北極治理話語(yǔ)權(quán)：主體、議題與機(jī)制

張佳佳，王晨光

(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

話語(yǔ)權(quán)是國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的重要概念，其意義在于對(duì)世界秩序的整理，即言語(yǔ)行為是演繹國(guó)際關(guān)系規(guī)則的基礎(chǔ)，也可以轉(zhuǎn)化為國(guó)際關(guān)系中的規(guī)則和制度。[1](P22)但是，學(xué)者們對(duì)話語(yǔ)權(quán)的認(rèn)識(shí)尚存分歧，主要形成了權(quán)力說(shuō)、權(quán)利說(shuō)和能力說(shuō)等觀點(diǎn)。綜合這些觀點(diǎn)，本文將話語(yǔ)權(quán)界定為一國(guó)在國(guó)際社會(huì)說(shuō)話的有效性和影響力，包括對(duì)國(guó)際議程的設(shè)置能力、對(duì)國(guó)際輿論的主導(dǎo)能力、對(duì)國(guó)際規(guī)則的制定能力等，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、外交、傳媒等多個(gè)方面，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一國(guó)在國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。[2]

北極治理話語(yǔ)權(quán)，即各主體在參與北極治理時(shí)具備的議程設(shè)置力、輿論影響力、規(guī)則制定力以及在地區(qū)結(jié)構(gòu)中所扮演的角色。近年來(lái)，北極地區(qū)正經(jīng)歷著自然環(huán)境和治理機(jī)制的雙重“態(tài)勢(shì)變遷”，[3]北極治理話語(yǔ)權(quán)也呈現(xiàn)出了主體多樣化、議題復(fù)雜化、機(jī)制碎片化等特征。作為北極事務(wù)的“利益攸關(guān)方”，中國(guó)在北極治理上享有一定的話語(yǔ)權(quán)。隨著中國(guó)參與北極事務(wù)的不斷深入，特別是在“十三五”規(guī)劃中明確提出要提升全球治理制度性話語(yǔ)權(quán)，積極參與網(wǎng)絡(luò)、極地等新領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定[4]的背景下，分析北極治理話語(yǔ)權(quán)的特點(diǎn)進(jìn)而探討中國(guó)北極話語(yǔ)權(quán)的提升路徑顯得頗具現(xiàn)實(shí)意義。

一、多樣化的北極治理話語(yǔ)主體

“話語(yǔ)權(quán)力論”的鼻祖米歇爾·福柯(Michael Foucault)強(qiáng)調(diào)，話語(yǔ)的真理和權(quán)力的棲息之所不在于被談?wù)撌裁?，而在于誰(shuí)在談?wù)撍退窃鯓颖徽務(wù)摰摹5]可見(jiàn)，討論話語(yǔ)權(quán)，話語(yǔ)主體是首要問(wèn)題。就北極治理而言，其話語(yǔ)主體包括國(guó)家、國(guó)際組織、企業(yè)和個(gè)人等。其中，國(guó)家和國(guó)際組織的作用較為突出，企業(yè)和個(gè)人的話語(yǔ)權(quán)也隨著北極治理議題的拓展而日益增強(qiáng)。

一是主權(quán)國(guó)家。話語(yǔ)與權(quán)力緊密聯(lián)系，話語(yǔ)是權(quán)力的一種載體和表達(dá)方式，[6]因而主權(quán)國(guó)家是北極治理最重要的話語(yǔ)主體。根據(jù)在北極治理中的地位和影響力，相關(guān)國(guó)家可分為兩大類，即在北極圈內(nèi)擁有領(lǐng)土的北極8國(guó)和北極域外國(guó)家。先就北極8國(guó)而言，它們的話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)首先來(lái)源于地理位置。其中，最大的俄羅斯在北極圈內(nèi)擁有約620萬(wàn)平方公里領(lǐng)土，最小的冰島也有75.8萬(wàn)平方公里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，[7]這使8國(guó)在歷史上都是較早從事北極探索的國(guó)家，具備較強(qiáng)的北極科考實(shí)力和豐富的科考經(jīng)驗(yàn)。但需要注意的是，北極8國(guó)的綜合實(shí)力和利益訴求并不相同，且內(nèi)部進(jìn)一步分化出了北冰洋沿岸5國(guó)(即俄羅斯、加拿大、美國(guó)、挪威和丹麥)這一“小團(tuán)體”，這使北極8國(guó)的北極話語(yǔ)權(quán)也存在高下之分和激烈爭(zhēng)奪。

