陳海嵩

內(nèi)容摘要：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是我國生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，其發(fā)展過程體現(xiàn)出“漸進(jìn)型”的法治發(fā)展道路，具有鮮明的中國特色。然而，目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)作為理論淵源，在法理基礎(chǔ)和科學(xué)基礎(chǔ)上均存在不足，也不符合國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的最新趨勢；在實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償面臨著與其他制度的沖突與重疊難題?；谏鷳B(tài)環(huán)境損害的公共性特質(zhì)，應(yīng)當(dāng)從憲法的高度和法律秩序的整體角度加以重新審視。國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和作為“公權(quán)”的自然資源國家所有權(quán)共同構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的憲法依據(jù)，是我國生態(tài)文明建設(shè)新形勢下實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的新方式、新途徑。國家權(quán)力的多元化行使方式，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的爭議問題提供了具有理論一貫性和邏輯一致性的解釋，對該制度的進(jìn)一步完善指明了路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償 生態(tài)環(huán)境損害 生態(tài)文明體制改革 國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫妊葸M(jìn)

在我國法治發(fā)展的歷史視野中，中國環(huán)境法治一直面臨著“立法不足、執(zhí)法不力、司法無力”的系統(tǒng)性問題，不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的緊迫現(xiàn)實(shí)需要，亟待加以法治轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新。這方面的典型代表是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。如何對造成公共性生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)和索賠，及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，在我國環(huán)境法律中并未有明確規(guī)定?！? 〕2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），并經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)，在吉林、貴州等省份進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。隨后，試點(diǎn)省份分別制定相應(yīng)的實(shí)施方案加以落實(shí)，并展開了相應(yīng)實(shí)踐?！? 〕2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），正式在全國范圍內(nèi)予以推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并要求在2020年前初步完成；原先的《試點(diǎn)方案》予以廢止。

在法治發(fā)展的整體視角中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度隸屬于近年來我國環(huán)境司法改革，其以新型民事訴訟類型的創(chuàng)設(shè)（生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟）為后盾和保障，〔3 〕輔之以賠償權(quán)利人（地方政府）與賠償義務(wù)人的協(xié)商（生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商），實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的維護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。從制度生成方式看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是我國生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，是在缺乏明確法律依據(jù)的情況下基于全面深化改革的要求而創(chuàng)設(shè)的新型訴訟制度及訴訟類別，具有鮮明的中國特色和創(chuàng)新意涵。從制度演進(jìn)路徑看，對比《試點(diǎn)方案》《改革方案》可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過程，體現(xiàn)出“漸進(jìn)型”的法治發(fā)展道路。從制度創(chuàng)新的角度看，生態(tài)損害賠償制度對原有環(huán)境法律制度的突破與革新，包括兩個(gè)主要方面：

1.賠償權(quán)利人的擴(kuò)展。在2015年《試點(diǎn)方案》中，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后的試點(diǎn)省級政府，并可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作。而在2017年《改革方案》中，賠償權(quán)利人的范圍得到了擴(kuò)展，包括經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級政府（一般地級市和直轄市所轄的區(qū)縣級政府）。同時(shí)，《改革方案》細(xì)化了跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害問題的管轄權(quán)規(guī)則，即：省域內(nèi)跨地級市行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境損害案件，由省級政府管轄；跨省域的生態(tài)環(huán)境損害案件，由相關(guān)省級政府協(xié)商確立管轄權(quán)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的法律效力。2015年《試點(diǎn)方案》中規(guī)定賠償權(quán)利人根據(jù)鑒定評估報(bào)告，可以同賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商并達(dá)成賠償協(xié)議，但沒有明確該賠償協(xié)議的法律效力。2017年《改革方案》對此進(jìn)行了專門規(guī)定：賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)；司法確認(rèn)后的賠償協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論困境

