廣州市生活垃圾分類體系現(xiàn)狀及對策研究

馮佳

（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，廣東 廣州 510507）

在我國，日常工作生活及商業(yè)活動中所產(chǎn)生的各種各樣的固體廢棄物，都被稱為生活垃圾[1]。生活垃圾是失去了原有使用價值的固體廢棄物，但并非失去了任何使用價值。通過分類—回收—再處理，生活垃圾仍可能變成有用的資源或商品。以下將生活垃圾的分類—回收—再處理體系，簡稱為生活垃圾分類體系。

按照價值取向的不同，生活垃圾分類體系可分為經(jīng)濟價值的分類體系和環(huán)保價值的分類體系。經(jīng)濟價值的生活垃圾分類體系是指以經(jīng)濟收益為導(dǎo)向，廢棄物品循環(huán)利用為目的而形成的生活垃圾分類—回收—再處理體系。例如，對廢金屬、廢紙、廢電器等的分類—回收—再處理，就屬于這種類型。環(huán)保價值的生活垃圾分類體系則是以降低生活垃圾所產(chǎn)生的有害物質(zhì)對環(huán)境的影響為導(dǎo)向，改善生活垃圾與環(huán)境的關(guān)系為目的而形成的生活垃圾分類—回收—再處理體系。對環(huán)境影響越大的垃圾，就應(yīng)列為環(huán)保價值的生活垃圾分類體系的重點對象。因為價值取向的不同，兩種生活垃圾分類體系在垃圾分類重點對象的選擇和政策方向上都會存在區(qū)別。

1 我國生活垃圾分類體系的發(fā)展

1957年，我國就提出“城區(qū)將分類收集垃圾”的構(gòu)想，是世界上最早提出垃圾分類的國家之一。我國生活垃圾分類體系的發(fā)展，起步較早，但發(fā)展較緩，正在經(jīng)歷從按經(jīng)濟價值的分類體系向按環(huán)保價值的分類體系發(fā)展的過程。

1.1 以經(jīng)濟收益為導(dǎo)向的垃圾分類階段

2000年之前，不論是計劃經(jīng)濟時期還是市場經(jīng)濟時期，都是以生活垃圾的經(jīng)濟收益為導(dǎo)向進行垃圾分類—回收—再處理的。在計劃經(jīng)濟時期，由于物資短缺，“勤儉節(jié)約，重復(fù)利用”的號召深入人心。龜背、頭發(fā)、牙膏皮、墨魚骨等都可以賣錢，由國家供銷社體系統(tǒng)一負責(zé)分類—回收—再處理。此時，供銷社體系是城市環(huán)衛(wèi)體系的有效補充。到了市場經(jīng)濟時期，我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型發(fā)展，供銷社體系逐漸退出了歷史舞臺。大批個體商販和“拾荒者”等加入垃圾回收體系，形成了星羅棋布的私營垃圾回收站和廢品回收集散網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)濟價值較高的廢金屬、廢電器等成為個體商販和“拾荒者”眼中的“搶手貨”；經(jīng)濟價值較低的廢塑料、廢布料、廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品等則被隨意丟棄，或者低價賣給生產(chǎn)粗陋的小作坊。城市環(huán)衛(wèi)部門仍然只負責(zé)垃圾的清掃集運，最后以垃圾填埋處理為主。

1.2 以環(huán)保收益為導(dǎo)向的垃圾分類階段

以經(jīng)濟收益為導(dǎo)向的垃圾分類體系，雖然在我國物資短缺時期起到了積極作用，但是隨著人民生活條件的改善和國家經(jīng)濟的迅速發(fā)展，計劃經(jīng)濟時期“勤儉節(jié)約，重復(fù)利用”的意識逐漸被淡化，城市垃圾產(chǎn)生量迅速增加。有資料顯示，全國城市垃圾堆存累計侵占土地面積超過5億m2。除縣城以外的668個大中城市中，有2/3的城市處于“垃圾圍城”之中，1/4已經(jīng)無垃圾填埋堆放場所。城市垃圾與環(huán)境的關(guān)系日益惡化，引發(fā)食品、產(chǎn)品質(zhì)量和安全問題等弊端逐漸暴露，已經(jīng)演變成為我國城市管理的難點和痛點。