再就域外國(guó)家而言，隨著北極問(wèn)題不斷“外溢”，英國(guó)、日本、韓國(guó)、中國(guó)等北極理事會(huì)觀察員國(guó)在北極治理中的影響力不斷上升?？傮w來(lái)看，這些國(guó)家均為“近北極國(guó)家”，且多為西方大國(guó)和新興國(guó)家，具備較強(qiáng)的綜合國(guó)力和極地科研實(shí)力。截至目前，這些國(guó)家大多都在北極地區(qū)建有陸基科學(xué)考察站，積極關(guān)注并投身北極經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，為贏取北極話語(yǔ)權(quán)積蓄智慧和力量。[8]同時(shí)，為了更好地參與北極事務(wù)并向國(guó)際社會(huì)闡明自己的立場(chǎng)，近年來(lái)英國(guó)、德國(guó)、印度、韓國(guó)、中國(guó)等都相繼出臺(tái)了北極政策，通過(guò)多邊、雙邊等途徑尋求北極國(guó)家的認(rèn)可和支持，進(jìn)而增強(qiáng)在北極事務(wù)上的話語(yǔ)權(quán)。

二是國(guó)際組織。國(guó)際組織可以確定重要問(wèn)題，決定哪些問(wèn)題可以放在一起處理，[9](P34)是全球治理的重要行為主體。國(guó)際組織可分為政府組織和非政府組織兩類，在北極治理中積極發(fā)聲的代表性政府組織有聯(lián)合國(guó)和歐盟。聯(lián)合國(guó)是世界上最具權(quán)威性的國(guó)際組織，其下屬的環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、大陸架界限委員會(huì)(CLCS)、國(guó)際海事組織(IMO)、糧食和農(nóng)業(yè)組織(FAO)等機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍都涉及北極地區(qū)，在北極環(huán)境保護(hù)、大陸架劃界、航道利用、漁業(yè)開(kāi)發(fā)等問(wèn)題上扮演著重要角色。歐盟是當(dāng)前最成功的區(qū)域一體化組織，近年來(lái)也開(kāi)始參與北極治理。這不僅是因?yàn)榈湣⑷鸬浜头姨m是其成員，也因北極氣候變化、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等問(wèn)題是其彰顯“規(guī)范性力量”的重要契機(jī)。

非政府組織多關(guān)注北極氣候變化、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等議題，有利于打破主權(quán)國(guó)家對(duì)北極治理話語(yǔ)的壟斷。其中，具有較大影響力的非政府組織有兩類。一類是國(guó)際環(huán)保組織，如綠色和平組織(Greenpeace)、世界自然基金會(huì)(WWF)等。它們憑借專業(yè)知識(shí)，影響輿論導(dǎo)向和話語(yǔ)議題設(shè)置，如世界自然基金會(huì)每隔兩年出臺(tái)的《地球生命力報(bào)告》就引起了國(guó)際社會(huì)對(duì)北極生物多樣性的關(guān)注。二是北極原住民組織，如因紐特人北極圈理事會(huì)(Inuit Circumpolar Council)、薩米人理事會(huì)(the Saami Council)等。原住民在北極問(wèn)題上發(fā)揮著特殊作用，如因紐特人北極圈理事會(huì)于2011年出臺(tái)的《關(guān)于資源開(kāi)發(fā)原則的宣言》，[10]就在很大程度上影響了北極開(kāi)發(fā)議題的方向和進(jìn)度。