創(chuàng)設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的出發(fā)點(diǎn)，是針對傳統(tǒng)上“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困境，解決生態(tài)環(huán)境損害的利益代表人和索賠主體缺失問題，并通過民事訴訟的方式使責(zé)任人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任。這正是前述《試點(diǎn)方案》和《改革方案》所持的基本立場，即生態(tài)環(huán)境損害賠償并非行政法律關(guān)系而屬于民事關(guān)系，政府作為代表生態(tài)環(huán)境的民事權(quán)利人而參與其中；〔4 〕這里所謂的“民事權(quán)利”，則被認(rèn)定為《憲法》第9條及《物權(quán)法》所規(guī)定的“自然資源國家所有權(quán)”。在2016年6月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》中，也認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于“國家自然資源所有權(quán)”而提起的民事訴訟?！? 〕

按照這一制度邏輯，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)在于“利用民法原理思考自然資源所有權(quán)的制度建設(shè)問題”，將國家所有權(quán)界定成私法所有權(quán)的一種專門類型，以物權(quán)法作為主要法律淵源。然而，將私權(quán)意義上的“自然資源國家所有權(quán)”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要理論依據(jù)，不僅混淆了我國憲法上國家所有權(quán)和民法上國家所有權(quán)相互間的本質(zhì)區(qū)別，使國家成為通過占有自然資源獲取利益的純經(jīng)濟(jì)組織，〔6 〕將社會主義公有制意義上的“國家所有”異化為私有制意義上的個(gè)人私利；也忽視了學(xué)界對單純從“民事權(quán)利”角度看待我國憲法上“國家所有”條款的強(qiáng)烈批判，忽視了“國家所有權(quán)”物權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制面臨的諸多困境，及其與傳統(tǒng)民法原理的諸多不相兼容之處，〔7 〕體現(xiàn)了實(shí)用主義的思路（為解決生態(tài)環(huán)境損害“權(quán)利人缺位”而借用民法所有權(quán)的外殼）而隱含著極大的理論缺陷。就生態(tài)環(huán)境損害的本質(zhì)而言，其是對環(huán)境公共利益的破壞，所涉及的是公法問題，只不過在這類公法中保留了一些私法概念?！? 〕從生態(tài)學(xué)角度考察，“自然資源”不能完全涵蓋生態(tài)功能，生態(tài)功能的損害表現(xiàn)為生態(tài)價(jià)值，自然資源損害往往表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。〔9 〕可見，對“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)加以簡單套用，表面上解決了生態(tài)環(huán)境損害“索賠主體”的現(xiàn)實(shí)問題，但在法理基礎(chǔ)和科學(xué)基礎(chǔ)上均存在不足，給環(huán)境司法乃至環(huán)境法治的邏輯自洽性及制度整體性造成了不可忽視的漏洞。

退一步說，即使“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)能夠成立，行使該“權(quán)利”的主體也不必然歸屬于地方政府。根據(jù)2018年3月出臺的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，由新組建的自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位的問題?！?0 〕根據(jù)這一頂層設(shè)計(jì)，行使自然資源國家所有權(quán)的主體是“條條”（各級自然資源部門）而非“塊塊”（地方政府）。機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，正是改變傳統(tǒng)上由地方政府事實(shí)上行使自然資源所有者職責(zé)，造成國家利益受損、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，〔11 〕交由單一部門（自然資源部門）加以統(tǒng)一行使和負(fù)責(zé)?？梢?，如果以“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)為基礎(chǔ)，由地方政府作為生態(tài)環(huán)境損害的所謂“賠償權(quán)利人”，這與前述機(jī)構(gòu)改革的精神不相吻合。為與當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的整體趨勢相符，目前生態(tài)環(huán)境損害賠償“地方政府磋商——起訴”的制度設(shè)計(jì)顯然需要全新角度的解釋。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)踐困境

從生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)踐看，由于單純私法意義上的“損害—救濟(jì)”思路缺乏對生態(tài)環(huán)境公共性的考慮，目前“單兵突進(jìn)”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度無法形成救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的整體性制度框架，更是面臨著制度沖突與重疊的難題：就制度沖突而言，主要是在相同訴訟標(biāo)的和訴訟目的情況下，如何處理其與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系；就制度重疊而言，主要是如何處理其與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的關(guān)系，回答“行政職權(quán)民事化”的詰問?！?2 〕有學(xué)者指出，由行政機(jī)關(guān)（地方政府）作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟混淆了行政權(quán)與司法權(quán)，使得在環(huán)境公益領(lǐng)域?qū)嶋H上衍生出兩套機(jī)制類似、功能重疊的法律程序，〔13 〕形成制度體系上的“疊床架屋”。

