李樹啟 顧保國

開放帶來進(jìn)步，同時(shí)也帶來風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，金融開放的底線是不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融監(jiān)管的職責(zé)和使命，金融監(jiān)管的水平和措施直接決定了金融開放的程度和進(jìn)程。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放，金融監(jiān)管能力必須跟得上，要在加強(qiáng)監(jiān)管中不斷提高開放水平。問責(zé)是夯實(shí)責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制的利器。只有完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，才能更好地落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，提升監(jiān)管效能，有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)，助力金融開放新格局。

一、著力完善金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，提升監(jiān)管效能，推動(dòng)形成金融開放新格局

深化對(duì)外開放，是我國基于發(fā)展需要作出的戰(zhàn)略選擇，隨著金融領(lǐng)域一系列擴(kuò)大開放措施的出臺(tái)和落地，金融領(lǐng)域開放的步伐在加快，幅度在提升，金融開放的新格局正在形成。擴(kuò)大金融開放在釋放紅利的同時(shí)，也帶來了各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。從微觀層面看，金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)一步加強(qiáng)，中資金融機(jī)構(gòu)面臨的生存壓力加劇，特別是一些競(jìng)爭(zhēng)能力較差的金融機(jī)構(gòu)面臨的經(jīng)營壓力將更具挑戰(zhàn)，如果發(fā)生一定量的破產(chǎn)倒閉事件，引發(fā)的外部效應(yīng)將十分劇烈。從宏觀層面看，跨國資本流動(dòng)和國際金融業(yè)務(wù)對(duì)一國的外匯儲(chǔ)備、利率和匯率定價(jià)、物價(jià)水平都將產(chǎn)生沖擊，如果監(jiān)管能力不足或措施不當(dāng)，則可能引致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，墨西哥金融危機(jī)、東南亞金融危機(jī)就是這方面的典型案例。

經(jīng)過改革開放四十年的長足發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)金融化的程度已經(jīng)比較高，金融業(yè)發(fā)展的復(fù)雜程度和潛在風(fēng)險(xiǎn)日益增加，避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性日益提高。金融危機(jī)一旦發(fā)生，很容易演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)，乃至社會(huì)危機(jī)。擴(kuò)大金融開放條件下，外部因素對(duì)國內(nèi)金融形勢(shì)的影響將更加顯著，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)將更為艱巨和緊迫。

加強(qiáng)金融監(jiān)管，提升監(jiān)管效能，是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的基本保障。從理論視角看，由于自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的缺陷，外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱性等因素會(huì)導(dǎo)致金融市場(chǎng)失靈，政府監(jiān)管可以有效減少市場(chǎng)失靈的影響，因此，金融監(jiān)管對(duì)于金融業(yè)的健康有序發(fā)展、防范和化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不可或缺。從各國金融發(fā)展的實(shí)踐看，幾乎每一次金融危機(jī)的事實(shí)都表明，政府監(jiān)管不力是導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的重要原因之一。因此，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大金融開放，就必須堅(jiān)定不移地采取有力舉措，加強(qiáng)金融監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。

完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制是加強(qiáng)金融監(jiān)管、提升監(jiān)管效能的必然要求。加強(qiáng)金融監(jiān)管需要深化監(jiān)管改革、提升監(jiān)管效能、優(yōu)化監(jiān)管者的自身治理。監(jiān)管問責(zé)是促進(jìn)監(jiān)管者自身建設(shè)的有力武器。監(jiān)管問責(zé)即對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員作為不當(dāng)或者不作為而進(jìn)行的政治、行政、道義和法律責(zé)任的追究。缺乏問責(zé)的監(jiān)管是危險(xiǎn)的。只有監(jiān)管者不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為被及時(shí)問責(zé)追責(zé)，監(jiān)管工作人員的責(zé)任意識(shí)才能得以增強(qiáng)，行政行為才能得以規(guī)范，從而改進(jìn)監(jiān)管績(jī)效，達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)。監(jiān)管問責(zé)有助于推動(dòng)金融管理部門努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神，形成有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅監(jiān)管氛圍。因此，完善監(jiān)管問責(zé)體系，是夯實(shí)金融監(jiān)管責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制，形成“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”的氛圍和制度，增強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任感、緊迫感的重要一環(huán)，對(duì)于改善監(jiān)管者的自身治理、提升金融監(jiān)管效能意義重大，在當(dāng)前金融開放步伐加快的形勢(shì)下，尤為迫切。