三是企業(yè)和學(xué)者。除國(guó)家和國(guó)際組織外，企業(yè)和學(xué)者在北極治理中的話語(yǔ)權(quán)也不容忽視。隨著北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的逐漸顯現(xiàn)，能源、航運(yùn)、漁業(yè)等領(lǐng)域的企業(yè)成為進(jìn)軍北極的先行者，并憑借一線工作經(jīng)驗(yàn)而頗具發(fā)言的權(quán)利和資格。[11]在2013年10月的“北極圈論壇”開(kāi)幕式上，時(shí)任冰島總統(tǒng)的格里姆松就表示：在北極治理中缺少私營(yíng)部門的參與會(huì)損害北極部分協(xié)議的可行性，因?yàn)槠髽I(yè)可能比政府掌握更多的資源。除直接參與北極經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)外，企業(yè)在北極治理中的話語(yǔ)權(quán)還通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。如代表超過(guò)世界上80%商業(yè)船隊(duì)的國(guó)際航運(yùn)工會(huì)(ICS)關(guān)于船舶冰級(jí)劃分，就成為國(guó)際海事組織對(duì)在極地航行的船舶進(jìn)行分類的技術(shù)依據(jù)。[12](P285)

另外，北極治理需要很強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)作支撐，因而學(xué)者們?cè)诒睒O治理中掌握著較大的話語(yǔ)權(quán)。在自然科學(xué)領(lǐng)域，正是得益于科學(xué)家團(tuán)體的研究和探索，才使得復(fù)雜的自然現(xiàn)象被人類發(fā)現(xiàn)、理解并進(jìn)入北極治理工作議程。如極地科考方面的盛會(huì)“國(guó)際極地年”，就是由科學(xué)家團(tuán)體提出并主辦的；北極理事會(huì)可持續(xù)發(fā)展工作組(SDWG)對(duì)環(huán)境脆弱性和適應(yīng)氣候變化的強(qiáng)調(diào)，使這兩個(gè)議題在理事會(huì)工作議程中得到體現(xiàn)。[13]除自然科學(xué)家之外，人文社科學(xué)者的聲音也不容忽視。目前，最具影響力的北極社科學(xué)者當(dāng)屬奧蘭·揚(yáng)教授。多年來(lái)，他圍繞北極氣候環(huán)境治理、北極理事會(huì)發(fā)展走向等問(wèn)題提出了很多前瞻性的思考，并強(qiáng)調(diào)北極國(guó)家在決策時(shí)越來(lái)越需要“聆聽(tīng)域外國(guó)家的聲音”，[14](P275～303)在一定程度上推動(dòng)了北極治理在制度化、開(kāi)放性方向上的進(jìn)步。

二、復(fù)雜化的北極治理話語(yǔ)議題

話語(yǔ)議題即話語(yǔ)內(nèi)容，反映了主體的關(guān)注領(lǐng)域和方向。受全球氣候變化的影響，北極治理的話語(yǔ)議題不再局限于科技、環(huán)境等“低政治”領(lǐng)域，也開(kāi)始向政治、軍事等“高政治”領(lǐng)域外溢。其中，國(guó)家行為體所關(guān)注的議題往往從本國(guó)利益出發(fā),具有排他性和沖突性；而非國(guó)家行為體一般具有中立性，關(guān)注的議題更多是從特定區(qū)域或范圍出發(fā)，以生態(tài)環(huán)境、人文關(guān)懷為標(biāo)準(zhǔn)。[15](P50)

