吳 賓，徐 萌

（1.中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100；2.東北大學(xué)文法學(xué)院，沈陽 11004）

一、引言

政策主體是政策系統(tǒng)的重要組成因素，［1］政策過程離不開政策主體間的博弈，政策文獻(xiàn)的制定和實(shí)施過程是政府機(jī)構(gòu)多部門博弈結(jié)果的體現(xiàn)，在實(shí)踐中通常表現(xiàn)為政策文獻(xiàn)的轉(zhuǎn)發(fā)與聯(lián)合發(fā)布。［2］基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，對(duì)聯(lián)合行文的政策文獻(xiàn)進(jìn)行量化研究，為透視政府部門間關(guān)系及其博弈機(jī)制提供了一條可以接近的途徑，進(jìn)一步地，也為增強(qiáng)政府部門的協(xié)同合作，消解政策制定與執(zhí)行中的部門沖突與矛盾提供理論指導(dǎo)。

住房常常被視為一種戰(zhàn)略性的政策領(lǐng)域，對(duì)于住房格局的控制將是任何影響深遠(yuǎn)的改革福利國家的嘗試的一個(gè)核心原則。［3］住房政策是政府出面干預(yù)和解決住房問題的一系列規(guī)定性安排。［4］自改革開放以來，我國住房制度發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)歷了公房私有化和住房市場(chǎng)化、住房保障體系建設(shè)和住房政策完善以及國家積極參與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控等三個(gè)階段的改革過程，［5］由此也形成了數(shù)以千計(jì)的住房政策文獻(xiàn)。這些政策文獻(xiàn)既反映了我國住房領(lǐng)域的制度嬗變，又成為研究政府機(jī)構(gòu)博弈機(jī)制的真實(shí)印跡。作為一種“黑箱技術(shù)”—政策文獻(xiàn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，能夠通過可視化的方式呈現(xiàn)出政府部門間的合作關(guān)系，識(shí)別政府部門間的合作模式，并為增進(jìn)政府跨部門協(xié)調(diào)、科學(xué)制定政策提供參考。

文章以1978—2016年中央政府頒布的1243份有關(guān)住房的規(guī)范性文件中的336件聯(lián)合行文政策為研究樣本，結(jié)合國家住房制度改革、發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整及重大政策頒布，將改革開放以來我國住房政策發(fā)展劃分為4個(gè)重要階段，對(duì)住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分階段量化研究。運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法繪制中國住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，分析網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)的演化特征；運(yùn)用“廣度—強(qiáng)度”二維矩陣圖，分析政策主體在網(wǎng)絡(luò)中的角色演變，識(shí)別網(wǎng)絡(luò)中的核心節(jié)點(diǎn)；并在此基礎(chǔ)上通過分析剔除核心主體后網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)的變化及核心主體在住房政策制定中的參與形式，探討不同核心主體在住房政策合作網(wǎng)絡(luò)生成與演化過程中的功能演變及其對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的影響；定量識(shí)別政府部門的合作模式，分析政府部門間復(fù)雜而微妙的關(guān)系。

二、研究方法與數(shù)據(jù)處理

（一）研究方法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析是對(duì)社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)及其屬性加以分析的一套規(guī)范和方法，它從本質(zhì)上來說是數(shù)學(xué)計(jì)算、圖論模型等定量分析方法在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中的運(yùn)用。［6］一個(gè)完整的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)由許多節(jié)點(diǎn)及各節(jié)點(diǎn)之間的連線構(gòu)成，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析就是通過利用UCINET、CITESPACE等方法和工具對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行定量性的描述，了解各節(jié)點(diǎn)間的關(guān)系，揭示網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并通過網(wǎng)絡(luò)圖譜等形式展現(xiàn)出來。常見的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析主要有：中心度分析、子群分析、結(jié)構(gòu)對(duì)等性分析等，常用的指標(biāo)包括：中心度、網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚力指數(shù)、聚類系數(shù)等。這里通過網(wǎng)絡(luò)可視化圖譜及相關(guān)結(jié)構(gòu)性指標(biāo)來分析住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)演變。