顯然，在新的社會形勢下，從經(jīng)濟價值導(dǎo)向出發(fā)，去推動我國城市生活垃圾分類體系的發(fā)展，已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要和人民對美好生活的需求?！袄鴩恰钡睦Ь执偈刮覈_始探索處置城市生活垃圾的長效機制。垃圾分類則是世界公認的實現(xiàn)城市生活垃圾無害化、資源化和減量化的有效途徑，并在歐盟、日本和美國等國家取得了明顯的成效。2000年，原建設(shè)部城建司下發(fā)了《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》。這標志著我國從以經(jīng)濟收益為導(dǎo)向的垃圾分類體系開始向以環(huán)保收益為導(dǎo)向的垃圾分類體系轉(zhuǎn)變。

習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強調(diào)指出：“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億人生活環(huán)境的改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理?！?/p>

2 廣州市生活垃圾分類體系現(xiàn)狀分析

廣州市是我國確定的首批試點生活垃圾分類收集的8個城市之一。但是，2012—2016年，廣州市生活垃圾處理量年均增速近10%，見表1。要實現(xiàn)國家提出的“到2020年居民小區(qū)和單位的生活垃圾分類收集覆蓋率達到90%，人均生活垃圾清運量下降6%，生活垃圾資源化利用率達到60%”的目標，首先需要準確認識廣州市生活垃圾分類體系的現(xiàn)狀。

表1 2012—2016年廣州市生活垃圾處理量[2]

2.1 廣州市生活垃圾的組分分析

按照《廣州市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理規(guī)定》，廣州市將城鄉(xiāng)生活垃圾分為有害垃圾、有機易腐垃圾（餐廚垃圾）、可回收物和其他垃圾四類。根據(jù)廣州市城管和環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和相關(guān)研究資料，2015年廣州市生活垃圾處理總量約455.84萬t。各類垃圾數(shù)量在廣州市生活垃圾總量中的占比情況如圖1所示（有害垃圾占比小于1%）。

按照是否經(jīng)過烹調(diào)加工來分類，有機易腐垃圾（餐廚垃圾）又可分為餐飲垃圾和廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品兩類。餐飲垃圾是指食品加工、飲食服務(wù)和單位供餐產(chǎn)生的食品廢料、食品殘余、過期食品等廢棄物，包括剩飯、剩菜和廢棄油脂等，具有水分、油脂、鹽分，以及有機物含量高、易腐爛、營養(yǎng)元素豐富等特點；廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品則是指生鮮農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)、流通與消費環(huán)節(jié)因損耗所致的剩余、殘次、變質(zhì)生鮮農(nóng)產(chǎn)品等廢棄品以及零售終端銷售剩余的生鮮農(nóng)產(chǎn)品，包括廢棄的生鮮農(nóng)產(chǎn)品莖、葉、皮、核，以及殘次、變質(zhì)生鮮農(nóng)產(chǎn)品等，也具有含水量高、易腐爛、易霉變等特點。

圖1 2015年廣州生活垃圾各組分的占比情況

在有機易腐垃圾中，餐飲垃圾和廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品分別占比多少呢？以廣州市生活垃圾處理總量、常住人口數(shù)量和餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范經(jīng)驗公式作為估算依據(jù)[3]，參考北京、上海、深圳、重慶以及佛山南海等城市的經(jīng)驗值[4]來確定估算參數(shù)，可以得到2015年廣州市每天餐飲垃圾產(chǎn)生量為1 625～1 890 t，各估算結(jié)果較為接近，見表2。廣州市餐飲服務(wù)業(yè)發(fā)達，按最大估算結(jié)果進行分析，2015年廣州市餐飲垃圾產(chǎn)生量約占生活垃圾處理總量的15%。

