城市軌道交通應急管理責任歸屬研究*

劉樂毅 賀 申 張 寧 戴 斌

(1.南京地鐵運營有限責任公司,210012,南京； 2.東南大學智能運輸系統(tǒng)研究中心,210096,南京//第一作者,高級工程師)

城市軌道交通應急管理指城市軌道交通運營公司各應急部門在突發(fā)事件的預防、應對、處置和恢復過程中，通過建立聯(lián)動應對機制，采取科學、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段與措施，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全，促進城市軌道交通安全運營和健康發(fā)展的有關(guān)活動。應急管理作為保障城市軌道交通安全運營的主要手段之一，其各工作環(huán)節(jié)和參與部門共同決定了應急管理的全過程。運營安全是所有應急部門在應急管理過程中共同努力的結(jié)果。我國城市軌道交通應急管理機制的建設尚處于起步階段，應急管理能力的提升遠跟不上線路建設和運營的速度，導致應急管理效率低下，對運營安全的影響較大。深入調(diào)研運營公司各部門發(fā)現(xiàn)，目前城市軌道交通應急管理主要存在以下問題：

(1)責任定位及劃分模糊。城市軌道交通應急管理是一項系統(tǒng)性工作，涉及的專業(yè)多、范圍廣，需要各應急部門分工協(xié)作與配合，然而在實際工作中，分工不明確、責任范圍劃分不清晰的狀況時有發(fā)生[1]，易造成部門間相互推諉責任甚至拒絕協(xié)作的后果，嚴重降低應急管理的效率。

(2)多重領(lǐng)導。當突發(fā)事件發(fā)生且到達事發(fā)現(xiàn)場的各部門負責人的行政級別基本相同時，易出現(xiàn)多重領(lǐng)導的情況，現(xiàn)場應急人員均按照自身所屬部門負責人的指令行動，導致部門間協(xié)調(diào)不足、現(xiàn)場應急處置混亂，缺乏統(tǒng)一指揮與決策者。

(3)應急與日常管理工作脫節(jié)。若城市軌道交通應急預案中規(guī)定的相關(guān)部門在應急狀況下的責任與其日常管理責任不一致程度太高[2]，一旦突發(fā)事件，應急人員很可能不熟悉對應崗位的職責和工作內(nèi)容，造成處置混亂，致使應急行動失效。

為解決上述問題，本文借鑒項目管理的經(jīng)驗，研究運營公司各部門應急職責及應急管理的全過程，并運用責任矩陣方法對相關(guān)部門的責任進行合理定位和清晰劃分，在對應急管理部門的責任與權(quán)力進行定性分析的基礎(chǔ)上，量化分析各自的責任貢獻度，從而實現(xiàn)提高應急管理水平的目的。

1 責任矩陣概述

責任矩陣又稱角色矩陣，是項目管理中用于將工作內(nèi)容與角色相匹配的責任方法。它強調(diào)每項工作細目由誰負責，并表明各角色在整個項目中的地位和作用[3]。制定責任矩陣是為了明確所有角色在項目執(zhí)行過程中所承擔的責任。項目工作與角色之間的對應關(guān)系可簡要表示為圖1。

圖1 項目工作與角色的對應關(guān)系

1.1 責任矩陣構(gòu)建方法及步驟

責任矩陣一般以表格形式呈現(xiàn)，第一行填寫各角色名稱，第一列填寫被分解后的工作細目，行與列相交的空格填寫該角色對該工作細目的責任關(guān)系[4]，從而理清所有工作細目責任歸屬問題。責任矩陣構(gòu)建模版見表1。然而，由于各類角色的專長和工作重點有所差異，故將各角色按照責任的大小和類型的不同區(qū)分為約束方、牽頭方、支持方、咨詢方和知情方，并用不同的符號表示對應的責任類型。

責任矩陣構(gòu)建步驟如下：①明確項目總體工作內(nèi)容，并分解為獨立的工作細目；②明確所有的角色成員(可為部門或個人)，分析各自的職責和工作內(nèi)容；③根據(jù)指定的角色工作內(nèi)容，劃分其責任范圍，并用特定的符號表示每個角色與各工作細目的責任關(guān)系，繪出項目責任矩陣圖；④對項目角色成員的責任劃分情況進行分析，檢查項目的責權(quán)分配是否合理。

表1 責任矩陣構(gòu)建模版

1.2 責任矩陣構(gòu)建原則

(1)每項工作的牽頭方只有一個[5]。牽頭方也是主要責任方，其惟一且不可缺少的特征是任務貫徹落實的保障，也是工作有序開展的前提條件。

(2)每項工作的支持方允許有多個。各工作的完成離不開支持方的配合及支持，支持方對工作任務負有次要責任，其應積極服從和執(zhí)行牽頭方的指令，完成各自份內(nèi)的任務和目標，做好配合工作。