對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑圏c(diǎn)情況進(jìn)行分析，有助于更為全面地研究這一問題。如在貴州省，2017年1月，經(jīng)省政府委托，省環(huán)保廳作為賠償權(quán)利人對違法傾倒廢渣的兩家公司進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，并達(dá)成賠償協(xié)議，包括綜合整治和生態(tài)修復(fù)費(fèi)用757萬元，應(yīng)急處置費(fèi)用134萬元，環(huán)境損害鑒定評估費(fèi)用11萬元；2017年3月28日，貴州省清鎮(zhèn)市法院作出司法確認(rèn)書，對該生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的法律效力予以確認(rèn)。這是全國首份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書?！?4 〕針對企業(yè)的環(huán)境違法行為（未辦理手續(xù)而違法傾倒廢渣），本案中責(zé)任追究的方式是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，規(guī)范依據(jù)僅為前述《試點(diǎn)方案》。但考察現(xiàn)有立法可見，有兩種方式均可以追究該環(huán)境違法行為人的責(zé)任：一是針對非法傾倒危險(xiǎn)廢棄物的違法行為，由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門進(jìn)行執(zhí)法追究行政法律責(zé)任；〔15 〕二是針對該違法行為造成的環(huán)境公共利益損害，由符合條件的環(huán)保組織或檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。〔16 〕顯然，在本案中，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商（訴訟）與已有的環(huán)境民事公益訴訟發(fā)生了沖突，并與已有的環(huán)境行政執(zhí)法產(chǎn)生了重疊，這在表面上解決了“損害者擔(dān)責(zé)”的問題，但并未實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益利益的整體保護(hù)，反而在一定程度上用不具嚴(yán)格規(guī)范效力的規(guī)范性文件“架空”了已有法律的規(guī)定及其適用，與法治精神相違背。

另外，如何認(rèn)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)，及其如何與司法程序相互銜接，也是實(shí)踐中暴露出的難題。對試點(diǎn)?。ㄊ校┑膶?shí)證調(diào)查表明，由于環(huán)境公益訴訟改革試點(diǎn)（實(shí)施機(jī)關(guān)分別為最高人民法院與最高人民檢察院）與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)相互間的“條塊分割”，與生態(tài)文明體制改革其他制度之間也缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致基層政府對生態(tài)環(huán)境損害賠償改革缺乏積極性。〔17 〕2017年底公布的《改革方案》并未解決這一問題，而是泛泛規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院與有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見予以明確”，實(shí)際上是回避了這一問題。這進(jìn)一步暴露出當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在理論基礎(chǔ)上的不充分和制度建構(gòu)的不完善，亟需擺脫對物權(quán)化“國家所有權(quán)”的簡單套用，并從新的角度重構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法理支撐。

四、基于憲法秩序的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度重構(gòu)

為解決前文所揭示的理論與實(shí)踐困境，我們需要從憲法的高度和法律秩序的整體角度重新審視生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對其進(jìn)行新的解釋。此研究進(jìn)路的目的在于：基于“生態(tài)文明入憲” 〔18 〕所確立的憲法價(jià)值秩序與相應(yīng)國家任務(wù)，以及憲法對其他部門法的輻射作用，運(yùn)用“基于合憲性控制的環(huán)境善治”思路，對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行憲法解釋，使我國憲法強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境價(jià)值及相應(yīng)規(guī)范體系在生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)的具體過程中“效力最大化”，展示憲法教義學(xué)對法律實(shí)踐的解釋性效用。正如凱爾森所言：“一個(gè)法律之所以有效力的唯一理由就是它在憲法所規(guī)定的方式下創(chuàng)立”?！?9 〕從憲法實(shí)施的角度看，需要將本次“生態(tài)文明入憲”的規(guī)范含義，運(yùn)用在環(huán)境法治的具體領(lǐng)域（生態(tài)環(huán)境損害賠償），對相關(guān)爭議性問題給出合理解釋，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。從“一般原理”到“具體陳述”的演繹過程，也正是本次修憲中所增加生態(tài)文明相關(guān)條款的具體適用過程，符合法理上的規(guī)范適用要求?！?0 〕

