危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給重點(diǎn)及策略研究

摘 要：旅游公共服務(wù)供給是政府（旅游部門）根據(jù)旅游公共需要提供的基礎(chǔ)性、公益性的旅游公共產(chǎn)品與服務(wù)的總稱。危機(jī)狀態(tài)下，公眾和社會(huì)對(duì)旅游公共服務(wù)供給的需求尤其急迫和特殊。本文正是在這一背景下，從旅游公共服務(wù)的構(gòu)成探討著手，分析了危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給的重點(diǎn)，提出了強(qiáng)化危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給的策略。

關(guān)鍵詞：旅游；公共危機(jī)；公共服務(wù)

近年來，來自旅游領(lǐng)域內(nèi)的危機(jī)事件日益突出，其表現(xiàn)形式多種多樣，有來自公共安全領(lǐng)域的突發(fā)事件，如2007年4月1日云南麗江導(dǎo)游在四方街砍傷20余人的惡性事件及2008年西藏拉薩“3·14”打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪事件引起的旅游危機(jī)等；有來自安全事故領(lǐng)域的突發(fā)事件，如2012年4月22日上海享達(dá)旅行社一赴常熟旅行團(tuán)大巴發(fā)生車禍造成重大人員傷亡事件；有來自自然災(zāi)難領(lǐng)域內(nèi)的突發(fā)事件，如2008年5月12日四川汶川大地震導(dǎo)致的游客重大傷亡及后續(xù)的旅游蕭條事件；有來自公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)事件，如2009年因甲型H1N1流感疫情蔓延導(dǎo)致的旅游危機(jī)事件等。這些旅游危機(jī)事件的發(fā)生不僅僅給游客的人身和財(cái)產(chǎn)造成重大損失，也給旅游地的形象帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響，直接拷問著政府的旅游公共服務(wù)能力。但目前國內(nèi)理論界對(duì)危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給的相關(guān)研究十分薄弱，重視不夠，有限的文獻(xiàn)僅指向旅游危機(jī)狀態(tài)下公共治理對(duì)策研究[1]，旅游危機(jī)中政府對(duì)信息和傳媒的掌控能力分析[2]，及從個(gè)案的角度探討因自然災(zāi)難引起的旅游危機(jī)的應(yīng)對(duì)策略[3]等，幾乎不涉及危機(jī)狀態(tài)下的旅游公共服務(wù)問題。而國內(nèi)旅游公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的研究，涉及到旅游公共危機(jī)或旅游突發(fā)事件的文獻(xiàn)也幾乎為零，因此本研究很有必要，而且具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 旅游公共服務(wù)的構(gòu)成

旅游公共服務(wù)是指政府和其他社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織為滿足海內(nèi)外旅游者的公共需求，而提供的基礎(chǔ)性、公益性的旅游公共產(chǎn)品與服務(wù)。旅游公共需求是旅游部門存在的客觀需要，決定著旅游部門活動(dòng)的范圍。隨著國家建立“服務(wù)型政府”戰(zhàn)略的提出，旅游主管部門適應(yīng)旅游公共需求，加強(qiáng)服務(wù)型機(jī)關(guān)建設(shè)，完善旅游公共服務(wù)成為了旅游部門對(duì)我國旅游業(yè)階段性發(fā)展特征的自覺把握，對(duì)于推動(dòng)我國旅游業(yè)又好又快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建設(shè)世界旅游強(qiáng)國目標(biāo)具有重要而深遠(yuǎn)的影響。

旅游公共服務(wù)是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的體系，政府（旅游部門）提供的旅游公共服務(wù)主要由三部分組成[4]：

1.1 基礎(chǔ)性旅游公共服務(wù)