（二）數(shù)據(jù)處理

1.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

這里主要以1978年以來中央政府頒布的住房政策文獻(xiàn)為研究對(duì)象，基于中國政府網(wǎng)、中國法律信息檢索系統(tǒng)及其他政府官方網(wǎng)站，對(duì)住房政策進(jìn)行了數(shù)據(jù)收集。依據(jù)研究主題“中國住房政策”，對(duì)檢索關(guān)鍵詞做了相應(yīng)延伸與擴(kuò)展，共檢索出1389條相關(guān)政策，通過有效篩選，最終選出1978—2016年中央級(jí)政府機(jī)構(gòu)頒發(fā)的住房政策文獻(xiàn)1243件，包括907件單獨(dú)行文與336件聯(lián)合行文政策（見圖1）。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合行文中兩部門聯(lián)合行文政策數(shù)達(dá)198件，占所有聯(lián)合行文政策的58.93%；三部門聯(lián)合行文數(shù)為90，占比26.79%（見圖2）。聯(lián)合行文機(jī)構(gòu)最多的文獻(xiàn)是2007年《廉租住房保障辦法》，涉及建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、民政部、財(cái)政部、國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局等9個(gè)部門機(jī)構(gòu)。此外，從效力級(jí)別來看，上述政策包含了法律、司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)定、團(tuán)體規(guī)定等六類；從發(fā)文形式來看，涉及了命令、決定、通知、意見、批復(fù)、報(bào)告等；從政策制定主體來看，涉及到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”）、國土資源部、國家稅務(wù)總局等69個(gè)機(jī)構(gòu)，由此可見，聯(lián)合行文在住房政策領(lǐng)域是一種普遍現(xiàn)象，且呈現(xiàn)出“形式多樣、重點(diǎn)集中、機(jī)構(gòu)復(fù)雜”的分布特點(diǎn)。

圖1 政策頒布數(shù)量年度統(tǒng)計(jì)圖

圖2 聯(lián)合行文數(shù)量分布部門數(shù)統(tǒng)計(jì)圖

2.樣本區(qū)間選擇

回顧和梳理改革開放30多年來我國住房政策的發(fā)展歷程，結(jié)合國家住房制度改革、發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整等關(guān)鍵事件以及重大政策的頒布時(shí)序，發(fā)現(xiàn)改革開放以來我國住房政策發(fā)展存在4個(gè)重要節(jié)點(diǎn)（見表1）。一是1978年后我國住房政策變遷方向變化顯著，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利化方向轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_放后的市場(chǎng)化方向。［7］二是1998年頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》成為我國實(shí)現(xiàn)住房制度從二元（福利化與市場(chǎng)化并存）向一元（市場(chǎng)化）轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性政策文件。三是從2005年頒布的“老國八條”與“新國八條”可以看出我國住房政策的著重點(diǎn)已經(jīng)從改革福利化住房制度轉(zhuǎn)變到調(diào)控住房市場(chǎng)、穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格及促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展上來。四是2011年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)保障性住房建設(shè)與供給提出具體要求，表明這一時(shí)期住房政策不再單純強(qiáng)調(diào)對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控，而是更為重視住房保障，逐步形成二者并重的格局。因此這里以1978年、1998年、2005年、2011年為界劃分了1978—1997、1998—2004年、2005—2010年、2011—2016等住房政策演變的四個(gè)階段。

表1 中國住房政策發(fā)展歷程中的重要政策

三、中國住房政策主體合作結(jié)構(gòu)演變分析

圖3 1978—2016年中國住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析可以探討一個(gè)學(xué)科或主題的研究結(jié)構(gòu)（核心與邊緣），節(jié)點(diǎn)位置越居中核心度越強(qiáng)，主體之間的共現(xiàn)關(guān)系被視為節(jié)點(diǎn)間的連線，連線越多關(guān)系越緊密。這里將中國住房政策以1978、1998、2005、2011為節(jié)點(diǎn)劃分階段，提取住房政策的頒布主體，構(gòu)建政策主體聯(lián)合行文的矩陣，利用UCINET6.0軟件繪制四個(gè)階段的主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜（見圖3）。