二、不斷強(qiáng)化問題意識(shí)，加快補(bǔ)齊監(jiān)管問責(zé)的制度性短板，以精準(zhǔn)深化改革進(jìn)一步完善金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制

近年來金融監(jiān)管問責(zé)力度空前，被問責(zé)的金融系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量明顯增多，職級(jí)明顯增高。通過問責(zé)，金融監(jiān)管系統(tǒng)查處了一批干部，清除了自身存在的一些毒素，有效實(shí)現(xiàn)了自我凈化、自我提升，問責(zé)成效明顯。但與金融開放新格局的要求相比，當(dāng)前的金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制仍然存在一些短板，這勢(shì)必影響監(jiān)管效能的充分發(fā)揮，不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。

問責(zé)法規(guī)不夠完備。依法行政的前提是具有完備的法規(guī)，金融監(jiān)管及其問責(zé)的施行需要以完備的法律法規(guī)為依據(jù)。當(dāng)前，我國金融監(jiān)管問責(zé)制的相關(guān)規(guī)定還不夠完善，尚不能提供全面、系統(tǒng)和專業(yè)的法律保障。目前已出臺(tái)的法律法規(guī)，大多較為原則、籠統(tǒng)，在很大程度上存在著操作性不強(qiáng)、程序不規(guī)范、對(duì)象不精準(zhǔn)、范圍不明晰等問題，金融監(jiān)管問責(zé)帶有“權(quán)力問責(zé)”痕跡，還不完全符合“制度問責(zé)”的法治要求。立法的滯后影響了金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制的功能發(fā)揮。

問責(zé)文化不夠成熟。成熟的問責(zé)文化是問責(zé)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。由于我國行政問責(zé)制的施行時(shí)間比較短，目前尚缺乏健全完備的金融監(jiān)管問責(zé)法規(guī)，制度化的責(zé)任追究機(jī)制還有待優(yōu)化和強(qiáng)化，加之傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，某些監(jiān)管人員在認(rèn)識(shí)上更多地強(qiáng)調(diào)權(quán)力的行使，忽視責(zé)任的承擔(dān)，“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相統(tǒng)一”的責(zé)任意識(shí)在一定程度上還沒有牢固樹立起來，問責(zé)的社會(huì)文化環(huán)境亟須進(jìn)一步培育。

問責(zé)主體不夠健全。問責(zé)主體是指當(dāng)出現(xiàn)問責(zé)事由時(shí)，有權(quán)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員開展問責(zé)的個(gè)人或組織的統(tǒng)稱。在我國金融監(jiān)管問責(zé)體系中，問責(zé)主體較為單一，主要表現(xiàn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)，缺乏系統(tǒng)外部的異體問責(zé)。但金融風(fēng)險(xiǎn)事件往往具有復(fù)合性，當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)也負(fù)有一定的連帶責(zé)任、間接責(zé)任時(shí)，同體問責(zé)的動(dòng)力就會(huì)明顯不足，難以保障問責(zé)的及時(shí)性和有效性，也很難保證問責(zé)結(jié)果的公正性與合理性。因此，大力推進(jìn)立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾等利益相關(guān)者異體問責(zé)極為必要。

問責(zé)客體不夠清晰。隨著金融領(lǐng)域全面深化改革的推進(jìn)，政府的金融管理職能轉(zhuǎn)變正在加快。目前，改革尚處于進(jìn)行時(shí)，還沒有完全到位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他一些政府機(jī)構(gòu)之間、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與某些國有金融企業(yè)之間的職責(zé)權(quán)限還存在模糊之處，實(shí)踐中極易產(chǎn)生“有權(quán)無責(zé)”、“有責(zé)無權(quán)”、“權(quán)責(zé)交錯(cuò)”等問題，問責(zé)對(duì)象的準(zhǔn)確性難以保證。監(jiān)管者之間及其與其他管理機(jī)構(gòu)、被監(jiān)管者之間的相關(guān)利益關(guān)系、法律責(zé)任關(guān)系有待進(jìn)一步細(xì)化界定。