首先，科研議題。鑒于獨(dú)特的地理位置和自然環(huán)境，北極地區(qū)素有“天然實(shí)驗(yàn)室”之稱，科學(xué)研究是貫穿北極治理的基礎(chǔ)性議題。而各國(guó)也都清楚地認(rèn)識(shí)到，科研是其參與北極治理的敲門磚，如果不了解北極地區(qū)的氣象、水文、地質(zhì)等情況，其在北極治理中的話語(yǔ)權(quán)就無(wú)法得到保障。因此，無(wú)論是北極國(guó)家還是域外國(guó)家，都將北極科研作為爭(zhēng)奪北極治理話語(yǔ)權(quán)的起點(diǎn)和重點(diǎn)，這在各國(guó)新近出臺(tái)的北極政策中都有切實(shí)反映。[16]在此基礎(chǔ)上，域內(nèi)外國(guó)家都注意增強(qiáng)在北極科研領(lǐng)域的實(shí)力，如俄羅斯擁有世界上最大的核動(dòng)力破冰船隊(duì)，每年都舉行大規(guī)模的北極考察；美國(guó)為了維護(hù)北極科技大國(guó)的地位，始終強(qiáng)調(diào)北極軍事科技的研發(fā)工作；[17](P7)加拿大致力于在高北極地區(qū)建立一個(gè)新的世界級(jí)研究站，支持在該區(qū)域的科學(xué)研究活動(dòng)；[18]英國(guó)于2014年批準(zhǔn)了2億英鎊的極地科考破冰船建造計(jì)劃，以保持在兩極科考領(lǐng)域的領(lǐng)先地位等。除國(guó)家主體外，國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)(IASC)、北極理事會(huì)等也都致力于北極科學(xué)研究，在信息收集、分析方面發(fā)揮著重要作用。

其次，氣候議題。作為全球氣候變化的放大器和響應(yīng)器，北極地區(qū)在近幾十年里經(jīng)歷著冰雪大面積消融、海水結(jié)構(gòu)變異、海洋流動(dòng)減弱等變化。這些變化對(duì)全球，特別是北半球中緯度地區(qū)的氣候影響顯著，因此，北極氣候變化問(wèn)題不僅在各國(guó)北極政策中被置于前列，也受到聯(lián)合國(guó)、歐盟以及北極原住民組織等的持續(xù)關(guān)注。首先，聯(lián)合國(guó)是氣候變化科學(xué)信息的主要提供者，也是國(guó)際氣候變化談判的主要發(fā)起者和推動(dòng)者。2016年4月，在聯(lián)合國(guó)的組織下，175個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署了《巴黎氣候變化協(xié)定》，對(duì)共同應(yīng)對(duì)北極氣候變化產(chǎn)生了積極影響。其次，由于擔(dān)心氣候變化造成海洋環(huán)境惡化進(jìn)而影響歐洲繁榮，歐盟將氣候問(wèn)題確定為最為關(guān)注的北極議題。同時(shí)，歐盟還將北極氣候問(wèn)題與其軟實(shí)力聯(lián)系起來(lái)，將之視為其展現(xiàn)全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要方面。[19]再次，北極原住民對(duì)北極氣候變化有著最為直接的體會(huì)，北極氣候影響評(píng)估(ACIA)充分認(rèn)識(shí)到了因紐特人對(duì)氣候環(huán)境變化的觀察，[20]國(guó)際社會(huì)也日益重視原住民在北極氣候問(wèn)題上的訴求和權(quán)利。

再次，經(jīng)濟(jì)議題。受全球氣候變暖的影響，北極地區(qū)油氣、航道、漁業(yè)等資源的開(kāi)發(fā)利用日漸成為可能。在油氣方面，以2007年俄羅斯“插旗事件”為導(dǎo)火索，北極國(guó)家圍繞北極海域和大陸架的劃界爭(zhēng)議不斷升溫。爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是各國(guó)對(duì)北極油氣資源的爭(zhēng)奪，而“沖鋒陷陣”的是俄羅斯國(guó)家石油公司、?？松梨诘葒?guó)際油氣巨頭。在航道方面，隨著北極航道戰(zhàn)略價(jià)值的提升，各國(guó)對(duì)其法律地位的爭(zhēng)論愈演愈烈。其中，俄羅斯和加拿大分別將東北航道和西北航道定義為其“內(nèi)水”并加強(qiáng)管理，試圖完全掌控這兩條航線。但美國(guó)、歐盟等則堅(jiān)決反對(duì)，認(rèn)為北極航道屬于國(guó)際航行海峽，應(yīng)適用過(guò)境通行制度。在漁業(yè)方面，各國(guó)也陷入了激烈爭(zhēng)奪。比如，美國(guó)于2009年在其北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)行禁捕政策，并呼吁在北極各國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外也同樣執(zhí)行禁捕政策；而加拿大是“理性的實(shí)用主義者”，堅(jiān)持漁業(yè)開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合；挪威和俄羅斯則在北極公海漁業(yè)方面有明顯的排他傾向，并合謀將漁業(yè)管理職責(zé)延伸到巴倫支海公海海域。[21]