由圖3可知，住建部、財(cái)政部和國家發(fā)展與改革委員會(huì)等主體位于圖譜核心位置，在住房政策制定中發(fā)揮著重要作用。盡管網(wǎng)絡(luò)圖譜直觀反映了主體合作網(wǎng)絡(luò)的變遷，但為了更精確地展現(xiàn)住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的演化過程，這里通過測(cè)度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)，對(duì)改革開放以來中國住房政策主體合作的演化態(tài)勢(shì)進(jìn)行定量描述（見表2）。其中，樣本數(shù)量是指各階段部門間聯(lián)合頒布的住房政策總量；網(wǎng)絡(luò)規(guī)模描述的是各階段住房政策頒布主體的數(shù)目；網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)表示的是主體兩兩之間聯(lián)合頒布政策的連接頻次；網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻次是指主體之間聯(lián)合頒布政策的次數(shù)總和；整體網(wǎng)絡(luò)密度是指網(wǎng)絡(luò)中實(shí)際存在的線占所有可能線條的比例；網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)則是指網(wǎng)絡(luò)中主體間聯(lián)系的緊密程度。［8］前四項(xiàng)指標(biāo)是從絕對(duì)值的角度描述網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，數(shù)值越高，規(guī)模越大，聯(lián)系越多，結(jié)構(gòu)越復(fù)雜。后兩項(xiàng)指標(biāo)是從相對(duì)值的角度描述各階段網(wǎng)絡(luò)特征，網(wǎng)絡(luò)密度越大，凝聚力指數(shù)越高，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系越緊密，網(wǎng)絡(luò)對(duì)主體的影響也越大。聯(lián)系緊密的網(wǎng)絡(luò)一方面可以為主體提供多種多樣的社會(huì)資源，一方面也是限制其發(fā)展的重要力量。

表2 中國住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征

從整體來看，我國住房政策主體規(guī)模并未發(fā)生顯著變化，但無論是聯(lián)合行文的數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)還是網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻次均呈上升趨勢(shì)。改革開放初期我國政府部門聯(lián)合頒布的住房政策只有51件，而2011—2016年聯(lián)合行文的數(shù)量上升至107件，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)由73上升至154，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻次由127上升至237，均達(dá)到了第一階段的2倍，表明了政策主體間溝通協(xié)調(diào)程度的不斷加深。

1978—1997年，受改革開放的影響，我國開始對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期住房福利分配制度進(jìn)行改革，先后進(jìn)行了成本價(jià)出售公房、補(bǔ)貼出售公房、優(yōu)惠出售公房、鼓勵(lì)自建住房、提租補(bǔ)貼等探索，并在1994年提出了住房商品化的住房改革目標(biāo)。［9］這一階段中國住房政策的參與主體相對(duì)較少，參與的核心主體包括建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)改委等，且絕大多數(shù)的發(fā)文屬于建設(shè)部和財(cái)政部聯(lián)合行文，其他主體間缺乏應(yīng)有的溝通合作，聯(lián)合行文總數(shù)較少，出現(xiàn)部分節(jié)點(diǎn)擁有大量連接而多數(shù)節(jié)點(diǎn)只有少量連接的狀況，網(wǎng)絡(luò)密度及網(wǎng)絡(luò)凝聚力均處于較低水平，合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)相對(duì)松散且穩(wěn)定性較差，屬于“中心邊緣型”網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

1998—2004年，亞洲金融危機(jī)的巨大影響，使我國住房領(lǐng)域內(nèi)的一些問題越發(fā)嚴(yán)重并逐漸突顯出來，如住房市場(chǎng)規(guī)模小且成熟度不高、住房消費(fèi)占居民家庭消費(fèi)比重依舊較低，因此本階段住房政策重心在于解決房地產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)力不足的問題，建立城市住房市場(chǎng)化分配機(jī)制。住房政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，逐漸喪失了社會(huì)政策的公共性。圖3顯示，除了前一階段處于核心節(jié)點(diǎn)的建設(shè)部、財(cái)政部及發(fā)改委，國土資源部也開始成為網(wǎng)絡(luò)核心，體現(xiàn)了土地供應(yīng)與規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要性。本階段共頒布86件聯(lián)合行文的政策，盡管頒布主體并未顯著增加，但網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)均有較大提升。值得一提的是網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻次和網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)分別達(dá)到前一階段的2倍和3倍，在經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)下，住房政策主體間的合作得到明顯改善，網(wǎng)絡(luò)形態(tài)呈現(xiàn)出“局部均衡型”的特點(diǎn)。