它是政府公共部門生產(chǎn)的、提供全體社會(huì)成員平等消費(fèi)和享有的無差別公共服務(wù)。主要包括：（1）旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如交通運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備、公共景觀和環(huán)境建設(shè)、交通和景區(qū)旅游集散點(diǎn)的休憩設(shè)施等。（2）旅游公共信息平臺(tái)。主要指面向社會(huì)、市場(chǎng)、游客和旅游相關(guān)企業(yè)、從業(yè)者提供的公益性、基礎(chǔ)性的信息服務(wù)。如目的地的道路與旅游設(shè)施標(biāo)志系統(tǒng)、游客服務(wù)中心及旅游資訊發(fā)布系統(tǒng)等。（3）旅游生態(tài)建設(shè)與保護(hù)。重點(diǎn)旅游區(qū)及周邊地區(qū)、主要風(fēng)景廊道生態(tài)植被保護(hù)與恢復(fù)，旅游城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)遺產(chǎn)環(huán)境保護(hù)等。（4）旅游公益事業(yè)。旅游教育培訓(xùn)，包括旅游專業(yè)人才培養(yǎng)、職業(yè)技能培訓(xùn)以及國民旅游素質(zhì)教育等；旅游社會(huì)功能，如促進(jìn)旅游就業(yè)、扶貧等公益事業(yè)。

1.2 市場(chǎng)性旅游公共服務(wù)

它是既能滿足公共需要，又能滿足企業(yè)和個(gè)人需要，可以吸收企業(yè)、非政府組織共同參與，通過市場(chǎng)競爭方式進(jìn)行生產(chǎn)的公共服務(wù)。主要包括：（1）旅游公共資源開發(fā)與管理。如編制區(qū)域性旅游開發(fā)規(guī)劃、組織對(duì)國家自然和文化遺產(chǎn)的開發(fā)管理、協(xié)調(diào)相關(guān)資源的開發(fā)利用等。（2）旅游公共安全保障。包括旅游安全監(jiān)測(cè)和預(yù)警、旅游安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共突發(fā)事件應(yīng)急救助、國際旅游安全合作等。（3）旅游交流、合作與宣傳。主要是旅游目的地形象宣傳、國家重點(diǎn)產(chǎn)品及市場(chǎng)推廣、國家間旅游合作和大型旅游公益活動(dòng)等。（4）旅游消費(fèi)促進(jìn)及福利。比如不斷優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和處理各種利益訴求、鼓勵(lì)和促進(jìn)各種旅游福利政策出臺(tái)等。

1.3 管理性旅游公共服務(wù)

它是政府為了維護(hù)旅游經(jīng)營公平，建立有序的旅游市場(chǎng)秩序，對(duì)旅游經(jīng)營單位開展的管制性公共服務(wù)。主要包括：（1）對(duì)從事旅游經(jīng)營的企業(yè)和個(gè)人，進(jìn)行必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批及復(fù)核、年審等。如旅行社經(jīng)營許可和導(dǎo)游從業(yè)許可等。（2）制定和推廣國家級(jí)旅游服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。（3）旅游行政管理部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)，對(duì)違反法規(guī)的經(jīng)營行為進(jìn)行行政處罰。（4）協(xié)調(diào)相關(guān)的非政府組織開展合作。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是旅游市場(chǎng)主體的代表，通過協(xié)會(huì)實(shí)施管理是今后的發(fā)展趨勢(shì)。

2 旅游危機(jī)中公共服務(wù)供給的重點(diǎn)

由于旅游公共危機(jī)具有突發(fā)性、緊急性、高度的不確定性、影響的社會(huì)性及公共決策的非程序化等特點(diǎn)，這就促使危機(jī)狀態(tài)下的旅游公共服務(wù)體系建設(shè)不僅不能局限于常態(tài)，而是要超越一般狀態(tài)，要從有利于危機(jī)預(yù)警、識(shí)別、隔離、管理及善后的角度，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)供給，保證將旅游公共危機(jī)的負(fù)面影響控制在最小范圍，將旅游公共危機(jī)的善后提高到最佳狀態(tài)。

