印麗琳

對“一府兩院”及其部門工作組織代表評議，是地方人大探索的一種監(jiān)督形式，從二十世紀90年代起，江蘇省海安市人大常委會連年開展，從未間斷，迄今已評議26個（次）部門和單位，成為人大年度監(jiān)督工作的重頭戲，取得了明顯成效。期間，市人大常委會不斷總結(jié)提高，于2001年出臺、2007年修正了關(guān)于評議工作的辦法。2015年，中央有關(guān)文件提出要完善監(jiān)督工作方式方法，江蘇省委有關(guān)文件特別提出要健全工作評議等方面的工作機制，市人大常委會進一步創(chuàng)新舉措，加大力度，務實推進，2017年評議工作寫入新修訂的常委會議事規(guī)則，工作機制更趨完善，成效更加凸顯。

一、做法及特點分析

總結(jié)分析歷年來海安市人大評議工作的做法和成效，具有以下幾個特點。

（一）人大代表參評全覆蓋，評議成為閉會期間代表參與度最廣的監(jiān)督活動

從嘗試開展工作評議以來，海安市人大常委會即把“評”的主動權(quán)和“議”的話語權(quán)都交給人大代表和人民群眾。初始探索階段是部分市人大代表參加，每次選擇參加評議的市人大代表不少于50人。從2001年起，明確評議的主體為市、鎮(zhèn)兩級人大代表，同時邀請駐海安的全國、省、南通市人大代表參加，實現(xiàn)五級人大代表參加評議全覆蓋。

整個評議工作中，市、鎮(zhèn)人大代表參加活動較多，必選和自選動作要求高。一是參加所在鎮(zhèn)人大的評議動員會及視察活動，聽取被評部門工作匯報、相關(guān)法律法規(guī)輔導講座。二是走訪選民群眾了解情況，收集存在問題和建議，掌握第一手資料。參加代表小組活動，匯報收集的情況，提交建議意見。三是參加鎮(zhèn)評議大會，聽取各代表組評議發(fā)言、被評部門的表態(tài)發(fā)言，進行滿意度測評。四是第二年聽取評議整改情況匯報，再次測評。

市、鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，95%在基層鎮(zhèn)村居工作生活，聯(lián)系群眾有著天然的優(yōu)勢。通過參加以上四次活動，代表們熟悉了被評部門的工作情況，了解相關(guān)法律法規(guī)，掌握基層群眾的意見要求，提出了準確的批評建議意見。在市鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作中，評議是參與度最廣、最全的監(jiān)督活動，也是人民群眾參與度最高的活動。多年來，每年評議代表收集的意見都在1200條左右，平均每名代表至少1條。

（二）審慎確定對象及內(nèi)容，評議成為部門工作接受審視最全面的監(jiān)督形式

海安市人大評議過的29個（次）部門和單位，多數(shù)是政府組成部門，其中環(huán)保、公安、教育等部門評議過兩次，其他包括法院、檢察院，還有供電、工商、質(zhì)監(jiān)等當時的條管部門。在選擇評議部門時，綜合考慮以下幾個因素。一是當前黨委的決策部署、中心工作聚焦的部門。二是人民群眾意見相對集中，人代會代表建議較多的部門。三是主要負責人任職有了一段時間的部門。具體選擇程序是，首先公開征求意見普選，然后主任會議討論篩選，最終向市委報告精選，確定被評部門。

評議的內(nèi)容一般界定為3～5年來的工作情況，主要包括：一是遵守和執(zhí)行憲法、法律法規(guī)，依法行政、公正司法情況。二是履行工作職責、完成工作任務情況。三是執(zhí)行辦理市人大及其常委會決議決定、審議意見的情況。四是辦理人大代表議案和建議情況。五是勤政廉政、工作作風、職業(yè)道德建設(shè)等情況。組織滿意度測評時，除了測評整個部門工作，還包括其各科室、下屬事業(yè)單位、駐鎮(zhèn)的部門。