2005—2010年，受美國“次貸危機(jī)”和全球金融危機(jī)的影響，我國房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅下滑，居民住房資產(chǎn)縮水，購房者觀望情緒加重，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。為應(yīng)對(duì)以上住房市場(chǎng)不景氣所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，各級(jí)政府部門積極采取措施，將住房市場(chǎng)調(diào)控政策從防控住房市場(chǎng)過熱轉(zhuǎn)向刺激住房市場(chǎng)消費(fèi)。然而，住房制度的貨幣化和市場(chǎng)化在推進(jìn)過程中矯枉過正，住房供給體系的社會(huì)化和多層次化往往被忽視，中低收入者的基本住房需求未能得到根本滿足。為此，2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》首次明確提出把解決低收入家庭困難納入政府公共職能，以國務(wù)院名義而非部委名義統(tǒng)領(lǐng)住房保障工作，標(biāo)志著政府住房調(diào)控思路的轉(zhuǎn)變，即住房調(diào)控由“主調(diào)市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“主調(diào)保障”。［10］本階段頒布聯(lián)合行文僅有92件，但網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻次、網(wǎng)絡(luò)密度以及網(wǎng)絡(luò)凝聚力較前一階段均有顯著上升，同時(shí)從網(wǎng)絡(luò)圖譜可以看出除了住建部、財(cái)政部、發(fā)改委及國土資源部等核心主體外，監(jiān)察部、民政部、國稅局、統(tǒng)計(jì)局、中國人民銀行等部門也開始成為住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，政策得到了一定的細(xì)化分解，但網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)卻更加緊密，合作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出“整體均衡型”的態(tài)勢(shì)。

2011—2016年，伴隨著國家對(duì)住房制度改革及住房問題嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)的加深，住房政策開始向調(diào)控住房市場(chǎng)與加強(qiáng)住房保障同時(shí)并重轉(zhuǎn)變，力圖發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平的雙重功能。住房市場(chǎng)調(diào)控政策旨在促進(jìn)住房市場(chǎng)的健康發(fā)展與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。住房公共政策則重在加強(qiáng)實(shí)物供給，提高城鎮(zhèn)居民保障性住房覆蓋率，公共租賃住房的作用日益增強(qiáng)。因此本階段的住房政策主要是對(duì)前一階段政策的調(diào)整完善。住房政策聯(lián)合行文107件，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)有所上升，然而，網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)頻次、網(wǎng)絡(luò)密度及網(wǎng)絡(luò)凝聚力均有所下降，可能的原因是，大部制改革以及民生導(dǎo)向的住房政策在一定程度上抑制了一些部門的利益沖動(dòng)和合作愿望。住建部在合作網(wǎng)絡(luò)中的核心地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)，33個(gè)政策頒布主體中，與住建部聯(lián)合發(fā)文的達(dá)到24個(gè)之多。此外，財(cái)政部、發(fā)改委及國土資源部依舊屬于合作網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)，基本上形成了以住建部為核心節(jié)點(diǎn)，財(cái)政部、發(fā)改委、國土資源部為重要節(jié)點(diǎn)的“中心協(xié)調(diào)型”網(wǎng)絡(luò)。

四、基于“廣度—強(qiáng)度”的政策主體角色演變分析

上述研究盡管呈現(xiàn)了住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)演變的整體面貌，但難以精確觀測(cè)不同政策主體在四個(gè)階段的角色變化。鑒于此，這里以節(jié)點(diǎn)度數(shù)和聯(lián)結(jié)頻次為考察指標(biāo)，分析不同政策主體在合作網(wǎng)絡(luò)中位置的變化，印證社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的結(jié)論。節(jié)點(diǎn)度數(shù)表示與發(fā)文主體合作的其他主體個(gè)數(shù)，度數(shù)越高表明與該主體聯(lián)合頒布政策的機(jī)構(gòu)部門越多，合作越廣泛，可視為合作廣度；聯(lián)結(jié)頻次表示該主體與其他主體之間聯(lián)合行文的總次數(shù)，聯(lián)結(jié)頻次越高表明該主體聯(lián)合頒布政策越頻繁，可視為合作強(qiáng)度。［11］通過建立“廣度－強(qiáng)度”二維矩陣，可以將政策主體的角色分為四種類型：一是高廣度－高強(qiáng)度型（HH），這類主體屬于網(wǎng)絡(luò)核心節(jié)點(diǎn)，聯(lián)合頒布政策的機(jī)構(gòu)部門較多且合作強(qiáng)度較高，信息交流廣泛且持續(xù)性較強(qiáng)，在合作網(wǎng)絡(luò)中影響較大；二是高廣度－低強(qiáng)度型（HL），這類主體一般是網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，聯(lián)合頒布政策的機(jī)構(gòu)部門較多但合作強(qiáng)度偏低，信息交流廣泛但持續(xù)性較差；三是低廣度－高強(qiáng)度型（LH），這類主體屬于網(wǎng)絡(luò)中的一般節(jié)點(diǎn)，合作強(qiáng)度較高但合作主體偏少，信息交流對(duì)象有限但持續(xù)性較強(qiáng)；四是低廣度－低強(qiáng)度型（LL），這類主體不僅合作的主體少且合作強(qiáng)度也偏低，一般屬于網(wǎng)絡(luò)邊緣節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮的作用較為有限。中國住房政策主體在1978—2016年的四個(gè)階段中的角色演變分布如圖4所示。