表2 2015年廣州市餐飲垃圾產(chǎn)生量預(yù)測

綜上所述，有機易腐垃圾在廣州市生活垃圾總量中占比約46%，占比最大。而在廣州市有機易腐垃圾中，餐飲垃圾約占比1/3，廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品占比2/3左右。不難發(fā)現(xiàn)，如果能將有機易腐垃圾從廣州市生活垃圾中分離出來，廣州市將從源頭實現(xiàn)垃圾減量近50%。如果能將廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品從廣州市生活垃圾中分離出來，廣州市將從源頭實現(xiàn)垃圾減量近1/3。

2.2 廣州市生活垃圾回收再利用率分析

城市生活垃圾回收利用率是衡量一個城市垃圾處理水平的重要指標。國際通行的生活再生資源回收率的計算方法如式（1）[6]。

根據(jù)住建部發(fā)布的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒（2015年版）》廣州市的市容環(huán)境衛(wèi)生數(shù)據(jù)中查得，2015年廣州市生活垃圾清運量為504.36萬t。根據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會對國內(nèi)14個城市生活源再生資源回收量的調(diào)研，廣州市2015年生活垃圾回收利用量250萬t，占垃圾回收利用總量的22.73%。代入生活垃圾回收利用率的計算公式（1），得出2015年廣州市的生活垃圾回收利用率，見表3。

表3 2015年廣州市生活垃圾回收再利用量和回收再利用率

通過對2015年廣州市生活垃圾回收再利用量和回收再利用率進行分析，可得出以下結(jié)論。

第一，生產(chǎn)垃圾的分類—回收—再處理情況優(yōu)于生活垃圾。

根據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會的調(diào)研數(shù)據(jù)，廣州市2015年生產(chǎn)垃圾回收利用量640萬t，可推算出廣州市生產(chǎn)垃圾回收再利用率為55.93%，是生活垃圾回收利用率的1.7倍?？梢?，廣州市在生產(chǎn)領(lǐng)域的固體廢棄物回收再利用情況要優(yōu)于生活領(lǐng)域的固體廢棄物回收再利用。

城市居民因生活需要而產(chǎn)生的固體廢棄物，人均產(chǎn)生數(shù)量有限，但是人數(shù)龐大且分布極其分散。因此，生活領(lǐng)域的固體廢棄物回收再利用的難度也要遠大于生產(chǎn)領(lǐng)域的固體廢棄物回收再利用。

第二，廣州市生活垃圾回收體系主要還是受經(jīng)濟價值導(dǎo)向的驅(qū)使。

經(jīng)濟價值越高的固體廢棄物，在廣州市生活垃圾分類體系中的回收再利用率越高。經(jīng)濟價值最高的廢金屬在廣州市生活垃圾中的回收再利用率最高，達18.39%；經(jīng)濟價值較高的廢紙、廢塑料的回收再利用率次之，分別為11.91%和10.13%。可見，經(jīng)濟價值是驅(qū)使固體廢棄物回收再利用的主要因素。

第三，以環(huán)保價值為導(dǎo)向的廣州市生活垃圾分類體系還沒有真正建立起來。

有機易腐垃圾在廣州市生活垃圾產(chǎn)生數(shù)量中占比最大。而且，有機易腐垃圾易腐爛，易霉變，易滋生蚊蠅，易產(chǎn)生惡臭。如果不能被及時清運，將嚴重影響廣州市的城市環(huán)境衛(wèi)生。即使有機易腐垃圾被及時清理，混同其他生活垃圾一起填埋，由于有機易腐垃圾含水量高、熱值低、易生物分解的特性，將會出現(xiàn)滲瀝液產(chǎn)生量大、污染范圍寬、填埋氣收集效率低、邊坡穩(wěn)定性差等一系列問題；或者將其與其他垃圾一起進行焚燒，也會出現(xiàn)熱值低焚燒爐運行不穩(wěn)定、上網(wǎng)電力不穩(wěn)定、焚燒煙氣中二惡英生成量的大幅增加等問題[7]。因此，不論是否被及時清運，不論是填埋還是焚燒，有機易腐垃圾都是產(chǎn)生城市環(huán)境風(fēng)險的重大源頭，應(yīng)該是以環(huán)保收益為導(dǎo)向的垃圾分類主要對象。