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)及憲法依據(jù)

從本質(zhì)上看，“生態(tài)環(huán)境損害”是對生態(tài)環(huán)境資源的破壞或減損，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)質(zhì)是一個(gè)將環(huán)境資源污染者或生態(tài)破壞者的外部成本內(nèi)部化的過程，與具體的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害沒有直接聯(lián)系。大氣、水、海洋、森林等環(huán)境和自然資源是不特定多數(shù)人共同享有的“公眾公用物”，具有非競爭性和非排他性，不能歸屬于私人權(quán)利的對象，也不屬于我國法律規(guī)定的公民所有財(cái)產(chǎn)。由此，唯有將“生態(tài)環(huán)境損害”的公共性、社會性特質(zhì)作為理論認(rèn)識的基石及制度建構(gòu)的原點(diǎn)，方符合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)在規(guī)律性；這也是簡單套用“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)及私力救濟(jì)機(jī)制，致使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度面臨困境的根本原因所在。根據(jù)現(xiàn)代法治國的基本精神，作為法律基本范疇的“權(quán)利”來源于個(gè)人的自然權(quán)利，是法律對個(gè)體合法權(quán)益的認(rèn)可與保護(hù)，個(gè)體是權(quán)利存在的基礎(chǔ)與前提；“關(guān)心基本權(quán)利就是關(guān)心它們所表達(dá)的個(gè)人主義”?！?1 〕強(qiáng)調(diào)環(huán)境公共利益法律保護(hù)的重要性，并不意味著將國家作為環(huán)境公共利益的當(dāng)然主體，只是因?yàn)榄h(huán)境利益不具有由個(gè)體所獨(dú)享的特質(zhì)而是由共同體成員所共享。〔22 〕在這個(gè)意義上看，地方政府以賠償權(quán)利人的身份提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或磋商，顯然不是為了維護(hù)某一個(gè)體的利益，也不能簡單地歸結(jié)為“國家”這一主體的利益，而是為了通過恢復(fù)受損的環(huán)境資源及生態(tài)系統(tǒng)功能來實(shí)現(xiàn)公眾共享的環(huán)境公共利益，其提起訴訟的所謂權(quán)利并不能還原為特定的、可為單個(gè)主體所獨(dú)有的環(huán)境資源，實(shí)際上是該主體（地方政府）對廣大公眾所承擔(dān)的一種責(zé)任。正如有學(xué)者指出，如果以實(shí)現(xiàn)社會秩序、維護(hù)公共利益為目的，個(gè)體行使權(quán)利的行為在本質(zhì)上已經(jīng)不屬于權(quán)利范疇，而是對共同體的責(zé)任與義務(wù)?！?3 〕

因此，基于生態(tài)環(huán)境損害的公共性特征，對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理解應(yīng)當(dāng)回歸到以維護(hù)公共利益為宗旨的一國憲法秩序之中，將其視為國家權(quán)力積極履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，落實(shí)生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究原則的一種方式，也是履行《憲法》序言第七自然段中所規(guī)定的生態(tài)文明建設(shè)“國家根本任務(wù)”、實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的題中應(yīng)有之義。在這一意義上，國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行是有效追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任、實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益最為核心的途徑，也是憲法上國家義務(wù)的本質(zhì)所在。〔24 〕法教義學(xué)分析表明，我國《憲法》第26條和第9條第2款共同構(gòu)成了環(huán)境保護(hù)的“國家目標(biāo)條款”，對包括立法、行政、司法在內(nèi)的國家公權(quán)力具有約束力，是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法依據(jù)?！?5 〕同時(shí)還應(yīng)注意到，我國《憲法》第9條第1款和第2款之間存在緊密聯(lián)系和邏輯關(guān)聯(lián)，共同構(gòu)成了我國自然資源立法和實(shí)現(xiàn)自然資源多元價(jià)值的憲法依據(jù)。〔26 〕為強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律效力，還應(yīng)當(dāng)將《憲法》第9條第1款“國家所有”的規(guī)定作為補(bǔ)充，在“憲法性公權(quán)”的意義上定位該款所規(guī)定的“自然資源國家所有權(quán)”，即界定為國家對自然資源的利用進(jìn)行積極干預(yù)的公權(quán)力，是國家意志在自然資源領(lǐng)域的貫徹。〔27 〕