問責(zé)范圍不夠全面。設(shè)置問責(zé)的界限不應(yīng)只是違法與否，而應(yīng)涵蓋合格與否、稱職與否。囿于現(xiàn)實(shí)操作的復(fù)雜因素，我國的金融監(jiān)管問責(zé)往往“重大輕小”，重視對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響大的大事件，忽視工作效率低、執(zhí)行不力等“小事情”；“重廉政輕怠政”，重視查處濫用職權(quán)或不正當(dāng)行使職權(quán)的貪腐行為，忽視監(jiān)管人員的不作為造成的隱性損害；“重后輕前”，重視金融風(fēng)險(xiǎn)事件的事中和事后處置，忽視事前預(yù)防責(zé)任，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理全過程、各環(huán)節(jié)的程度不夠。

三、加快推進(jìn)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，以自我革命精神改革完善金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制

完善金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，加快健全監(jiān)管問責(zé)體系，逐步實(shí)現(xiàn)問責(zé)系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化的法治要求，當(dāng)務(wù)之急是著重推進(jìn)相關(guān)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。

一是要深化金融監(jiān)管體制改革，細(xì)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的法定職責(zé)。當(dāng)前，金融業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，跨領(lǐng)域經(jīng)營現(xiàn)象十分普遍，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的某些權(quán)責(zé)還有待進(jìn)一步細(xì)化明晰，在防風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管過程中，監(jiān)管部門容易出現(xiàn)“監(jiān)管競(jìng)賽”的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。問題一旦發(fā)生，又可能互相推諉，回避責(zé)任。所以，科學(xué)合理劃分、設(shè)置和規(guī)范不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政審批和行業(yè)監(jiān)督權(quán)責(zé)十分關(guān)鍵。權(quán)力配置結(jié)構(gòu)既要保證職權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的高效，又要保證職權(quán)行使受到嚴(yán)格的約束，體現(xiàn)權(quán)責(zé)配置合理、明晰、一致的原則。遵循這些原則，合理界定不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管職責(zé)，理順各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能關(guān)系，健全協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管合力，提高金融監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性，是推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革的題中之義。

同時(shí)，在每一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，需要細(xì)化界定所有崗位和人員的職責(zé)，因?yàn)樾姓?zé)任是依賴行政人員的具體行政行為來完成的。金融監(jiān)管問責(zé)的對(duì)象，必須落實(shí)到具體人員，不能停留于機(jī)構(gòu)層面。作為問責(zé)對(duì)象的具體責(zé)任人，重點(diǎn)是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，而非較低層級(jí)的一般工作人員。只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的每一個(gè)職能部門、每一個(gè)崗位、特別是領(lǐng)導(dǎo)崗位、關(guān)鍵崗位的權(quán)責(zé)界定清楚了，針對(duì)責(zé)任人的問責(zé)才具備了前提條件，監(jiān)管責(zé)任才能細(xì)化落實(shí)。要將監(jiān)管問責(zé)的對(duì)象具體到人，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部就需要完善績(jī)效考核管理，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)內(nèi)部問責(zé)管理。只有強(qiáng)激勵(lì)嚴(yán)問責(zé)，獎(jiǎng)罰分明，才能推動(dòng)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防風(fēng)險(xiǎn)的重大決策部署落實(shí)到位。

二是要加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化金融監(jiān)管問責(zé)的法律保障。金融監(jiān)管改革和金融監(jiān)管問責(zé)必須依法依規(guī)進(jìn)行，法制建設(shè)是金融監(jiān)管工作的前提和保障。監(jiān)管行為要用制度加以約束和規(guī)范，監(jiān)管責(zé)任要以法治思維和法治方式加以強(qiáng)化。當(dāng)前，金融監(jiān)管問責(zé)的功效之所以沒有充分發(fā)揮出來，從法律角度看，對(duì)監(jiān)管者的授權(quán)不明、擔(dān)責(zé)不詳、問責(zé)不暢是重要原因。在此情形下，權(quán)力濫用或消極棄用在所難免。所以，法制建設(shè)是基礎(chǔ)性、前提性的工作，是無法回避、必須啃的硬骨頭。接下來，要堅(jiān)持立改廢釋并舉，盡快健全相關(guān)法律，明確規(guī)定金融監(jiān)管者的權(quán)責(zé)，明示過失后果，綜合考量過錯(cuò)大小、造成損失以及影響程度、主客觀之間因果關(guān)系等要素，合理設(shè)計(jì)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范問責(zé)依據(jù)、范圍和程序，確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行使職責(zé)。