最后，安全議題。隨著北極戰(zhàn)略價(jià)值的提升，北極安全成為諸多國(guó)家的重大利益關(guān)切。從地緣政治上講，北極是歐亞大陸與北美大陸之間最短的空間距離，具備“得三洲兩洋通衢地利之便，瞰制北半球主要國(guó)家”的戰(zhàn)略地位。一國(guó)如果能在北極地區(qū)獲得制空權(quán)，就能獲得對(duì)歐亞和北美大陸的控制權(quán)，甚至取得全球軍事優(yōu)勢(shì)。因此，北極地區(qū)在冷戰(zhàn)時(shí)期就是美蘇兩大軍事集團(tuán)的對(duì)峙前沿，烏克蘭危機(jī)后，則再次成為美俄戰(zhàn)略博弈的新邊疆。[22]如2014年2月，美國(guó)海軍更新了《北極路線圖(2014～2030)》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)在北極的制海權(quán)、航行自由、防衛(wèi)能力等；俄羅斯于同年底成立了北極戰(zhàn)略司令部，并在2015年7月公布的新版海洋學(xué)說(shuō)中將北極作為海軍發(fā)展的重點(diǎn)方向之一。[23]此外，其他北極國(guó)家也通過(guò)各種方式在北極地區(qū)宣示主權(quán)。如加拿大在哈珀政府時(shí)期(2006～2015年)，多次在北極地區(qū)舉行代號(hào)為“納努克行動(dòng)”的軍事演習(xí)；丹麥于2012年成立了北極國(guó)防指揮部，并著手建設(shè)北極作戰(zhàn)部隊(duì)；挪威在2014年組織15個(gè)國(guó)家在其北部進(jìn)行軍事演習(xí)，增強(qiáng)在北極的作戰(zhàn)能力等。

三、碎片化的北極治理話語(yǔ)機(jī)制

話語(yǔ)機(jī)制即話語(yǔ)平臺(tái)，是指話語(yǔ)憑借何種載體或渠道發(fā)出進(jìn)而實(shí)現(xiàn)話語(yǔ)主體的目的。[24]也就是說(shuō)，話語(yǔ)得有地方說(shuō)，而且說(shuō)出的話語(yǔ)還能傳播出去。在北極治理中，盡管不存在類似于《南極條約》的整體性制度，但也并非白紙一張，而是在全球、區(qū)域、雙邊以及北極國(guó)家國(guó)內(nèi)等層面以及科研、氣候、環(huán)境、航運(yùn)等領(lǐng)域形成了多層級(jí)、多維度的“治理機(jī)制群”。[25]