綜上所述，國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和作為“公權(quán)”的自然資源國家所有權(quán)，共同構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的憲法依據(jù)，具體包括《憲法》第9條和第26條。這為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體建構(gòu)提供了基本框架。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償中國家權(quán)力的適當(dāng)行使

可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償本非根源于主體針對生態(tài)環(huán)境及自然資源所擁有的“所有權(quán)”，而是為實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的國家目標(biāo)而對受損的環(huán)境資源及生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)、修復(fù)，是我國生態(tài)文明建設(shè)新形勢下實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的新方式、新途徑。在具體適用上，關(guān)鍵在于如何理解《改革方案》中對“賠償權(quán)利人” 〔28 〕的相關(guān)規(guī)定，確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中正當(dāng)行使國家權(quán)力的要求。

需要指出的是，為應(yīng)對現(xiàn)代社會不斷涌現(xiàn)的公共治理問題，國家目標(biāo)及其任務(wù)的履行并不僅僅由國家機(jī)關(guān)加以完成，而是在“國家—社會”關(guān)系中出現(xiàn)了權(quán)力多元化與社會化的發(fā)展趨勢。在這一制度結(jié)構(gòu)中，公共權(quán)力不僅僅包括國家權(quán)力，還包括社會公眾和社會組織的社會權(quán)力等，同時(shí)國家權(quán)力可以通過委托或授權(quán)等方式轉(zhuǎn)移給其他主體加以行使，通過多種方式對公權(quán)力履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的方式進(jìn)行優(yōu)化，這已經(jīng)在我國環(huán)境法治的實(shí)踐中得以展開?！?9 〕國家權(quán)力行使主體與方式的多元化，構(gòu)成了我們理解國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在具體法律秩序中展開方式的制度背景，進(jìn)而對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的爭議問題作出解釋：