評議相當于發(fā)動全市人民集體的力量，來對一個部門進行全方位、多層次的會診，查找問題，提出建議，是最周全的審視和評價，就像照鏡子一樣，會照出許多問題。在市人大常委會召開評議大會之前，主任會議對各鎮(zhèn)發(fā)言材料，一個個進行過堂把關(guān)，保證發(fā)言不避鋒芒、不和稀泥，提出的意見原汁原味、有濃度、有辣度。這種面對面卻又不留情面的評議，是其他一般監(jiān)督方式不能比擬的。市商務局工作職能多，老百姓不一定了解，2018年其局長坦言想請求人大評議，不懼怕問題，要幫助找問題，才能促進公眾的支持和工作的提升。一度時期，一些部門被評之后，在當年底的形象測評中，位次明顯提升。

（三）完善組織和工作機制，評議成為市鎮(zhèn)人大協(xié)同力度最大的監(jiān)督方式

2001年以來，海安市人大一直采取市鎮(zhèn)人大協(xié)同聯(lián)動的方式開展評議，組織和工作機制不斷完善。市人大常委會建立領(lǐng)導組，由分管領(lǐng)導負責，與被評部門對口聯(lián)系的工委牽頭，并具體組織，辦公室、人事委等其他機構(gòu)共同參與。建立市鎮(zhèn)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，常委會負責人、機關(guān)各委室聯(lián)系各鎮(zhèn)，被評部門負責人分工聯(lián)系各鎮(zhèn)。各鎮(zhèn)黨委、人大建立領(lǐng)導組，工作班子延伸到各代表小組。通過構(gòu)建這樣橫到邊、縱到底的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，保證了聯(lián)動評議組織體系的完善。

評議具體步驟分為四個階段。一是準備階段。制訂評議工作實施方案，落實任務分工。二是宣傳發(fā)動階段。召開全市評議工作動員大會，被評部門召開迎評會，各鎮(zhèn)召開評議動員會，各級人大代表走訪選民。三是評議階段。各鎮(zhèn)召開評議會，梳理評議意見，上報代表建議和測評結(jié)果。省市人大代表組活動，填寫建議表、測評表。市人大召開評議大會，各鎮(zhèn)1名代表發(fā)言。四是整改階段。召開評議綜合意見交辦會，被評部門制訂整改方案，第二年報告整改情況。

整個評議工作，實施程序嚴密，時間跨度較長，當年一般要四個月時間，經(jīng)過市鎮(zhèn)人大上下下上四個會議，下年度再進行回頭看。這當中市鎮(zhèn)人大聯(lián)系緊密，自上而下分級負責，協(xié)同推進。市鎮(zhèn)代表參加所在鎮(zhèn)人大組織的活動，駐海安的省、市人大代表參與市人大組織的活動。評議形成了市鎮(zhèn)人大工作的整體合力，匯聚了五級代表的整體合力，相互聯(lián)系更緊密，不再是過去那種上下級人大只有指導關(guān)系，而是更有協(xié)作關(guān)系，更有了協(xié)同感。

（四）加強宣傳和跟蹤問效，評議成為社會影響最強烈的人大監(jiān)督工作

為引起各方重視，最大限度地發(fā)動代表和人民群眾參與，市人大常委會十分重視評議宣傳。一是向全市人民發(fā)出公告，公布評議對象和內(nèi)容、時間、聯(lián)系電話。二是在市“兩臺一報”開設(shè)專欄，宣傳被評部門工作、相關(guān)法律法規(guī)、市鎮(zhèn)人大評議動態(tài)、代表提出的真知灼見。三是公開公示綜合評議意見及建議辦理情況，通過《海安日報》公布了代表評議提出的重點建議辦理結(jié)果。四是被評部門向全體代表印發(fā)職能工作宣傳冊，公布中層以上負責人聯(lián)系方式。

為保證評議效果，市、鎮(zhèn)人大對評后跟進動作力度較大。市人大常委會分管負責人和相關(guān)工作機構(gòu)常態(tài)化跟蹤督查。對綜合評議意見，要求被評部門制訂整改方案，責任分解到人。對所有代表建議一一交辦，要求逐件答復到人。在下年度各鎮(zhèn)的年中人代會上，被評部門負責人再次赴各鎮(zhèn)報告整改情況，接受測評。在此基礎(chǔ)上，市人大常委會會議專題聽取和審議評議意見落實情況的專項工作報告，常委會組成人員進行滿意度測評。2018年進一步改進方式，加強督查，常委會分管負責人帶隊跑遍了全市10個區(qū)鎮(zhèn)，對2017年代表評議教育局工作整改情況進行了全面實地檢查，起到了很好的效果。

