曹鎏

按照黨的十九大戰(zhàn)略部署，深化依法治國(guó)實(shí)踐必須要持續(xù)深入、有力地推進(jìn)法治政府建設(shè)。作為各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的基本方式，行政規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”，以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范性文件”）數(shù)量最多、使范圍最廣，且具有反復(fù)適用性和普遍約束力，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益直接產(chǎn)生影響，故其法治化水平將直接對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一以及法治政府建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生決定性影響。近年來，黨中央和國(guó)務(wù)院一系列有關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件持續(xù)推進(jìn)了規(guī)范性文件的法治化進(jìn)程。今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。這是國(guó)務(wù)院首次對(duì)行政規(guī)范性文件制定全過程進(jìn)行專門規(guī)定，正式開啟了行政規(guī)范性文件管理的法治新時(shí)代。

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行政規(guī)范性文件法治化現(xiàn)狀

9月20日，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院正式發(fā)布《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2018》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），公開了對(duì)100個(gè)城市開展依法行政制度體系評(píng)估的結(jié)果?！秷?bào)告》顯示，行政規(guī)范性文件基礎(chǔ)性程序制度體系已經(jīng)步建立健全，但有關(guān)實(shí)施情況方面的指標(biāo)得分率大多仍舊低迷。過去五年“行政規(guī)范性文件基礎(chǔ)性程序的制度化”指標(biāo)呈明顯上升態(tài)勢(shì)并趨于穩(wěn)定，得分率分別為39.75%（2014）、44.5%（2015）、84.4%（2016）、86.2%（2017）、83.5%（2018）。截至2017年底，評(píng)估組觀測(cè)的八項(xiàng)制度建立情況如下：100個(gè)城市均建立了合法性審查制度、備案制度和異議審查制度，98個(gè)城市建立了集體討論決定制度，97個(gè)城市建立了公開聽取意見和專家咨詢論證制度，95個(gè)城市建立了定期或動(dòng)態(tài)清理制度，77個(gè)城市建立了“三統(tǒng)一”制度。相比之下，“行政規(guī)范性文件的公開度”“三統(tǒng)一制度的落實(shí)情況”和“行政規(guī)范性文件的報(bào)備情況”三項(xiàng)指標(biāo)雖呈現(xiàn)緩慢上升趨勢(shì)，但仍處于較低水平，五年來均未超過45%。

鑒于《通知》剛印發(fā)不久，《報(bào)告》主要以2017年作為觀測(cè)的時(shí)間維度。有關(guān)結(jié)果顯示，被評(píng)估政府對(duì)于規(guī)范性文件的概念把握不準(zhǔn)、界定不清等問題依舊比較突出。例如，有的城市將制定的所有文件都視為行政規(guī)范性文件，包括黨委文件、政府規(guī)章等。另外，個(gè)別地方政府對(duì)行政規(guī)范性文件公開征求意見制度還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，行政規(guī)范性文件監(jiān)督制度也沒有得到嚴(yán)格落實(shí)。例如，對(duì)行政規(guī)范性文件公開征求意見的內(nèi)容、對(duì)象、形式和結(jié)果還存在一些認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，“三統(tǒng)一”制度沒有得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)，行政規(guī)范性文件備案審查制度還得不到持續(xù)有效落實(shí)，行政規(guī)范性文件定期或動(dòng)態(tài)清理制度落實(shí)方式還有待進(jìn)一步改進(jìn)等。

《報(bào)告》課題組在“行政規(guī)范性文件實(shí)體合法情況”評(píng)估中，首次以網(wǎng)約車新規(guī)實(shí)體合法情況作為觀測(cè)點(diǎn)，并重點(diǎn)考察是否存在涉嫌違反《行政許可法》《行政處罰法》等情形。結(jié)果顯示，截至2018年6月底，有85個(gè)城市依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》及時(shí)制定了實(shí)施細(xì)則，占被評(píng)估城市的85%。在得10分的27個(gè)城市中，有3個(gè)城市因?yàn)椤耙笤诒镜卦O(shè)立企業(yè)法人或分支機(jī)構(gòu)”失分，有24個(gè)城市因?yàn)椤耙缶哂斜臼袘艏蚓幼∽C”失分。在得5分的40個(gè)城市中，全部因“要求具有本市戶籍或居住證”扣分，35個(gè)城市因?yàn)椤耙笤诒镜卦O(shè)立企業(yè)法人或分支機(jī)構(gòu)”失分，5個(gè)城市因?yàn)椤霸鲈O(shè)行政處罰”失分。在得0分的29個(gè)城市中，15個(gè)城市因未及時(shí)制定實(shí)施細(xì)則而失分，14個(gè)城市因出現(xiàn)以上三種違法增設(shè)許可條件和增設(shè)行政處罰情形而失分。當(dāng)然，網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)的突出表現(xiàn)形式，相關(guān)規(guī)定確實(shí)應(yīng)該捍衛(wèi)法治紅線。但是，各地政府也應(yīng)注意思考兩個(gè)問題，即：如何在制定網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則中確保政府監(jiān)管的科學(xué)性，鼓勵(lì)新經(jīng)濟(jì)樣態(tài)良性發(fā)展？如何有效處理好政府、社會(huì)和市場(chǎng)的邊界問題？