1978—1997年，中國住房政策聯(lián)合行文數(shù)量較少，政策主體間的合作主要圍繞試點(diǎn)出售公房、改革低租金（提租補(bǔ)貼、租售結(jié)合、以租促售）及部分軍隊(duì)住房制度改革等問題展開，功能分布相對(duì)分散。（由）圖4可見，建設(shè)部位于二維矩陣右上角，與其他主體合作的廣度強(qiáng)度都比較突出，屬于網(wǎng)絡(luò)的核心節(jié)點(diǎn)。發(fā)改委則位于HL象限，合作的廣度較高但強(qiáng)度偏低，即信息交流廣泛但持續(xù)性較差。財(cái)政部位于矩陣的LH象限，合作主體較少但持續(xù)性較高。由此可知，建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)改委是本階段住房政策制定中較活躍的主體，其中建設(shè)部扮演著更為重要角色。

圖4 1978—2016年中國住房政策主體在合作網(wǎng)絡(luò)中的角色分布圖

1998—2004年，中國住房政策聯(lián)合行文的主體有所增加，建設(shè)部、財(cái)政部依舊位于HH象限，屬于網(wǎng)絡(luò)中的核心節(jié)點(diǎn)。建設(shè)部與其他主體合作的廣度強(qiáng)度非常突出，就廣度而言，37個(gè)政策頒布機(jī)構(gòu)中，建設(shè)部與其中30個(gè)主體發(fā)生過聯(lián)合行文的現(xiàn)象，信息交流的對(duì)象十分廣泛。就強(qiáng)度而言，建設(shè)部在聯(lián)合行文中與其他部門的連接頻次達(dá)到了108次，遠(yuǎn)高于其他部門，發(fā)揮了行政主管部門的樞紐作用。另外，此階段國家提出了4個(gè)改革重點(diǎn)：一是停止實(shí)物分配，實(shí)行貨幣化分配；二是建立以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次住房供應(yīng)體系；三是促進(jìn)住房商品化；四是培育和規(guī)范房地產(chǎn)交易市場(chǎng)。［12］這四條都與土地供應(yīng)與規(guī)劃息息相關(guān)，因此國土資源部在網(wǎng)絡(luò)中的地位也逐漸提高，由原來的LL象限上升至HH象限。

2005—2010年，聯(lián)合頒布政策的數(shù)量較多，房?jī)r(jià)調(diào)控政策頻頻發(fā)力，住房保障政策開始受到重視。2005年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》等文件，表明住房政策著重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)變到調(diào)控住房市場(chǎng)、穩(wěn)定房?jī)r(jià)、促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展上。2007年頒布的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等文件則表明，本階段住房政策除了強(qiáng)調(diào)對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控，也更加注重住房保障供給，釋放住房政策的社會(huì)功能。本階段聯(lián)合行文主體的地位整體有所上升，功能分布比較分散。由于新組建的住建部以及財(cái)政部承擔(dān)著住房保障規(guī)劃、資金供給、房地產(chǎn)調(diào)控等主體責(zé)任，所以依舊處于HH象限；而發(fā)改委、國土資源部和監(jiān)察部均處于HL象限，表明這些主體信息交流廣泛但缺乏持續(xù)性，監(jiān)察部的地位上升表明了住房保障以及房地產(chǎn)領(lǐng)域的權(quán)力尋租、腐敗等亂象已引起了中央重視；同時(shí)，國稅局與中國人民銀行上升至LH象限，顯示了稅收調(diào)控和住房金融等政策工具在住房領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用。

2011—2016年，我國的住房政策向調(diào)控住房市場(chǎng)與加強(qiáng)住房保障并重轉(zhuǎn)向，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性調(diào)整階段，保障房供給呈“井噴”狀態(tài)，城鎮(zhèn)保障房覆蓋率在“十二五”末達(dá)到20%，住房政策維護(hù)社會(huì)公平正義的功能增強(qiáng)。住建部的核心地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)，無論是合作強(qiáng)度還是合作廣度均高出其他部門很多，充分說明了住建部在住房政策制定中的主導(dǎo)作用。財(cái)政部在合作強(qiáng)度上也較為突出，處于LH象限。