整個評議工作社會關(guān)注度高，群眾知情度高、參與度高。如此聲勢浩大，社會反響如何？據(jù)調(diào)查反映，老百姓普遍認為，從近年來的人大評議中得到的實惠較多，實現(xiàn)了民主參與、民生幸福獲得感“雙提升”。評議公安局后，新出臺的戶政措施十六條，很快解決了全市197個疑難戶口問題，比國家出臺相關(guān)政策提前了半年。評議人社局后，新農(nóng)合意外傷害報銷比例提升至70%，新農(nóng)合轉(zhuǎn)診結(jié)報周期從3個月縮短為1個月。評議法院后，執(zhí)行力度明顯加大，解決了許多久拖未決的問題。

二、發(fā)展和完善的思考

評議工作涉及市鎮(zhèn)人大、人大代表、基層群眾、“一府兩院”及相關(guān)部門，要經(jīng)過請示匯報、確定對象、制訂計劃、宣傳動員、聽取報告、自查自糾、視察調(diào)研、走訪選民、面對面評議、滿意度測評、跟蹤監(jiān)督、公布結(jié)果等多個環(huán)節(jié)和步驟。這當中需要市鎮(zhèn)人大嚴密組織、協(xié)同推進，才能形成完善的工作機制，并取得實際效果。為此，也引發(fā)了一些思考和啟示。

（一）堅持黨的領(lǐng)導，依法開展評議，確保評議始終沿著正確的方向?qū)嵤?/p>

評議不是監(jiān)督法明確規(guī)定的監(jiān)督形式，從面上看，目前尚處于探索完善的階段。因此，要旗幟鮮明講政治，把堅持黨的領(lǐng)導貫穿于評議工作的全過程，這是做好人大工作的根本保證。要做到堅持黨的領(lǐng)導、充分發(fā)揚民主、嚴格依法辦事的有機結(jié)合，確保評議工作的正確方向。

要認真貫徹落實黨委的意圖，確保維護黨的領(lǐng)導核心地位。從評議對象的確定，評議方案的形成，到評議中發(fā)現(xiàn)的重要事項和重大問題、評議結(jié)果等等，都要及時向黨委請示和報告。要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，精心組織，周密部署，把評議工作抓實抓好抓到位。在評議過程中，要爭取黨委主要負責人的重視和支持，黨委領(lǐng)導親自參加動員及活動，更有利于增強評議工作的關(guān)注度和影響力。

評議是按照憲法和法律規(guī)定的精神開展的活動，無論是黨委、人大、“一府兩院”及被評部門，還是人大代表都要有強烈的法治意識。要堅持依法評議，不失職、不越權(quán)、不干預，做到評之有力、評之有據(jù)。同時也要按照代表法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，為代表評議發(fā)言提供言論保障。

（二）堅持以人民為中心，正確看待評議，確保評議活動深入有序推進

落實以人民為中心的發(fā)展思想，必須保障人民的民主參與權(quán)利，保障人民的關(guān)切和訴求得到回應。協(xié)同開展工作評議，為代表密切與人民群眾的聯(lián)系，搭建了載體和平臺，為公民有序參與社會公共事務管理，開辟了路徑和渠道，正好策應了這一要求。

人大應適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，積極探索和拓寬民主參與的新路徑，主動承擔起推動人大制度與時俱進的創(chuàng)新者、實踐者的責任，積極創(chuàng)新，依法發(fā)展和完善評議監(jiān)督方式。市鎮(zhèn)兩級人大作為基層人大，直接與群眾面對面，協(xié)同組織代表開展工作評議，更能充分發(fā)揮代表作用、保障人民民主參與，其職能優(yōu)勢，是上級人大不可替代的，應大力實踐和推廣。人大代表應適應新形勢下人大工作的要求，認真履行代表職務，做到有心有意代民評，有識有謀為民議。

“一府兩院”要本著“由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督、對人大負責”的態(tài)度，正確認識評議。評議一方面是人大加強對被評部門工作的監(jiān)督，同時，另一方面也加強了全社會對部門工作的認知、理解和支持。接受評議雖然會牽扯一些精力和時間，但這是人民群眾送上門來的意見和建議，有了這種深刻的認識，才會實現(xiàn)從“怕評”到“要評”的逆轉(zhuǎn)。

