救助的一項基本內容，兩種制度的銜接有利于實現(xiàn)對困難群體的全方位保障，社會力量在社會救助領域大有可為。

3完善措施

3.1轉變觀念，由生存型救助走向發(fā)展型救助

從國際經驗來看，發(fā)展型救助是必然要求也是目標選擇。注入了發(fā)展理念的社會救助，指的是重心要從生活救助轉向能力救助，走向積極救助、發(fā)展多元化救助。從目前各項工作都強調補救性救助轉向注重預防性救助，并且從救助管理轉向救助服務，“授人以漁”，使救助對象脫離生存困境，實現(xiàn)自立自助。

3.2在核定救助標準、選擇救助方式時考慮到個體發(fā)展的特殊需求

改變以現(xiàn)金救助為主的單一型救助，增加服務救助?？梢酝ㄟ^加強就業(yè)服務、提供就業(yè)技能培訓等方式積極鼓勵有勞動能力的救助對象申請者和接受者參加工作，并且規(guī)定在參與就業(yè)后的一段時間內不減少他們的救助“福利”，給予此類救助對象一定的緩沖期。其實，參加工作以后他們通過自己的勞動能力獲得收入達到的生活水平會比領取救助的時候好很多。其次，需要將以家庭為基礎提供附加福利轉變?yōu)橐詡€人為基礎。即對于有就業(yè)能力的救助對象提供就業(yè)服務、對于學生、老人或者殘疾人提供定期救助和福利等。

3.3加強基層工作隊伍和專業(yè)化建設，統(tǒng)籌社會救助資源

首先，針對基層工作量薄弱、專業(yè)能力不足的問題，通過培訓、規(guī)定招錄條件等措施不斷完善。其次，在完善社會救助各專項救助制度的基礎上，必須要科學制定各項救助標準、明確救助對象范圍。政府通過財政投入保障絕大多數困難群體，確保困難群體的最低生活水平，慈善救助是慈善組織通過社會捐贈為政府救助進行補充，盡可能擴大保障面。兩種制度需緊密結合，可通過政府購買、慈善捐助、志愿服務等方式，暢通社會組織、企業(yè)、個人參與渠道和途徑，給予相應的激勵機制。

4結論

社會救助是“托底線、救急難、保民生”的基礎性制度安排，關系到困難群眾基本生活和社會公平正義，在調節(jié)收入分配、維護社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重大作用。西藏自治區(qū)地處高寒地帶，環(huán)境特點突出，雖然目前的社會救助體系已實現(xiàn)綜合救助與專項救助相結合，長期救助與短期臨時救助相結合的模式，但是社會救助總體水平偏低等問題仍然存在，更要結合自治區(qū)區(qū)情，著力完善救助政策。

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