法制建設(shè)不僅需要立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)大力推進(jìn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身也要按照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的要求，強(qiáng)化內(nèi)部規(guī)章建設(shè)，及時(shí)制定和修訂行政法規(guī)，不斷完善政府立法、行政執(zhí)法、政務(wù)公開等方面制度，從機(jī)制上保障金融監(jiān)管依法進(jìn)行，加快形成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治監(jiān)管。

三是要推進(jìn)多體監(jiān)督，優(yōu)化針對(duì)金融監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督與問責(zé)體系。法規(guī)制度與嚴(yán)格監(jiān)督相結(jié)合，制度才能落地，制度的效力才能得以彰顯。監(jiān)管權(quán)力可以影響經(jīng)濟(jì)利益，自然會(huì)成為利益集團(tuán)的“捕獲”對(duì)象，嚴(yán)格監(jiān)督可以降低監(jiān)管權(quán)被“捕獲”的風(fēng)險(xiǎn)。而要嚴(yán)格監(jiān)督，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)多體監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。

首先，要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。紀(jì)檢部門對(duì)一般性問題要早發(fā)現(xiàn)、早處置，及時(shí)教育提醒，利用函詢、誡勉談話、組織處理等方式防范問題升級(jí)。其次，要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。認(rèn)真落實(shí)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，堅(jiān)持民主生活會(huì)、述責(zé)述廉、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等黨內(nèi)監(jiān)督制度，自覺主動(dòng)接受監(jiān)督，做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。將深化“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育作為加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要載體，融入日常、抓在經(jīng)常。再次，要持續(xù)加強(qiáng)聯(lián)合督查、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)行力和公信力。強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)調(diào)，推進(jìn)跨部門聯(lián)合檢查，不僅有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，還可以讓檢查部門相互監(jiān)督。全面推進(jìn)政務(wù)公開，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，接受社會(huì)監(jiān)督。

四是要借力數(shù)字技術(shù)手段，推動(dòng)金融監(jiān)管問責(zé)信息化。數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得金融行為的專業(yè)性和隱蔽性越來越強(qiáng)，信息不對(duì)稱程度越來高，導(dǎo)致取證越來越困難，而監(jiān)管問責(zé)必須用證據(jù)說話，導(dǎo)致監(jiān)管問責(zé)的難度隨之大大提高。針對(duì)金融技術(shù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)，金融監(jiān)管問責(zé)應(yīng)充分利用大量的金融數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)金融活動(dòng)及其監(jiān)管過程實(shí)施智能監(jiān)測(cè)。通過數(shù)據(jù)軌跡分析、模式識(shí)別、異常檢測(cè)等技術(shù)手段，把隱藏在數(shù)據(jù)背后的關(guān)聯(lián)因素找出來，監(jiān)管舞弊、懶政、怠政等行為將有跡可循，將被顯性化，監(jiān)管問責(zé)的取證問題將得以解決。但是，利用大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)廣度和深度都有一定要求，這就需要打通各家監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)相關(guān)方之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、交易所、清算所、公安部門、金融企業(yè)等各方數(shù)據(jù)庫的對(duì)接與共享，構(gòu)建高效、安全的數(shù)據(jù)資源共建共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管問責(zé)信息化，確保問責(zé)精準(zhǔn)及時(shí)，助推問責(zé)邁入主動(dòng)防范與及時(shí)糾偏的狀態(tài)。

（本文系中國浦東干部學(xué)院招標(biāo)課題“中國〈上海〉自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開放與金融監(jiān)管創(chuàng)新研究”[CELAP2014INS08]的階段性成果）

（作者單位：中國浦東干部學(xué)院；求是雜志社）