孫英

【摘 要】隨著城市發(fā)展進(jìn)程加快，交通擁堵問題日益嚴(yán)重，發(fā)展城市軌道交通建設(shè)勢(shì)在必行。因投資金額巨大，財(cái)政資金壓力很大，為有效解決融資問題，北京地鐵四號(hào)線首次采用PPP模式并獲得成功，之后越來越多的城市開始采用PPP融資模式。對(duì)政府來說，有利于減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，緩解資金壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。對(duì)企業(yè)來講，增加了投資機(jī)會(huì)，拓展了發(fā)展空間，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)。但是，在實(shí)際操作過程中仍存在一些問題，本文就存在的問題進(jìn)行分析并提出改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式；發(fā)展；問題分析；建議

我國(guó)城市軌道交通發(fā)展開始于20世紀(jì)60年代，但進(jìn)展緩慢，直到90年代才進(jìn)入發(fā)展階段，從2000年至今進(jìn)入快速發(fā)展階段。截至2017年底，國(guó)家已先后批復(fù)了43個(gè)城市的近期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃總里程超過9000公里。中國(guó)內(nèi)地累計(jì)34個(gè)城市建成投運(yùn)軌道交通線路5021公里。2017年新增石家莊、珠海、貴陽、廈門4個(gè)城市，新增33條運(yùn)營(yíng)線路，869公里運(yùn)營(yíng)里程，新增線路再創(chuàng)新高。已建成運(yùn)營(yíng)和在建線路的規(guī)模已達(dá)到批準(zhǔn)規(guī)劃的65%。目前，在建規(guī)模超過5000公里，每年完成建設(shè)投資約4000億元。

一、PPP融資模式的層次劃分

英國(guó)第一代PPP。其基本含義就是私人資本負(fù)責(zé)建設(shè)融資，通過在運(yùn)營(yíng)期收取公共服務(wù)費(fèi)用收回初始投資。強(qiáng)調(diào)政府與私營(yíng)部門建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮私營(yíng)部門的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，提高服務(wù)質(zhì)量和供給效率。但對(duì)于能否提高效率，一直存在爭(zhēng)議。

法國(guó)第二代PPP。特許經(jīng)營(yíng)在法國(guó)比較成熟，根據(jù)現(xiàn)代PPP理念與特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)作理念的結(jié)合，產(chǎn)生了第二代PPP模式。其含義就是通過簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，約定以消費(fèi)者付費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為輔的經(jīng)營(yíng)模式，本質(zhì)是行政授權(quán)。進(jìn)入21世紀(jì)，法國(guó)政府意識(shí)到其弊端，不能將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)利益共享。于是對(duì)以特許經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的PPP進(jìn)行改革創(chuàng)新。根據(jù)回報(bào)機(jī)制不同，分為政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)兩類，對(duì)于無法通過使用者付費(fèi)的領(lǐng)域，由政府直接投資。而能通過使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，社會(huì)資本的回報(bào)不再受政府支付能力的限制，政府更關(guān)注合同控制、優(yōu)惠政策等宏觀層面的問題。

聯(lián)合國(guó)第三代PPP。聯(lián)合國(guó)提出大力推薦PPP模式，將其視為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，這是一種新的形態(tài)，代表PPP模式的發(fā)展方向，稱之為第三代PPP。

二、發(fā)展PPP融資模式的必要性

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大城市的交通擁堵問題日益嚴(yán)重，為了解決公民出行不暢問題，必須大力發(fā)展城市軌道交通建設(shè)。城市軌道交通項(xiàng)目投資金額巨大，一公里耗資約5-7億元，如完全依靠政府出資，財(cái)政資金捉襟見肘，壓力很大?；谌谫Y和引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的需求，越來越多的城市開始采用PPP模式。

PPP融資模式由政府發(fā)起。在項(xiàng)目發(fā)起階段，先進(jìn)行可行性研究，提交項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步方案，然后正式確立建設(shè)項(xiàng)目。政府通過招標(biāo)引入社會(huì)資本，然后由社會(huì)資本組建特權(quán)經(jīng)營(yíng)公司，由政府財(cái)政出資成立國(guó)有公司，二者通過簽訂協(xié)議形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，共同負(fù)責(zé)城市軌道交通項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)期，政府在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期（通常是30年）賦予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由特權(quán)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期間費(fèi)用收取、日常維修以及商業(yè)配套開發(fā)等工作。