整體看來，住房政策關(guān)涉的各主體間的協(xié)調(diào)配合不斷增強(qiáng)，住建部、財(cái)政部、發(fā)改委成為住房政策合作網(wǎng)絡(luò)的核心主體。住建部在每個(gè)階段均發(fā)揮著重要的作用，始終處于HH象限且其核心地位不斷提高，這既反映了政府對(duì)住房建設(shè)重視程度的日益增強(qiáng)，也反映了住建部作為住房保障主要負(fù)責(zé)部門，承擔(dān)著改革住房制度、規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序、保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的重任。［13］而財(cái)政部與發(fā)改委因掌握著豐富的資金、權(quán)力等資源，在網(wǎng)絡(luò)中也一直保持強(qiáng)勢(shì)的核心地位。住建部、財(cái)政部、發(fā)改委在住房政策制定中逐漸形成了“鐵三角”模式，對(duì)住房政策的制定持續(xù)產(chǎn)生了最重要的影響，當(dāng)然，這種“鐵三角”結(jié)構(gòu)亦非恒定不變的，說明政府部門間的合作關(guān)系受到了行政體制改革、戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整等因素的影響。

五、核心主體在合作網(wǎng)絡(luò)演化中的功能演變分析

經(jīng)過政策主體網(wǎng)絡(luò)角色分析與核心主體識(shí)別后，發(fā)現(xiàn)住建部（建設(shè)部）、財(cái)政部、發(fā)改委在政策發(fā)展的各個(gè)階段均屬于網(wǎng)絡(luò)中的核心或重要節(jié)點(diǎn)，是影響中國住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)演化的關(guān)鍵要素。因此，有必要進(jìn)一步分析這三個(gè)核心主體在合作網(wǎng)絡(luò)中功能的演變過程。

（一）基于網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性的核心主體功能演變分析

為更好地了解住房主體合作網(wǎng)絡(luò)中核心節(jié)點(diǎn)功能的演變，可以通過剔除某一節(jié)點(diǎn)后網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)的變化，來分析各個(gè)核心主體在網(wǎng)絡(luò)中的作用。這里通過剔除住建部（建設(shè)部）、財(cái)政部、發(fā)改委等三個(gè)部門后考察網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚力指數(shù)、節(jié)點(diǎn)平均距離等三個(gè)指標(biāo)的相對(duì)變化（見表3），定量觀測(cè)核心主體在網(wǎng)絡(luò)中的功能演變。

1978—1997年，通過剔除核心節(jié)點(diǎn)后網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)的變化可以看出，以上三個(gè)部門在住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)中的重要性依次是：建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)改委。其中最明顯的是剔除建設(shè)部后網(wǎng)絡(luò)密度與網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)分別下降了26.91%和21.95%，說明其在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著重要的組織和穩(wěn)定功能。同時(shí)剔除三個(gè)核心主體后，節(jié)點(diǎn)的平均距離均有所上升，反映了三個(gè)部門在網(wǎng)絡(luò)中還發(fā)揮著重要的連通作用。

表3 剔除網(wǎng)絡(luò)核心主體后網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)的變化

1998—2004年，本階段聯(lián)合頒布的政策較多且主體合作網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性略有改善，整體網(wǎng)絡(luò)密度依舊是剔除核心節(jié)點(diǎn)后受影響最大的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)。三個(gè)核心主體在網(wǎng)絡(luò)中的重要程度順序并未改變，且建設(shè)部在網(wǎng)絡(luò)中的重要性更為突出，剔除該部后網(wǎng)絡(luò)密度與網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)分別下降了34.74%和26.92%，下降幅度明顯高于前一階段，表明該部在網(wǎng)絡(luò)中的作用持續(xù)增大。而剔除財(cái)政部與發(fā)改委后，盡管網(wǎng)絡(luò)密度與網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)有所下降，但下降幅度有所降低。

2005—2010年，住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性較差。剔除任一核心部門，網(wǎng)絡(luò)密度和網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)均有較大幅度的下降，說明三個(gè)部門在主體合作網(wǎng)絡(luò)中均發(fā)揮著重要的穩(wěn)定及組織功能。此外，財(cái)政部對(duì)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)平均距離影響較大，剔除該部門后數(shù)值反而下降了16.21%，這是因?yàn)楸倦A段財(cái)政部主要是與住建部及國家稅務(wù)局聯(lián)系較多，且國家稅務(wù)局并非核心節(jié)點(diǎn)，因此剔除財(cái)政部后也就大幅減少了國家稅務(wù)局這個(gè)節(jié)點(diǎn)的相關(guān)指標(biāo)，因此剔除該部后反而縮短了節(jié)點(diǎn)間的平均距離。