由于不同性質(zhì)的旅游公共危機(jī)特點(diǎn)不同，因而，其所要求的公共服務(wù)供給重點(diǎn)亦各異：（1）對(duì)于自然災(zāi)害類旅游公共危機(jī)，應(yīng)突出基礎(chǔ)性旅游公共服務(wù)供給，特別是應(yīng)加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游生態(tài)建設(shè)與保護(hù)；（2）對(duì)于事故災(zāi)難類旅游公共危機(jī)，應(yīng)突出市場(chǎng)性旅游公共服務(wù)和管理性旅游公共服務(wù)供給，強(qiáng)化旅游公共安全保障，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，積極推廣國家級(jí)旅游服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，打擊違法違規(guī)經(jīng)營行為等；（3）對(duì)于公共衛(wèi)生類旅游公共危機(jī)，應(yīng)突出基礎(chǔ)性旅游公共服務(wù)供給，特別是旅游公共信息平臺(tái)建設(shè)和旅游公益事業(yè)發(fā)展，同時(shí)必要的旅游交流、合作與宣傳也必不可少；（4）對(duì)于社會(huì)安全類的旅游公共危機(jī)，應(yīng)突出市場(chǎng)性旅游公共服務(wù)和管理性旅游公共服務(wù)的供給，特別是在加強(qiáng)旅游公共安全保障，完善旅游法制建設(shè)，強(qiáng)化旅游行業(yè)自律等方面，政府應(yīng)有所作為。

正因?yàn)槲C(jī)狀態(tài)下社會(huì)及旅游業(yè)對(duì)旅游公共服務(wù)供給的需求與常態(tài)下有相當(dāng)差距，這就要求各級(jí)政府及旅游主管部門應(yīng)樹立危機(jī)意識(shí)，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地進(jìn)行旅游公共服務(wù)體系建設(shè)：常態(tài)下注重旅游公共服務(wù)供給體系的整體建設(shè)和不斷完善；危機(jī)狀態(tài)下著眼于重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的旅游公共服務(wù)供給。在不斷建立、完善和優(yōu)化旅游公共服務(wù)體系的同時(shí)，積極探索危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)的響應(yīng)機(jī)制，提高旅游公共服務(wù)作用于公共危機(jī)預(yù)警、控制和恢復(fù)的能力。

3 強(qiáng)化危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給的策略

根據(jù)旅游公共危機(jī)發(fā)展演變的特點(diǎn)，一般情況下，旅游公共危機(jī)可以劃分為四個(gè)相對(duì)獨(dú)立的時(shí)期，即前兆階段、緊急階段、持久階段和恢復(fù)階段。前兆階段是旅游公共危機(jī)發(fā)生之前各種危機(jī)先兆集中出現(xiàn)的階段；緊急階段是危機(jī)關(guān)鍵性事件已經(jīng)發(fā)生，演變迅速，出人意料，危害嚴(yán)重的階段；持久階段是危機(jī)性質(zhì)得以甄別，事件有所控制，但問題沒有得到徹底解決的階段；恢復(fù)階段是事件得到完全解決，恢復(fù)重建工作進(jìn)展順利，社會(huì)價(jià)值和行為準(zhǔn)則回歸常態(tài)的階段。旅游公共危機(jī)四個(gè)發(fā)展階段特點(diǎn)不同，政府（旅游部門）公共服務(wù)供給的內(nèi)容、方式亦應(yīng)不同，相應(yīng)策略也必須符合各個(gè)階段的實(shí)際。

3.1 前兆階段

建立危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給系統(tǒng)，包括決策系統(tǒng)、協(xié)調(diào)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)及咨詢系統(tǒng)等，制訂旅游公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)危機(jī)監(jiān)測(cè)，保持信息暢通，及時(shí)識(shí)別危機(jī)。從組織機(jī)構(gòu)、危機(jī)控制計(jì)劃、危機(jī)應(yīng)對(duì)的人、財(cái)、物準(zhǔn)備，甚至危機(jī)控制模擬演練等方面，強(qiáng)化政府（旅游部門）旅游公共服務(wù)的供給保障。