采用PPP模式，對(duì)政府來說，一方面有利于節(jié)約費(fèi)用，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，緩解資金壓力；另一方面能促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從繁重的事務(wù)中解脫出來，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，從基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，將更多精力放在規(guī)劃上。對(duì)企業(yè)來講，增加了投資機(jī)會(huì)，拓展了發(fā)展空間，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，是一種相互合作的現(xiàn)代融資模式。

三、PPP融資模式在國(guó)內(nèi)城市軌道交通行業(yè)的發(fā)展及問題分析

1.PPP融資模式在國(guó)內(nèi)城市軌道交通行業(yè)的發(fā)展

中國(guó)第一個(gè)引入PPP模式的是北京地鐵四號(hào)線，2004年北京決定在四號(hào)線中引入社會(huì)資本，通過綜合分析確定京港地鐵公司為中標(biāo)企業(yè)并簽署特許權(quán)協(xié)議，協(xié)議是整個(gè)PPP項(xiàng)目的核心部分，涵蓋從前期的投資建設(shè)和后期的經(jīng)營(yíng)管理，形成了完整的體系，這是國(guó)內(nèi)第一次應(yīng)用 PPP模式，為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

北京地鐵四號(hào)線總投資153億元，分為兩部分，A部分包括車站、洞體等土建工程，投資額107億元，占總投資的70%。由北京市政府國(guó)有獨(dú)資企業(yè)負(fù)責(zé)投資；B部分包括車輛、信號(hào)等設(shè)備部分，投資額47億元，占總投資30%，由項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司京港地鐵負(fù)責(zé)。北京政府在建設(shè)階段負(fù)責(zé)A部分的建設(shè)和B部分質(zhì)量監(jiān)管，在運(yùn)營(yíng)階段負(fù)責(zé)制定運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督京港公司執(zhí)行。京港地鐵負(fù)責(zé)B部門的投資建設(shè)并籌資資金和運(yùn)營(yíng)管理。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，自主運(yùn)營(yíng)并獲得票款收入?？梢岳庙?xiàng)目設(shè)施進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營(yíng)獲得收益。通過實(shí)踐證明這是一次成功的PPP融資模式。

2012年，深圳地鐵六號(hào)線也采用PPP模式，與北京地鐵四號(hào)線相同的是，社會(huì)資本一方均為港鐵。但又有所不同，深圳地鐵項(xiàng)目，為了達(dá)到既能維護(hù)市場(chǎng)秩序，又能確保項(xiàng)目公司收回投資成本并獲取利潤(rùn)的目的，深圳市政府會(huì)給予項(xiàng)目公司現(xiàn)金補(bǔ)助，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)分期進(jìn)行。政府為獲得充足的現(xiàn)金支付補(bǔ)助，將地鐵附近的部分土地進(jìn)行招拍掛，通過出讓土地獲得收益。在支付補(bǔ)貼后仍有剩余利潤(rùn)，同時(shí)增加了政府財(cái)政收入。之后又有其他地鐵項(xiàng)目采用PPP模式，雖然采用PPP模式的項(xiàng)目很多，但成功的案例很少。

2.PPP融資模式發(fā)展中存在的問題

（1）認(rèn)識(shí)不足。地方政府、項(xiàng)目業(yè)主、社會(huì)資本對(duì)PPP模式理解不深，與國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部所倡導(dǎo)的初衷差距很大。有人認(rèn)為PPP是財(cái)政資金缺乏時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，這導(dǎo)致一方面權(quán)責(zé)不分明，政府承擔(dān)了全部風(fēng)險(xiǎn)；另一方面又過分干預(yù)，政府與企業(yè)沒有建立平等的契約關(guān)系，影響項(xiàng)目進(jìn)展。同樣很多為業(yè)主服務(wù)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)城市軌道交通的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不深，實(shí)施方案缺乏行業(yè)針對(duì)性。

（2）PPP相關(guān)政策法規(guī)不完善。國(guó)家層面PPP專門立法或條例尚未出臺(tái)，現(xiàn)行法律對(duì)PPP項(xiàng)目的適用性也缺乏明確規(guī)定，遇到糾紛時(shí)，法律保障很難順利實(shí)現(xiàn)，就政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目的長(zhǎng)期性而言，社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目信心不足。由于PPP項(xiàng)目涉及面廣，影響時(shí)間長(zhǎng)，在財(cái)政、稅收、金融、土地等方面，相關(guān)政策相對(duì)滯后，與PPP改革需求不匹配。