（三）要堅持密切聯(lián)系群眾、實事求是的原則，確保評議工作客觀公正

評議工作的主體是人大代表，人大代表的優(yōu)勢是聯(lián)系群眾，深入基層了解實情是做好評議工作的基礎(chǔ)，在評議的每個階段、每個環(huán)節(jié)，都要把實事求是和群眾路線貫穿始終。存在問題在基層一線查找，改進措施向基層群眾請教，衡量成效由基層群眾評判，以實事求是的精神，確保評議客觀公正。

人大代表要真正密切與人民群眾的聯(lián)系，深入農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)，深入到群眾中去，保證時間，保證質(zhì)量，聽取和收集意見建議。切忌作風漂浮，走訪不深入、不細致。要避免怕監(jiān)督過火、影響工作關(guān)系的想法，切忌回避矛盾問題，屆時說空話、說套話。要加強學習研究，在聯(lián)系群眾的過程中，同時宣傳相關(guān)法律法規(guī)，幫助他們認識新形勢，從而理解和支持被評部門工作。

評議過程中，人大要尊重代表和人民群眾的意見，不用放大鏡看成績，不用顯微鏡看問題。關(guān)注評議動態(tài)，對群眾反映強烈的問題，人大常委會要組織專門力量進行深入的調(diào)研，真正摸清情況，有針對性地提出綜合評議意見。對代表和人民群眾提出的與被評部門工作相關(guān)、但是涉及其他部門的意見建議，也要認真重視，以書面形式進行交辦，給代表和人民群眾一個滿意的交代。

（四）堅持邊評邊改、評后快改的整改要求，確保評議取得實際效果

評議是一種監(jiān)督形式，取得實效才是最終目的，評議工作是階段性的，監(jiān)督工作是長期性的。通過評議發(fā)現(xiàn)問題，針對問題制定切實可行的措施扎實加以整改，并持續(xù)跟蹤、監(jiān)督到底，才是新時期人大堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督的應有之義。

評議中，被評部門要主動抓住代表和群眾最關(guān)注的問題，著力整改，做到未評先改、邊評邊改，以初步成效展示整改的決心。評議后，要創(chuàng)新思路，拿出針對性、可行性強的整改措施，尤其是要在完善制度機制、強化長效管理上做足文章。強化整改工作責任制，形成主要負責人負總責，分管負責人具體抓，相關(guān)職能科室和單位責任人承辦的責任體系。

對代表提出的建議、批評和意見要認真辦理，做到件件有著落，事事有交代。凡條件比較成熟的，迅速解決，暫時不具備條件的，明確責任，分步解決，無法解決的，要實事求是地作出說明，獲得代表的理解和支持。

（五）堅持成果運用，擴大效應，確保樹立人大監(jiān)督工作權(quán)威

評議是一個民主參與的過程，針對性、公正性很強，各方都做了大量的工作，付出了辛勞，成果來之不易，因而也顯得尤為珍貴。人大常委會要善于運用評議成果，擴大效應，進一步激發(fā)民主參與熱情，進一步增強人大的公信力和影響力，樹立人大監(jiān)督權(quán)威。

要將評議結(jié)果及時報告市委及組織部門，作為考察任用干部的重要依據(jù)。將評議結(jié)果納入每年的全市綜合考核考評體系，更加體現(xiàn)人大評議的權(quán)重。對群眾反映有重大嫌疑的違紀問題，要及時報告紀委和司法部門，依法查處，直至追究責任。

對評議中人民群眾反映強烈的突出問題和發(fā)現(xiàn)的重大問題，要引入詢問，必要時使用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職罷免等剛性監(jiān)督手段，擴大人大監(jiān)督效應。要加大評議公開力度，向深層次、大容量、常態(tài)化發(fā)展，特別是要實現(xiàn)代表評議建議辦理情況的全部公開公示，敢于向人民曬出成績單，保障人民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，即使被評部門的整改情況接受監(jiān)督，也使人大工作過程和效果接受人民審閱和監(jiān)督。

（作者單位：江蘇省海安市人大常委會研究室）