一是全球?qū)用娴脑捳Z(yǔ)機(jī)制。聯(lián)合國(guó)及其下屬機(jī)構(gòu)是全球?qū)用姹睒O話語(yǔ)機(jī)制的代表。首先，在最為棘手的海域劃界方面，作為全球“海洋大憲章”，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》自然適用于北極地區(qū)?！豆s》為相關(guān)國(guó)家解決爭(zhēng)端提供了基本依據(jù)，如2008年5月北冰洋沿岸5國(guó)在北冰洋會(huì)議后發(fā)表《伊魯麗薩特宣言》，重申了在《公約》框架內(nèi)處理北極領(lǐng)土和自然資源的糾紛的立場(chǎng)。[26]其次，在氣候環(huán)境領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)及其出臺(tái)的《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》《國(guó)際防止船舶造成污染公約》等，都是各主體進(jìn)行話語(yǔ)表達(dá)的重要平臺(tái)。再次，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)議題上，全球?qū)用嬖捳Z(yǔ)機(jī)制也發(fā)揮著重要作用。如2009年5月，國(guó)際海事組織海上安全委員會(huì)第86次會(huì)議提出了制定“極地水域航行強(qiáng)制性規(guī)則”的建議，使該規(guī)則的制定被列入委員會(huì)第53屆會(huì)議工作議程，[27]進(jìn)而極大地規(guī)范了北極航道的開(kāi)發(fā)和利用。

二是區(qū)域?qū)用娴脑捳Z(yǔ)機(jī)制。北極治理的本質(zhì)是區(qū)域治理,相對(duì)于全球性機(jī)制，區(qū)域性機(jī)制的作用顯得更為直接。第一，北極理事會(huì)是北極8國(guó)于1996年成立的政府間高層論壇，目前已成為北極治理中最重要的區(qū)域性機(jī)制安排。北極理事會(huì)同時(shí)具備開(kāi)放性與排他性，即一方面通過(guò)設(shè)置永久參與方和觀察員，賦予北極原住民、域外國(guó)家和相關(guān)國(guó)際組織參與的機(jī)會(huì)；另一方面又規(guī)定理事會(huì)的所有決策權(quán)只能為北極8國(guó)所掌握，從而保證了8國(guó)的主導(dǎo)地位。[28]第二，北冰洋會(huì)議是北冰洋沿岸5國(guó)面對(duì)愈演愈烈的北極主權(quán)爭(zhēng)端而成立的排他性機(jī)制。在2008年首屆會(huì)議后發(fā)表的《伊魯麗薩特宣言》中，5國(guó)強(qiáng)調(diào)“阻止建立任何新的綜合性國(guó)際法律制度來(lái)治理北冰洋”，[29]這充分表現(xiàn)了其維護(hù)北極治理話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)的意圖。第三，北極圈論壇是2013年由冰島創(chuàng)立的開(kāi)放性論壇，現(xiàn)已成為關(guān)于北極未來(lái)發(fā)展最大的國(guó)際對(duì)話與合作網(wǎng)絡(luò)。該論壇構(gòu)成多元、議題廣泛，在促進(jìn)北極治理國(guó)際對(duì)話的同時(shí)也增強(qiáng)了冰島的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

三是雙邊層面的話語(yǔ)機(jī)制。由于一些北極治理議題具有鮮明的跨界性，且北極國(guó)家之間存在主權(quán)爭(zhēng)奪，因此，雙邊機(jī)制是處理這些問(wèn)題談判成本最低、最為直接有效的途徑。如針對(duì)北極環(huán)境議題，美國(guó)和俄羅斯分別于1994年和2000年簽署了《美俄關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》和《俄美關(guān)于楚科齊海北極熊種群雙邊協(xié)議》，挪威和俄羅斯在1998年簽訂了《環(huán)境合作協(xié)議》等。針對(duì)海域劃界問(wèn)題，1980年冰島與挪威達(dá)成了《關(guān)于漁區(qū)和大陸架問(wèn)題的協(xié)議》，2010年俄羅斯和挪威簽訂了《關(guān)于巴倫支海和北冰洋海域劃界與合作條約》等。針對(duì)北極漁業(yè)議題，俄羅斯和挪威建立了聯(lián)合漁業(yè)協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)分配捕撈配額并進(jìn)行法律監(jiān)管，隨后其他沿岸國(guó)家也加入其中并接受了兩國(guó)制定的有關(guān)捕撈配額和技術(shù)管理的協(xié)定。雙邊機(jī)制有效解決了北極國(guó)家之間的分歧和矛盾，構(gòu)成了北極治理的基礎(chǔ)，推動(dòng)了北極地區(qū)的和平、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