2011—2016年，剔除任意一個(gè)核心主體，整體網(wǎng)絡(luò)密度的下降幅度都比較大，說明三個(gè)部門在主體合作網(wǎng)絡(luò)中均發(fā)揮著重要的組織功能。但在網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)方面，與剔除住建部及財(cái)政部所不同的是剔除發(fā)改委后，數(shù)值反而上升了7.19%，這是由于本階段發(fā)改委主要是和住建部與財(cái)政部聯(lián)系較多，而與其他部門聯(lián)合發(fā)文較少，因此剔除該部后，其他主體之間聯(lián)系的緊密程度反而有所提高。此外，剔除三個(gè)核心主體后，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)平均距離均有所下降，表明核心主體在合作網(wǎng)絡(luò)中均發(fā)揮著重要的連通作用。

總體來看，住建部、財(cái)政部、發(fā)改委三個(gè)核心主體在網(wǎng)絡(luò)中的作用是有所起伏的，但都在第四階段達(dá)到最大，對(duì)網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性起到極大的作用。住建部對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)的影響是最大的，表明了其在網(wǎng)絡(luò)中核心地位，而發(fā)改委相對(duì)而言則處于輔助地位，對(duì)網(wǎng)絡(luò)的影響較小。

（二）基于政策參與形式的核心主體功能演變分析

根據(jù)住房政策制定過程中各主體參與形式的不同，這里將其分為：?jiǎn)为?dú)制定、牽頭制定（第一頒布部門）、主要協(xié)助制定（第二頒布部門）及一般配合制定（第三或其他頒布部門）等四類。依據(jù)分類，住建部、財(cái)政部、發(fā)改委在各階段的參與形式如表4所示。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：1978—1997年，住建部（建設(shè)部）參與制定了68項(xiàng)住房政策，僅占政策總量的24.8%，66.2%的政策由其單獨(dú)制定，聯(lián)合頒布的政策大多是以牽頭制定或主要協(xié)助制定的形式完成。1998—2004年住建部（建設(shè)部）參與制定住房政策的數(shù)量有所增加，占該階段政策總量的39.9%，參與形式依舊以單獨(dú)發(fā)文為主，輔之以牽頭制定及主要協(xié)助制定的形式。2005—2010年，住建部在住房政策制定中的參與形式發(fā)生改變，主要以單獨(dú)制定（53.2%）和牽頭制定（34.2%）為主。2011—2016年，住建部參與住房政策制定達(dá)到177項(xiàng)，占政策總量的50%以上，盡管單獨(dú)制定和牽頭制定政策的比重有所下降，但仍占70%以上。由此可見，住建部在住房政策制定過程中的角色一直是“單獨(dú)制定型”，但近年來有向“牽頭制定”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

表4 1978—2016年網(wǎng)絡(luò)核心主體在住房政策制定中的參與形式

財(cái)政部：1978—1997年，財(cái)政部在擁有足夠經(jīng)濟(jì)資源的情況下獲得了較多的話語權(quán)，因此參與制定的52項(xiàng)住房政策中65.4%為單獨(dú)制定，剩下的則主要以牽頭制定及一般配合制定的形式完成。而1998—2010年的兩個(gè)階段，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變及住房政策的復(fù)雜性不斷提高，財(cái)政部單獨(dú)制定的比重有所降低，但以牽頭制定及主要協(xié)助制定政策的比重逐漸增加。2011年后，財(cái)政部參與制定了73項(xiàng)住房政策，占政策總量的21.3%，其參與政策制定的形式主要以牽頭制定（46.6%）為主，輔之以主要協(xié)助制定及單獨(dú)制定。由此可見，財(cái)政部在住房政策制定中的角色從“單獨(dú)制定”轉(zhuǎn)向“牽頭制定”。

國家發(fā)展和改革委員會(huì)：1978—1997年，發(fā)改委參與制定了13項(xiàng)住房政策，僅占政策總量的5%，其中單獨(dú)制定占30.8%，牽頭制定占53.8%。1998—2004年，該部共制定了24項(xiàng)政策，參與制定的形式主要是以牽頭制定為主，單獨(dú)制定及主要協(xié)助制定為輔。2005—2010年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及國家行政體制改革的深入，發(fā)改委的職能逐漸調(diào)整，以主要協(xié)助制定的形式參與政策制定的比重明顯增加，占比82.6%。2011—2016年，發(fā)改委參與政策制定的形式以主要協(xié)助制定為主，單獨(dú)制定及牽頭制定為輔。由此可見，發(fā)改委在住房政策制定中的角色從“牽頭制定”轉(zhuǎn)向“主要協(xié)助制定”，即由“牽頭主導(dǎo)型”向“主導(dǎo)協(xié)調(diào)型”轉(zhuǎn)變。