但是，除廢金屬、廢紙、廢塑料之外，廣州市其他生活垃圾的回收再利用率僅為2.2%?？梢?，包括廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的有機易腐垃圾回收利用率是極低的。具有重大環(huán)保價值的有機易腐垃圾還沒有得到足夠的重視。

2.3 廣州市生活垃圾再處理情況分析

目前我國生活垃圾的處理格局是：填埋占63.9%，焚燒占33.9%，其他占2.2%[8]。廣州市的垃圾再處理方式也是以填埋為主，焚燒為輔。

對生活垃圾進行填埋處置需要占用大量的土地資源。但是，廣州市土地利用強度已經(jīng)逼近國際通行的30%城市生態(tài)宜居警戒線，政府已經(jīng)很難找到新的填埋場地或承擔(dān)高昂的土地成本。廣州市主城區(qū)超過80%的生活垃圾傾倒在位于廣州市白云區(qū)帽峰山的興豐填埋場——國內(nèi)日處理量規(guī)模最大的填埋場。但是隨著近10年持續(xù)增長的廣州市垃圾填埋量的快速增長，興豐填埋場已經(jīng)不堪重負了。雖然垃圾填埋產(chǎn)生填埋氣可以部分收集作為燃料，但是填埋產(chǎn)生的滲漏液和填埋氣泄漏對周邊環(huán)境和水資源都會產(chǎn)生影響。顯然，廣州市對生活垃圾進行填埋處置是一種不可持續(xù)的處置模式。

廣州市未來將重點發(fā)展另一種垃圾處置方式，大力建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。通過高溫將垃圾中的有機物徹底氧化分解，達到垃圾減量的目的，產(chǎn)生的熱能還可用來發(fā)電和取暖。但是，垃圾填埋的處置成本為95元/t，垃圾焚燒的處置成本則高達191元/t，是填埋成本的兩倍多[9]。而且，垃圾焚燒會產(chǎn)生一級致癌物二惡英，會危害周邊居民的身體健康，使得人們對垃圾焚燒廠有嚴重的抵抗心理。因垃圾焚燒廠選址問題而引發(fā)“避鄰運動”已發(fā)生多次，生活問題已演化為社會問題，甚至影響到了社會穩(wěn)定。廣州市要實現(xiàn)2020年全市城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率100%的目標，廣州市建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的壓力巨大。

隨著廣州市人口不斷增長，人民生活水平不斷提高，生活垃圾的總產(chǎn)量及人均日產(chǎn)生量增加迅速?！袄鴩恰焙汀氨茑忂\動”的困局，將極大地考驗廣州市政府的環(huán)境治理能力和城市管理能力。

3 廣州生活垃圾分類體系發(fā)展的對策

2017年廣州市出臺了《廣州市深化生活垃圾分類工作實施方案（2017—2020）》，把生活垃圾強制精準分類作為深化建設(shè)干凈、整潔、平安及有序城市環(huán)境的重要舉措和政府公共服務(wù)的重要職責(zé)，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸及分類處理的垃圾處理體系。在新的歷史時期下，要建立一個環(huán)保、科學(xué)、高效的生活垃圾分類體系，是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

首先，要明確以垃圾分類體系的環(huán)保價值取向。

廣州市仍存在數(shù)量眾多的大小商販和拾荒人員收購廢棄物品，且經(jīng)濟價值較高的可回收垃圾占比不超過30%，所以僅僅是加大對廢金屬、廢紙、廢塑料等經(jīng)濟價值較高的廢棄物品的分類回收力度，對廣州市實現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化和無害化目標的貢獻將十分有限。因此，廣州市生活垃圾分類體系的發(fā)展不能再以“儉省節(jié)約、重復(fù)利用”等經(jīng)濟價值取向思維來推動。