四是北極國(guó)家國(guó)內(nèi)層面的話語(yǔ)機(jī)制。北極地區(qū)法律性質(zhì)復(fù)雜，除北冰洋中部約280萬(wàn)平方公里的海域?qū)儆诠Ｍ猓茉獯蟛糠值貐^(qū)屬于北極8國(guó)的領(lǐng)土、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及外大陸架等。因此在北極地區(qū)進(jìn)行科研、航行、開(kāi)發(fā)等活動(dòng)時(shí)，往往還需遵守相關(guān)國(guó)家的法律機(jī)制，如俄羅斯的《北方海航道水域航行規(guī)則》、加拿大的《北極水域污染防治法》等。北極國(guó)家的法律機(jī)制是維護(hù)其自身利益的重要舉措，同時(shí)也會(huì)促進(jìn)北極治理的發(fā)展。如1970年，加拿大制定了《北極水域污染預(yù)防法》，將加拿大的管轄權(quán)從海岸延伸至100海里外，并就船舶制造、設(shè)備、操作、排污等制定了具體的、比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更高的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)該法案，加拿大一方面加強(qiáng)了對(duì)其北方水域的控制，另一方面也在國(guó)際法層面產(chǎn)生了重大影響，直接促成了1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條的出現(xiàn)，成為迄今《公約》中唯一關(guān)于北極“冰封區(qū)域”的規(guī)定。[30]

四、中國(guó)贏取北極話語(yǔ)權(quán)的路徑選擇

綜上可見(jiàn)，北極治理話語(yǔ)權(quán)呈現(xiàn)出了主體多元化，議題復(fù)雜化，機(jī)制碎片化的特征(見(jiàn)表1)，使得原本“寂靜”的北極正逐漸變得“喧囂”。作為北極事務(wù)的“重要利益攸關(guān)方”，中國(guó)能否在北極治理話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪中取得優(yōu)勢(shì)，與中國(guó)維護(hù)北極利益、塑造大國(guó)形象等息息相關(guān)。目前，中國(guó)已出臺(tái)了北極政策白皮書、組織了8次北極科考、加入了大多數(shù)相關(guān)國(guó)際機(jī)制等，成為北極治理不可或缺的參與主體。但由于先天劣勢(shì)以及北極國(guó)家的戒備，中國(guó)參與北極治理還面臨實(shí)力不強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題，一度受到國(guó)際社會(huì)的過(guò)度解讀并出現(xiàn)“中國(guó)北極威脅論”等負(fù)面評(píng)價(jià)。十八大以來(lái)，習(xí)近平主席多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)要努力增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。根據(jù)對(duì)北極治理話語(yǔ)權(quán)的分析，中國(guó)可從凝聚主體實(shí)力、關(guān)注議題設(shè)置、參與機(jī)制建設(shè)等三個(gè)方面入手，進(jìn)一步贏取北極話語(yǔ)權(quán)。

表1 北極治理話語(yǔ)權(quán)的特征

第一，整合話語(yǔ)主體，增強(qiáng)中國(guó)實(shí)力。一般而言，一個(gè)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)的發(fā)言權(quán)和影響力，同它對(duì)國(guó)際事務(wù)的參與程度和貢獻(xiàn)大小密切相關(guān)。[31](P243)就中國(guó)參與北極治理而言，各主體應(yīng)在各司其職的基礎(chǔ)上通力協(xié)作。首先，政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，為科學(xué)家、企業(yè)、非政府組織等參與北極治理營(yíng)造良好的內(nèi)外環(huán)境。對(duì)內(nèi)，政府應(yīng)繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確相關(guān)部門的職責(zé)，打破多頭管理的弊端；對(duì)外，應(yīng)通過(guò)外交手段加強(qiáng)同北極國(guó)家、重要域外國(guó)家以及相關(guān)國(guó)際組織的合作，努力爭(zhēng)取和維護(hù)在北極地區(qū)的合法利益。其次，域外國(guó)家在北極事務(wù)上的發(fā)言權(quán)和影響力，很大程度上取決于該國(guó)以科研為主的北極知識(shí)的獲取和轉(zhuǎn)化能力。中國(guó)要想在北極治理中增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)，還需加大北極科研投入，進(jìn)而擴(kuò)展科考范圍、培養(yǎng)高端人才、掌握核心技術(shù)等。再次，企業(yè)和非政府組織是中國(guó)參與北極治理的新興主體，如何進(jìn)一步激發(fā)它們的積極性，發(fā)揮它們?cè)诒睒O公共外交中的作用，是需要進(jìn)一步關(guān)注的問(wèn)題。