六、結(jié)論與展望

（一）主要結(jié)論

以1978—2016年中央政府頒布的1243份住房政策為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)政府部門聯(lián)合頒布的住房政策加以分析，探究住房領(lǐng)域政府部門合作關(guān)系的發(fā)展與演變，并得出以下結(jié)論：

1.住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的轉(zhuǎn)變。通過1978—2016年中國住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜發(fā)現(xiàn)，隨著歷史發(fā)展，圖譜中的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)逐漸增大且數(shù)量不斷增加，節(jié)點(diǎn)間的聯(lián)線也逐漸增多，表明參與住房領(lǐng)域政策制定的部門逐漸增多，各部門間聯(lián)合頒布的政策數(shù)量不斷上升，住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)越發(fā)緊密，即我國住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)在聯(lián)合頒布政策數(shù)量上呈現(xiàn)出由少到多，范圍上呈現(xiàn)出由小到大，模式上呈現(xiàn)出由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的趨勢(shì)。

2.少數(shù)關(guān)鍵部門形成核心主體合作模式。1978—2016年間，住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的密度總體呈上升趨勢(shì)，住房政策的頒布部門眾多，但核心機(jī)構(gòu)有限，即以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、國家稅務(wù)局為主的核心部門在住房政策主體合作網(wǎng)絡(luò)中地位顯著，并在政策制定過程中逐漸形成固定合作的模式。其中，隨著政府對(duì)住房建設(shè)重視程度的增加以及財(cái)政部與發(fā)改委在經(jīng)濟(jì)與行政資源上的優(yōu)勢(shì)，住建部、財(cái)政部、發(fā)改委在政策制定中逐漸形成了“鐵三角”模式，政府部門間的合作關(guān)系也不斷加強(qiáng)。

3.住房政策向調(diào)控住房市場(chǎng)與加強(qiáng)住房保障同時(shí)并重轉(zhuǎn)變。這里發(fā)現(xiàn)1978—2016年間，政府部門在協(xié)調(diào)住房公共政策與住房經(jīng)濟(jì)政策時(shí)出現(xiàn)新的趨勢(shì)。通過主體合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)可以看出：住建部整體網(wǎng)絡(luò)密度從0.185上升至0.449，網(wǎng)絡(luò)凝聚力指數(shù)則從0.537上升至2.332，網(wǎng)絡(luò)密度與凝聚力指數(shù)的持續(xù)增長(zhǎng)既說明了主體合作關(guān)系的日益密切，又表明了部門間條塊分割格局逐漸消解的趨勢(shì)。［14］此外，掌握著豐富經(jīng)濟(jì)資源與行政資源的財(cái)政部和發(fā)改委間的合作越發(fā)緊密。這些均表明了中國住房政策理念發(fā)生著深刻變化，即逐漸從單一解決住房市場(chǎng)或住房保障問題向促進(jìn)房地產(chǎn)政策與公共住房政策協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（二）不足與展望

這里采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，可視化地呈現(xiàn)了政府部門間的合作及其演變，并以網(wǎng)絡(luò)特征值的方式精確描述了住房領(lǐng)域中央政府部門間的合作關(guān)系，對(duì)于加強(qiáng)政府部門協(xié)同、科學(xué)制定住房政策以及促進(jìn)住房保障與房地產(chǎn)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展有著一定參考意義。然而，這里研究將關(guān)注點(diǎn)聚焦在展示政府部門間的關(guān)系上，從方法和目的上講，研究總體上以描述性研究為主、解釋性研究為輔，缺乏對(duì)政策主體合作網(wǎng)絡(luò)變遷動(dòng)力及其背后機(jī)制的討論，因此屬于驗(yàn)證性研究。此外，政府部門間的沖突通常很難以政策文獻(xiàn)為觀測(cè)指標(biāo)，造成了部門間沖突的隱蔽化。［15］因而僅以政策文獻(xiàn)為研究對(duì)象，難以揭示政府部門間深層的利益沖突與張力。這些不足既是文章在方法上的局限之處，同時(shí)也為后續(xù)研究者留下了研究空間。