(3)每個項目成員至少參與一項工作[6]。每個成員都應有自己的任務和職責，這是分工公平性的重要保障，同時，也有效避免資源的浪費。

(4)分工合理、明確。權(quán)衡項目成員的權(quán)力和責任設置是否合理，杜絕模糊的任務分配；此外，若被分配的任務與各成員的專業(yè)特長嚴重缺乏一致性，則會大大降低工作效率[7]。

2 城市軌道交通應急管理責任分析

2.1 責任矩陣構(gòu)建

2.1.1 應急管理工作分解

城市軌道交通應急管理過程一般可劃分為4個子過程，分別為應急準備、預防預警、應急響應和善后處置[8]，每個子過程可進一步細化，如圖2所示。

圖2 城市軌道交通應急管理

2.1.2 部門應急職責說明

以南京地鐵為例，對城市軌道交通各部門的應急職責進行說明。通常情況下，參與城市軌道交通應急管理的部門有應急管理領(lǐng)導小組(臨時機構(gòu))、調(diào)度、安保、站務等部門(詳見表2)。其中調(diào)度部門的應急管理職責主要由線網(wǎng)指揮中心(TCC)和區(qū)域控制中心(OCC)代為行使。為了便于管理，本文暫定環(huán)境及設備控制調(diào)度和電力調(diào)度職責被統(tǒng)一劃分給調(diào)度部門。

表2 城市軌道交通運營公司各部門應急管理職責說明

而對于較大級別的地鐵公共突發(fā)事件，則需要外部救援單位的聯(lián)動支持，甚至是主導救援程序。這些外部救援單位主要包括公共醫(yī)療組織、專業(yè)救援力量和執(zhí)法單位等[9-10]。

2.1.3 職能部門與應急管理責任的關(guān)系表示

本文采用符號A表示約束方具有批準、部署工作和審核最終工作成果的職責，對應急管理工作的牽頭方具有很強的約束作用；R表示牽頭方組織完成約束方部署的工作和目標，并分配和驗收支持方和咨詢方的工作內(nèi)容，對該工作負有主要責任；S表示支持方根據(jù)牽頭方的指令或固有的應急職責，配合牽頭方完成相應的工作任務，達到既定的目標，對該工作負有次要責任；C表示咨詢方為工作提供專業(yè)咨詢服務，以保障工作的高效完成；I為工作信息的知情方，雖不一定參與該工作，但是擁有該工作進展狀況的知情權(quán)[2,5]。

2.2 應急管理責任分析

2.2.1 應急管理的“責”與“權(quán)”分析

從管理學的角度分析，應急管理職責劃分依據(jù)應從各應急部門的專長和對全局的貢獻度來考慮，以保證責任劃分結(jié)果科學合理。由于應急管理具備事態(tài)緊急性、高度不確定性和高聯(lián)動能力需求等特征[11]，可以說是一場無硝煙的“戰(zhàn)爭”。應急管理約束方具有最高的決策權(quán)、較弱的執(zhí)行權(quán)以及關(guān)鍵應急管理節(jié)點的知情權(quán)，其職責是把控大局和調(diào)動高等級的資源；牽頭方具有僅次于約束方的決策權(quán)、最高的執(zhí)行權(quán)和知情權(quán)，是工作完成好壞的關(guān)鍵，為第一負責人；支持方具有較高的執(zhí)行權(quán)和較低的決策權(quán)和部分知情權(quán)，利用各自專長支撐、配合工作的完成，為次要負責人；咨詢方利用其專業(yè)素養(yǎng)和經(jīng)驗累積為工作提供專業(yè)的咨詢服務，其執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)均較弱，擁有少部分知情權(quán)；信息知情方為對本工作內(nèi)容有知情權(quán)的職能部門，以保證其下一步工作的順利開展，其對本次工作的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)在所有參與部門中最弱。

以知情權(quán)為x軸，執(zhí)行權(quán)為y軸，決策權(quán)為z軸繪制出運營公司各部門應急管理的責權(quán)三維關(guān)系圖。其中，知情權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)的等級被分成二級，形成了8種類型的責任組合，按照先上層后下層以數(shù)字1～8順時針表示，如圖3所示。其中，符號A、R、S、C和I對應的責任分別落在三維圖中1、3、6、8、8區(qū)域。

圖3 城市軌道交通應急管理的責權(quán)關(guān)系

2.2.2 責任貢獻度計算

根據(jù)調(diào)研結(jié)果及以往經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)：若是缺乏有效的績效指標，應急人員對應急工作很難做到全力以赴，故本文提出了應急管理責任貢獻度的概念。它是指在城市軌道交通應急管理過程中，各應急部門對應急管理工作所承擔的責任比例或貢獻程度。