第二，關(guān)注話語(yǔ)議題，發(fā)出中國(guó)聲音。鑒于北極治理議題的復(fù)雜性，中國(guó)在參與北極治理時(shí)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)力和議題性質(zhì)進(jìn)行戰(zhàn)略排序，確定輕重緩急。首先，北極科研、氣候、環(huán)境等“低政治”事務(wù)是國(guó)際社會(huì)在北極治理上的最大共識(shí)，也是中國(guó)參與北極治理的突破口和切入點(diǎn)。因此，中國(guó)應(yīng)一如既往地保持對(duì)這些領(lǐng)域的關(guān)注，積極為國(guó)際社會(huì)提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息，適時(shí)提出合理的政策主張。其次，北極油氣、航道、漁業(yè)等經(jīng)濟(jì)議題是各國(guó)北極利益的重要內(nèi)容，很多北極國(guó)家看重中國(guó)的資金、技術(shù)和市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)，這為中國(guó)的能源、航運(yùn)、旅游等企業(yè)提供了參與契機(jī)。在此過(guò)程中，中國(guó)企業(yè)應(yīng)妥善處理好追求經(jīng)濟(jì)效益與承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的關(guān)系，避免為“資源攫取論”“環(huán)境破壞論”等言論落下口實(shí)。再次，北極安全是北極戰(zhàn)略價(jià)值的根本所在，但也是較為敏感的議題。作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)之一，中國(guó)應(yīng)致力于推動(dòng)北極地區(qū)的非軍事化，積極關(guān)注北極非傳統(tǒng)安全問(wèn)題給人類社會(huì)帶來(lái)的潛在威脅。

第三，參與話語(yǔ)機(jī)制，提出中國(guó)方案。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)成為當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的參與者和受益者，但同時(shí)也受到了西方主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則的牽絆和制約。[32]這種矛盾在中國(guó)參與北極治理時(shí)表現(xiàn)得也很突出，比如在北極理事會(huì)中，中國(guó)雖然于2013年被接納為正式觀察員，但根據(jù)2011年《努克宣言》的規(guī)定，觀察員并不享有表決權(quán)，會(huì)議發(fā)言也需得到大會(huì)主席的批準(zhǔn)。對(duì)此，中國(guó)首先應(yīng)繼續(xù)保持參與者、建設(shè)者的定位，充分利用聯(lián)合國(guó)、北極理事會(huì)、北極圈論壇等既有機(jī)制積極發(fā)聲，起到以正視聽(tīng)、增信釋疑的效果。其次，針對(duì)北極治理中的不合法、不合理之處，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與其他域外國(guó)家的溝通，通過(guò)合法、合理的方式尋求改善途徑，應(yīng)對(duì)北極國(guó)家的北極“話語(yǔ)霸權(quán)”。再次，在繼續(xù)增強(qiáng)硬實(shí)力的基礎(chǔ)上，中國(guó)應(yīng)注重軟實(shí)力建設(shè)特別是輿論引領(lǐng)，秉承“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的理念，以“人類命運(yùn)共同體”“正確義利觀”等推動(dòng)北極議程設(shè)置和機(jī)制建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)北極“善治”貢獻(xiàn)智慧和力量。