3.2 緊急階段

啟動(dòng)旅游公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，旅游公共服務(wù)供給系統(tǒng)全面響應(yīng)和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，重視危機(jī)決策，優(yōu)化危機(jī)處理的資源配置和社會(huì)協(xié)調(diào)，積極借助新聞媒體，建立信息發(fā)布平臺(tái)，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，加大救援力度，本著“以人為本”的基本理念，以保障公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全為重點(diǎn)，充分發(fā)揮政府（旅游部門）在旅游危機(jī)中的公共服務(wù)供給主體作用，將危機(jī)損失控制在最低范圍之內(nèi)。

3.3 持久階段

及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)產(chǎn)生的根源和擴(kuò)散途徑，積極采取有效手段阻斷其發(fā)展；采取隔離措施，通過物理手段隔離危害源頭，必要的情況下亦可進(jìn)行人員隔離；對(duì)危機(jī)受害者進(jìn)行及時(shí)救助、治療和必要的心理干預(yù)；對(duì)遭受破壞的財(cái)產(chǎn)、場(chǎng)地進(jìn)行搶救和簡易修復(fù)；維護(hù)危機(jī)發(fā)生區(qū)域的社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定；必要的公共政策傾斜；尋求社會(huì)援助；加強(qiáng)宣傳、溝通與合作等。

3.4 恢復(fù)階段

積極進(jìn)行危機(jī)利用，尋求變壞事為好事的策略，制定危機(jī)恢復(fù)的長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行危機(jī)后的生產(chǎn)、生活設(shè)施的恢復(fù)和生活秩序的重建，進(jìn)行公眾危機(jī)心理創(chuàng)傷的安撫與慰籍，開展危機(jī)調(diào)查和追究危機(jī)責(zé)任人的責(zé)任，總結(jié)危機(jī)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)等。近年來，旅游學(xué)界不斷探索的“黑色旅游”開發(fā)，就是尋求危機(jī)利用途徑，變壞事為好事的一種有益嘗試，它為危機(jī)恢復(fù)階段改善政府公共服務(wù)供給方式提供了新的思路。

總之，隨著旅游領(lǐng)域內(nèi)公共危機(jī)的不斷爆發(fā)，強(qiáng)化危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給顯得十分重要。危機(jī)狀態(tài)下旅游公共服務(wù)供給必須根據(jù)旅游公共危機(jī)的性質(zhì)不同突出不同的重點(diǎn)，而不必著眼于整個(gè)旅游公共服務(wù)供給體系建設(shè)。由于旅游公共危機(jī)發(fā)展演化分為前兆、緊急、持久和恢復(fù)四個(gè)特點(diǎn)明顯不同的階段，政府（旅游部門）亦應(yīng)形成符合四個(gè)發(fā)展階段特點(diǎn)的公共服務(wù)供給策略。

參考文獻(xiàn)

[1]毛錦茹.公共政策視野下旅游公共治理探析——關(guān)于危機(jī)管理的個(gè)案研究[J].旅游論壇，2009，2（3）：424-427

[2]馬騰飛，李見明. 泰國旅游危機(jī)中政府對(duì)信息和傳媒的掌控能力分析[J].東南亞縱橫，2006，（11）：56-59

[3]田敏.大地震后旅游危機(jī)應(yīng)對(duì)的思考——基于政府層面的探討[J]. 特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2008，（11）：154-155

[4]劉小軍. 對(duì)加強(qiáng)旅游公共服務(wù)若干問題的思考[J]. 旅游調(diào)研，2007， （9）

作者簡介

黃倫寬（1973-），男，漢族，重慶市沙坪壩區(qū)委黨校副教授，主要從事法學(xué)與行政管理研究。