責任貢獻度是衡量應急管理績效的重要指標之一，主要起到督促各個應急部門積極承擔各自職責的作用，從而避免出現(xiàn)部門之間相互推責的現(xiàn)象。另外，通過前面的分析可知，權(quán)與責是相輔相成的，權(quán)、責的匹配設置才能更好地發(fā)揮各部門的積極能動性。責任貢獻度的提出與計算對權(quán)力的設置具有借鑒的意義，這一指標在強調(diào)各方責任大小的同時，也基本明確了各方的權(quán)力級別。例如，對某一應急事件的子事件負主要責任的部門，理應被授予在該子事件范圍內(nèi)調(diào)度資源和指揮決策的權(quán)力，以保障應急管理過程順利開展。責任貢獻度的計算方法和步驟如下：①運用層次分析法確定主次責任、約束責任和咨詢責任在責任體系中的權(quán)重；②統(tǒng)計各部門在本階段工作中擔當?shù)呢熑螖?shù)，計算各部門對本階段工作的責任貢獻度。

3 案例研究

本文選取等級較大的城市軌道交通列車火災突發(fā)事件的應急管理責任歸屬問題進行分析，以驗證本文提出方法的有效性。分析過程分4步：

第一步,列出火災事件的責任矩陣，見表3。

第二步,對應急部門的責任進行統(tǒng)計，得到的責任結(jié)果如表4所示。

第三步,根據(jù)表4的統(tǒng)計結(jié)果，可得到各應急部門的責權(quán)關(guān)系，如表5所示。

第四步,計算列車火災應急管理責任貢獻度。利用層次分析法構(gòu)造責任成對比較矩陣B，計算歸一化特征向量w，從而得到權(quán)向量。計算結(jié)果如下：

因此，在整個應急責任體系中，R、S、A、C的權(quán)重分別為0.465、0.277、0.161、0.096。根據(jù)所得權(quán)重及列車火災責任矩陣表可計算出各應急部門的各類責任的相對值和貢獻度。下面以應急管理過程中TCC的責任貢獻度計算為例做出說明。

應急管理由26個子過程組成，共有27個主要責任、22個約束責任、105個次要責任和21個咨詢責任支撐列車火災應急工作的完成。其中TCC在8個子過程中占主要責任R，責任比率為0.465×9/26=0.161；在2個子過程中占約束責任A，責任比率為0.015；在6個子過程中占次要責任S，責任比率為0.016；在1個子過程中占咨詢責任C，責任比率為0.005。故在應急管理過程中，TCC的責任貢獻度是以上4類責任比率之和，等于0.197。同理，經(jīng)計算得到其他部門的責任貢獻度，見表6。也可利用上述方法得出應急各階段的部門責任貢獻度，在此不再贅述。

通過上述案例分析，可得出以下結(jié)論：

(1)應急管理領(lǐng)導小組具有最高決策權(quán)，其指揮和決策能力會對應急過程產(chǎn)生較大影響。領(lǐng)導小組的職責是掌控列車火災應急管理的全局，對具體細節(jié)問題不給予過多的關(guān)注。

(2)TCC和安保部門對列車火災應急管理負有主要責任，TCC主要負責預警及應急響應的細節(jié)決策和信息收發(fā)管理，具有最高的知情權(quán)和很高的決策權(quán)；安保部門對前期的應急準備負有責任，具有較高的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)；此外，由火災責任矩陣表可知，消防、醫(yī)療等外部單位的救援和組織能力將直接影響現(xiàn)場應急處置的進程。

表3 城市軌道交通列車火災應急管理責任矩陣表

表4 城市軌道交通列車火災應急管理責任統(tǒng)計

表5 城市軌道交通列車火災應急管理責權(quán)關(guān)系

(3)站務和司機負有次要責任，主要體現(xiàn)在乘客疏散和前期處置方面；其他部門負責執(zhí)行決策指令。

(4)開展列車火災應急工作時，TCC、安保、站務部門及外部單位的責任較多，總和接近50%。

表6 城市軌道交通列車火災應急管理責任貢獻度

4 結(jié)論

本文將城市軌道交通應急管理過程分解為工作細目、應急部門以及工作與部門間的關(guān)系來開展研究，從項目管理的角度入手，運用責任矩陣方法建立城市軌道交通應急管理責任矩陣表，有效解決了應急管理責任歸屬的難題，對不斷提升我國城市軌道交通應急管理水平具有積極意義。在此基礎(chǔ)上，對應急管理責任進行深入分析，研究責與權(quán)的關(guān)系，并提出了責任貢獻度的概念和算法，為應急管理績效評估提供了新的依據(jù)。優(yōu)化責任的定量計算以及如何將責任貢獻度應用到實際的應急管理過程中去是下一步的工作方向。