新型城鎮(zhèn)化背景下成都市圈層融合發(fā)展中的社會風(fēng)險研究

■顧興樹／西南民族大學(xué)管理學(xué)院

成都市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在中、西部處于領(lǐng)先，隨著城鎮(zhèn)化率的逐步提高，特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)建設(shè)對二圈層近郊區(qū)和三圈層遠郊區(qū)市縣城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的有效提升，成都市新型城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“中心城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量較好，二圈層城鎮(zhèn)化建設(shè)速度領(lǐng)先成為增長率的主要貢獻因素，三圈層逐步發(fā)力，穩(wěn)定、持續(xù)、生態(tài)化發(fā)展”的局面。當前成都市從中心城區(qū)向二、三圈層有序推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，中心城區(qū)通過進一步提升質(zhì)量來實現(xiàn)城市國際化水平和產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)生溢出效應(yīng)；二、三圈層通過承接中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移，形成新的增長點，成為承擔未來城市增容、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點區(qū)域。

一、圈層融合現(xiàn)狀及存在的問題

（一）經(jīng)濟增長放緩帶來外部的壓力

2017年成都市的GDP總量已達13889億元，同比增速為8.1%，名義增速高達14.1%，為近年來最佳。但是應(yīng)該看到，我國經(jīng)濟高增長的總體態(tài)勢已經(jīng)放緩，中央經(jīng)濟工作會議也指出，提升質(zhì)量、穩(wěn)定增長將是未來我國經(jīng)濟發(fā)展的“新常態(tài)”。這意味著經(jīng)濟增長速度、發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局都不同于以往任何時期，經(jīng)濟發(fā)展動力將轉(zhuǎn)向創(chuàng)造新增長點和形成新模式。經(jīng)濟環(huán)境的變化必然會對社會民生產(chǎn)生重大影響。從前期調(diào)研來看，成都市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在簡單粗放、水平參差不齊、產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化失衡等問題。各圈層之間，一圈層中心城區(qū)承載力已經(jīng)達到或接近極限，人口密度不斷增大，城市吸納能力放緩，升級壓力不斷升高，公共產(chǎn)品及服務(wù)配套老化嚴重，這就要求成都的二、三圈層發(fā)展區(qū)域大量吸納外來人口，實現(xiàn)均等化發(fā)展。

（二）圈層融合效率不高，流動趨于單向

前期研究表明，成都市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈現(xiàn)出“梯級發(fā)展、圈層分明”的特征，即資源從中心城區(qū)向二、三圈層緩慢流動，而人口從二、三圈層向中心快速聚集，向心效應(yīng)遠超過發(fā)散效應(yīng)。兩種流動的主導(dǎo)方不同，人口從外部圈層向內(nèi)核區(qū)域聚集是因市場因素主導(dǎo)而產(chǎn)生的對優(yōu)質(zhì)資源主動性獲取行為，政府對于這種聚集所帶來的無序性及隱含的風(fēng)險隱患需保持警惕。政府主導(dǎo)的“溢出效應(yīng)”更希望能以公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施均等化以及產(chǎn)業(yè)布局、圈層主動分工的方式來使資源從中心向周邊有序流動，特別是縮小跨圈層的人口大幅度流動行為，從而減少社會風(fēng)險的形成。成都市城鎮(zhèn)化率在已經(jīng)高達70%左右的情況下，圈層融合的發(fā)展模式存在很多不確定性。

二、圈層融合目標的實現(xiàn)與社會風(fēng)險防范

（一）繼續(xù)提升成都市的城市首位度

我國城市發(fā)展的實踐經(jīng)驗表明，城市首位度如果不夠（如體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)上表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈的不完整，體現(xiàn)在社會發(fā)展水平上就是公共服務(wù)的缺失），極易引起城市競爭力削弱。2018年11月，包括哈爾濱、濟南、南京等7個省會和副省級城市被中央巡視組點名批評，并明確給出了指導(dǎo)意見：加強自身首位度建設(shè)，增強輻射能力，充分發(fā)揮好中心城市的功能?？梢钥闯龀啥甲鳛閲抑行某鞘行枰M一步加強在全省的核心城市發(fā)展地位，做好四川省委、省政府“一干多支”中的“一干”，讓強者恒強。當前我國行政配置的資源模式仍然起主導(dǎo)作用，盲目在中心城區(qū)（優(yōu)勢區(qū)域）做減法將會造成聚集意愿降低，資源和人口流向城市外部區(qū)域。因此中心城區(qū)的人口和資源轉(zhuǎn)移必須有抓有放，因勢利導(dǎo)。成都市一圈層——即中心城區(qū)和天府新區(qū)未來將更加走向高效集約之路，形成馬太效應(yīng)和虹吸效應(yīng)。