（3）社會(huì)資本缺乏運(yùn)營(yíng)能力，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理。很多社會(huì)資本中標(biāo)者以建筑業(yè)央企為主，對(duì)運(yùn)營(yíng)是外行，難以承擔(dān)項(xiàng)目全生命周期的使命，也難以理解貫徹城軌運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)一切的理念。由于社會(huì)資本方缺乏軌道交通的能力，最終運(yùn)營(yíng)管理可能又交回到項(xiàng)目所在地的軌道交通公司承擔(dān)，因此本應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)期間的風(fēng)險(xiǎn)，又轉(zhuǎn)回到政府。

（4）回報(bào)機(jī)制不能適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)。城市軌道交通工程是百年工程，甚至可以使用幾百年，不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目。如果在進(jìn)行項(xiàng)目論證時(shí)，同樣按照在30年內(nèi)回收投資，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的方案。

四、完善PPP融資模式的幾點(diǎn)建議

1.完善相關(guān)政策法規(guī)，制定標(biāo)準(zhǔn)

盡快建立適應(yīng)城市軌道交通行業(yè)特色的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?？偨Y(jié)中國(guó)城市軌道交通PPP模式存在的問題和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)PPP模式的健康發(fā)展。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的實(shí)施意見，為PPP的落地實(shí)施提供政策支持。

2.充分論證，確定合適的融資模式

對(duì)于城市軌道交通PPP項(xiàng)目，既不能完全照搬英國(guó)PFI模式，也不能整體套用法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)模式。目前全球城市軌道交通PPP項(xiàng)目主要集中在中國(guó)。城市軌道交通由于其行業(yè)特點(diǎn)，由當(dāng)?shù)啬芸刂频钠脚_(tái)公司、事業(yè)單位等公共部門來實(shí)施最為可靠，而引入第三方采用PPP模式，二者之間的訴求不同，博弈形成的交易成本很高，所以PPP模式只能是一個(gè)補(bǔ)充，而不是主導(dǎo)方式。在什么情況、什么條件才可以合理采用PPP模式，需要認(rèn)真分析。即使適合采用PPP模式，要統(tǒng)籌兼顧各種因素，根據(jù)實(shí)際情況決定采用哪類融資模式。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策的學(xué)習(xí)，通過舉報(bào)培訓(xùn)班、論壇講座等多種形式，提高相關(guān)工作人員的專業(yè)水平。

3.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的核心就是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。對(duì)于可用性分析，并不是把檢查后能夠投入使用作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是在整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)能夠高質(zhì)量地保證軌道交通服務(wù)，必須形成評(píng)價(jià)、監(jiān)督、責(zé)任跟蹤機(jī)制。PPP導(dǎo)向是項(xiàng)目全生命周期的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長(zhǎng)期合作，要考慮未來30年或更長(zhǎng)期限能否滿足運(yùn)營(yíng)的可用性指標(biāo)要求，并決定政府是否應(yīng)該付費(fèi)。

4.采用合理的回報(bào)機(jī)制

因軌道交通是公益性服務(wù)，票價(jià)不可能很高，完全通過付費(fèi)回收全部成本是不可能的。所以必須采用使用者付費(fèi)加財(cái)政補(bǔ)貼，以及各種資源整合等綜合回報(bào)模式。同時(shí)，要對(duì)回收等問題著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，城市軌道交通是百年工程，在進(jìn)行項(xiàng)目論證時(shí)卻要求在30年內(nèi)進(jìn)行回收，這本身就不合理，應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)設(shè)計(jì)長(zhǎng)期融資工具，引導(dǎo)長(zhǎng)期持有理念，而不是現(xiàn)在倡導(dǎo)的30年收回投資。

五、結(jié)語

PPP模式在國(guó)外經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，已經(jīng)形成不同的模式以適應(yīng)不同的項(xiàng)目。在城市軌道交通發(fā)展過程中，基于融資和市場(chǎng)化運(yùn)作的需求，采用PPP融資模式非常必要。但我們也要認(rèn)識(shí)到，在PPP實(shí)施過程中，由于認(rèn)識(shí)不足、相關(guān)法律法規(guī)不完善等原因，還存在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理、回報(bào)機(jī)制與行業(yè)脫節(jié)等現(xiàn)象，因此需對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行認(rèn)真分析、深入研究，提出有針對(duì)性的改進(jìn)建議，以有效控制風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目發(fā)展提供有力保障。

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