不斷推進(jìn)行政規(guī)范性文件法治化

新時(shí)代法治政府建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)依法行政，更注重良好行政。行政規(guī)范性文件是各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要抓手，對(duì)行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理，一定要緊密契合當(dāng)前法治政府建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向。推進(jìn)行政規(guī)范性文件法治化，不僅僅是建章立制，更為重要的是要確保各項(xiàng)制度得到真正的有效實(shí)施，切實(shí)實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的“法治化”，而非“法制化”。

從源頭確保制定的必要性。要嚴(yán)控行政規(guī)范性文件的數(shù)量，嚴(yán)禁重復(fù)發(fā)文、照抄照搬照轉(zhuǎn)上級(jí)文件，以文件“落實(shí)”文件，對(duì)內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的文件，一律不得再行制定行政規(guī)范性文件。起草部門在起草行政規(guī)范性文件時(shí)，要對(duì)有關(guān)行政措施的施行效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，對(duì)制定該文件是否符合國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)家政策、是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀、是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查要求等進(jìn)行把關(guān)。對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，要組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行論證。

切實(shí)捍衛(wèi)法治紅線。法治政府建設(shè)必然要求有效根除違法文件和奇葩文件。實(shí)體合法要求行政規(guī)范性文件制定主體必須堅(jiān)持“法無明文規(guī)定不得為”“法定職責(zé)必須為”的基本準(zhǔn)則，即：制定主體要在法定職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件;行政規(guī)范性文件的內(nèi)容必須合法、不得越界。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，為確保行政規(guī)范性文件實(shí)體合法，必須借助對(duì)行政規(guī)范性文件制定全過程的程序規(guī)制來實(shí)現(xiàn)。行政規(guī)范性文件必須嚴(yán)格依照法定程序制發(fā)，重要的行政規(guī)范性文件，要嚴(yán)格執(zhí)行論證評(píng)估、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會(huì)公開發(fā)布等程序。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，該文件不得提交集體審議。未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。此外，還要持續(xù)推進(jìn)落實(shí)“三統(tǒng)一”、備案、動(dòng)態(tài)清理以及異議審查制度，強(qiáng)化對(duì)行政規(guī)范性文件的管理監(jiān)督。

建立行政規(guī)范性文件統(tǒng)一管理平臺(tái)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)信息化要求，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推進(jìn)行政規(guī)范性文件的信息化平臺(tái)建設(shè)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)妥善處理好行政規(guī)范性文件信息化平臺(tái)與公文管理系統(tǒng)、政務(wù)信息公開平臺(tái)的銜接，盡快實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件“一張網(wǎng)”統(tǒng)一管理。同時(shí)，要在網(wǎng)上建立專門的行政規(guī)范性文件信息平臺(tái)，并設(shè)立文件清單、公開聽取意見、合法性審查、備案審查和清理等專欄，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全部行政規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化管理。

盡快啟動(dòng)行政規(guī)范性文件立法程序。目前，行政規(guī)范性文件問題是依法行政制度體系法治化的“最后一公里梗阻”。在此背景下，如果由國(guó)家層面統(tǒng)一立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的頂層設(shè)計(jì)，不僅能大幅推進(jìn)依法行政進(jìn)程、提升法治政府建設(shè)綱領(lǐng)性文件的貫徹實(shí)效，更是解決“地方差異化制度差異治理”問題的最優(yōu)路徑。建議參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國(guó)務(wù)院制定一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問責(zé)等方面。（作者系中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授、國(guó)家監(jiān)察與反腐敗研究中心執(zhí)行主任）