“垃圾圍城”和“避鄰運動”的困局迫使政府首先必須明確垃圾分類體系的環(huán)保價值取向，首先從降低生活垃圾所產(chǎn)生有害物質(zhì)對環(huán)境的影響，改善生活垃圾與環(huán)境的關(guān)系出發(fā)，來制定相應(yīng)的城市生活垃圾分類政策和措施。

第二，推動以有機易腐垃圾（尤其是廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品）為重點的生活垃圾分類體系建設(shè)。

占用廣州市大量土地填埋導(dǎo)致“垃圾圍城”和帶來嚴重環(huán)境風(fēng)險引發(fā)“避鄰運動”的主要原因，是占廣州市生活垃圾約50%的有機易腐垃圾。按照《廣州市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理規(guī)定》進行管理，廣州市餐飲服務(wù)網(wǎng)點和食堂等產(chǎn)生的餐飲垃圾，已自發(fā)形成了獨立的分類—回收—再處理體系，但是占有機易腐垃圾2/3的廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品尚未被納入有效的垃圾分類體系中。廣州市未來生活垃圾分類體系發(fā)展的重點應(yīng)著眼于推動有機易腐垃圾（尤其是廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品）的有效分類—回收—再處理。

第三，確立有機易腐垃圾分類體系的公益地位。

有機易腐垃圾回收再利用的價值極低，但是體積膨大，收運和再處理成本高，廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品表現(xiàn)尤為明顯。然而，治理有機易腐垃圾卻對垃圾減量、城市環(huán)境保護、維護社會和諧穩(wěn)定都具有重要價值?？梢?，發(fā)展有機易腐垃圾分類體系是具有突出的公益性質(zhì)。

單純依靠以經(jīng)濟價值為導(dǎo)向的市場機制，很難推動有機易腐垃圾分類體系的發(fā)展。政府必須承擔(dān)起對有機易腐垃圾進行單一全口徑管理的責(zé)任，統(tǒng)籌城市環(huán)衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)和再生資源再利用網(wǎng)絡(luò)之間的融合，才能避免市場機制失靈，形成有效的有機易腐垃圾分類體系。

第四，推行有機易腐垃圾分類激勵機制。

垃圾分類體系的建設(shè)涉及垃圾分類投放、垃圾分類收運、垃圾分類再處理3個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。廣州市居民對有機易腐垃圾的分類準確率并不盡如人意，多與其他生活垃圾混投入垃圾桶中。即使居民家中將有機易腐垃圾和其他生活垃圾分開收集，也可能面臨沒有擺放有機易腐垃圾分類投放垃圾桶的現(xiàn)象，只能將有機易腐垃圾和其他生活垃圾混投入樓道唯一的垃圾桶中。

廣州市政府應(yīng)針對有機易腐垃圾的分類投放、分類收運、分類再處理，出臺專門的激勵措施。比如，社區(qū)上門宣傳和發(fā)放專用垃圾袋，引導(dǎo)居民分開收集和隨袋投放有機易腐垃圾；市民生活垃圾主要投放點必須至少擺放“有機易腐垃圾”和“一般垃圾”兩個分類投放垃圾桶，并監(jiān)督考核有機易腐垃圾分類情況；環(huán)衛(wèi)部門應(yīng)改進垃圾收運設(shè)施設(shè)備，嚴格分類收運有機易腐垃圾；技術(shù)先進的有機易腐垃圾再處理企業(yè)可購買市政府服務(wù)，與城市環(huán)衛(wèi)部門進行對接，就近設(shè)置有機易腐垃圾堆肥站，政府則給予用地、補貼等方面的政策支持，定期評估生活垃圾減量效果等。

4 總結(jié)

廣州市在推進城市生活垃圾分類方面已經(jīng)取得了一定的成績。如果能對有機易腐垃圾（尤其是廢棄生鮮農(nóng)產(chǎn)品）實現(xiàn)有效分類投放、分類收運和再處理，廣州市一定能進一步取得生活垃圾的減量化、資源化和無害化的顯著進展。這不僅需要政府的有力宣傳和監(jiān)管，也需要再生資源處理企業(yè)、廣大居民和社會組織的共同參與和共同努力。