（二）實現(xiàn)圈層間資源的合理配置和協(xié)作分工

政府主導(dǎo)，逐步完善一二三圈層間的明確分工和協(xié)作機制。梳理影響各圈層、各節(jié)點之間風(fēng)險產(chǎn)生的核心影響要素，抓好政府管理中的關(guān)鍵控制節(jié)點。同時，保證中心城區(qū)與圈層內(nèi)各節(jié)點在資源存在顯著差異的情況下實現(xiàn)公共服務(wù)均等化等指標的合理增長，降低社會風(fēng)險形成和發(fā)展的可能。

對圈層融合進行合理協(xié)調(diào)，提高融合效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，形成以利益均等化為基礎(chǔ)的補償配置機制，避免節(jié)點間、節(jié)點內(nèi)、跨圈層節(jié)點的社會矛盾、社會對立和社會風(fēng)險的產(chǎn)生和演化，特別是對欠發(fā)達的三圈層的改造，必須在犧牲經(jīng)濟增長速度的同時合理保障其因創(chuàng)造社會效益而產(chǎn)生的經(jīng)濟利益損失，實現(xiàn)全社會總價值提高。圈層間協(xié)調(diào)機制的建立必須綜合考慮完整性、有效性和適應(yīng)性，這是決定圈層融合效率的關(guān)鍵。圈層錯位發(fā)展的定位要考慮區(qū)域承載能力，遵循現(xiàn)有資源稟賦優(yōu)勢，總體控制、合理布局。以龍泉為例，汽車產(chǎn)業(yè)的布局使龍泉在二、三圈層領(lǐng)跑，超過了多年的領(lǐng)頭羊雙流，一旦絕對優(yōu)勢形成，其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)上的劣勢將會產(chǎn)生經(jīng)濟、社會上的劣勢，使區(qū)縣成都市在總體規(guī)劃布局上出現(xiàn)二次不平衡。因此在錯位的整體發(fā)展規(guī)劃下必須考慮區(qū)縣之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，考慮政策傾斜與資源平衡之間相輔相成；

（三）政府對社會風(fēng)險的預(yù)控、預(yù)判會高度影響風(fēng)險的形成與演化

首先是防范圈層融合下經(jīng)濟要素所導(dǎo)致的社會風(fēng)險，特別要從公共財政、居民收入水平等指標來對比分析；其次是從圈層融合進程中的社會安全、圈層融入度、節(jié)點成熟度以及養(yǎng)老、失業(yè)、教育、醫(yī)療等社會保障方面等指標來對比研究。

其次是主導(dǎo)和協(xié)調(diào)形成各圈層之間層次豐富、梯度合理的新型城鎮(zhèn)化模式，注重對人口承載力的平衡和資源條件的提升任務(wù)。了解在圈層融合過程中政策、產(chǎn)業(yè)條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共資源配置（醫(yī)療衛(wèi)生、教育等）等因素之間的合理關(guān)系，了解經(jīng)濟及社會與民生發(fā)展而導(dǎo)致的社會風(fēng)險，以形成高效、快速的風(fēng)險防范機制和應(yīng)對體系。

三、結(jié)語

圈層融合對于成都市貫徹落實中央政府提出的新型城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略意義重大。在成都市建設(shè)國家中心城市的大背景下，通過圈層間經(jīng)濟和社會發(fā)展的有效融合，將完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的工作落實，形成有效的管理體系和“新常態(tài)”發(fā)展模式，以西部地區(qū)具有領(lǐng)導(dǎo)地位的國際化特大型都市建設(shè)為導(dǎo)向，使社會風(fēng)險產(chǎn)生的原因能夠得到提前防范，復(fù)雜的演化路徑被及時切斷。這將會對今后的政府城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的決策提供支持，特別是提出改善各圈層之間城鎮(zhèn)化發(fā)展效率的建議，具有較好的經(jīng)濟意義和社會意義。