1.所謂“賠償權(quán)利人”的法律定位。在我國現(xiàn)有立法中，僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款對海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門“代表國家對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人提出損害賠償”進(jìn)行了規(guī)定，在實(shí)定法上缺乏生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)目傮w性法律依據(jù)。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國家機(jī)關(guān)的職權(quán)只能制定法律或授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，〔30 〕因此特定國家權(quán)力的授權(quán)行使適用嚴(yán)格意義的法律保留原則，即必須有明確的法律依據(jù)（包括狹義上的“法律”和“行政法規(guī)”）。顯然，由于缺乏明確的法律依據(jù)而不符合憲法上法律保留原則的要求，前述《試點(diǎn)方案》和《改革方案》中“國務(wù)院授權(quán)”的表述不能認(rèn)定為“授予國家權(quán)力并自行行使”，只能認(rèn)定為特定職權(quán)的委托，即為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的國家目標(biāo)，中央政府委托地方政府對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害問題進(jìn)行責(zé)任追究并對受損生態(tài)環(huán)境予以恢復(fù)。在這一意義上，前述《試點(diǎn)方案》和《改革方案》中“賠償權(quán)利人”的概念顯然是受到“物權(quán)化”的自然資源國家所有權(quán)理論之影響，缺乏法理基礎(chǔ)及規(guī)范依據(jù)，不能根據(jù)文件中“賠償權(quán)利人”的表述而當(dāng)然地認(rèn)為相應(yīng)地方政府由此獲得了請求賠償?shù)拿袷聶?quán)利。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償中的行政權(quán)與司法權(quán)。在2018年3月修憲中，《憲法》第89條第6項(xiàng)新增國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的規(guī)定。從法教義學(xué)分析，該規(guī)定是在生態(tài)文明建設(shè)國家目標(biāo)的規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確主要由國務(wù)院（行政機(jī)關(guān)）承擔(dān)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)，在一定程度上分享了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法權(quán)限?！?1 〕可見，行政機(jī)關(guān)因其專業(yè)性、主動性而在實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)中具有特殊地位，相較于其他國家機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）而言發(fā)揮著更為重要的作用。因此，政府需在生態(tài)環(huán)境損害賠償中擔(dān)負(fù)主要責(zé)任；換言之，對生態(tài)環(huán)境損害行為予以問責(zé)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，正是行政機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的題中應(yīng)有之義。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害“責(zé)任嚴(yán)懲”之目標(biāo)，首要途徑是政府及其主管部門（環(huán)保部門）運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行執(zhí)法，對相關(guān)違法行為人課以行政處罰、行政強(qiáng)制等行政法律責(zé)任。這是由憲法上不同國家權(quán)力的分工及相應(yīng)國家機(jī)關(guān)功能差別所決定的。然而還應(yīng)當(dāng)看到，由于我國環(huán)境立法的法律責(zé)任規(guī)定存在不系統(tǒng)、可操作性差等問題，行政違法責(zé)任遠(yuǎn)不足以抵消環(huán)境違法的收益，以至于出現(xiàn)了“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象。2014年《環(huán)境保護(hù)法》在修訂中加入了“按日連續(xù)計(jì)罰”的制度，目的在于提高環(huán)境違法成本。但是研究表明，目前的“按日連續(xù)計(jì)罰”制度在適用范圍、罰款數(shù)額等方面仍然有諸多缺陷，只能緩和卻無法徹底改變違法成本低的問題?！?2 〕同時(shí)還需注意的是，傳統(tǒng)的行政制裁手段建立在事件總體概觀及事實(shí)與評價(jià)之區(qū)分上，缺失這些要素，就無法滿足決策理性的要求；在不確定條件下作出的決定，就無法適用行政決定的明確性要求，這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)控制國家任務(wù)中所出現(xiàn)的狀況。〔33 〕可見，行政處罰、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)秩序法意義上的行政手段隱含著行為與后果之間的確定性因果關(guān)系，并通過行政合法性與合理性原則對行政權(quán)力加以控制。這就表現(xiàn)為立法中對行政處罰量化標(biāo)準(zhǔn)（數(shù)額、倍數(shù)或數(shù)量）的明確規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)法的安定性、保障相對人權(quán)益。然而在生態(tài)環(huán)境損害中，損害行為與致害后果之間往往并不存在明確的線性因果關(guān)系，具體的受損數(shù)額及生態(tài)修復(fù)費(fèi)用在很多情況下也難以得到確定標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)確計(jì)算，而是需要通過技術(shù)方法予以評估?！?4 〕從生態(tài)學(xué)意義上看，生態(tài)系統(tǒng)不可能完全“恢復(fù)原狀”，生態(tài)環(huán)境修復(fù)是對生態(tài)系統(tǒng)的人工改造及相應(yīng)社會工程，涉及國家整體戰(zhàn)略層面，因此生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任須采取綜合的創(chuàng)新措施加以實(shí)現(xiàn)。概言之，公法生態(tài)環(huán)境損害的公法救濟(jì)存在天然缺陷與局限性；〔35 〕從我國應(yīng)對現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會大規(guī)模侵權(quán)的損害救濟(jì)制度實(shí)踐來看，行政主導(dǎo)型損害救濟(jì)機(jī)制一直未能形成完善的賠償規(guī)則和合理的追償機(jī)制，亟待加以填補(bǔ)?！?6 〕

因此，為克服單純行政手段在生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)上的局限性，避免生態(tài)文明建設(shè)的國家任務(wù)目標(biāo)被人為落空，當(dāng)一般意義上的環(huán)境執(zhí)法及法律責(zé)任不足以滿足特定情況下生態(tài)環(huán)境修復(fù)之需時(shí)，有必要輔之以司法手段，以個(gè)案裁量的方式予以補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)的“全覆蓋”。該制度安排的正當(dāng)性在于順應(yīng)現(xiàn)代行政法中權(quán)力行使方式的多樣化趨勢，在傳統(tǒng)行政手段不敷使用時(shí)通過司法方式實(shí)現(xiàn)行政目的。在上述制度結(jié)構(gòu)中，如果政府直接對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人提起所謂“損害賠償之訴”，就意味著對自身核心職能（環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法）的放棄，也混淆了行政權(quán)與司法權(quán)在我國憲法框架中的分工，屬于“公法義務(wù)與向私法逃逸”，具有通過私法形式規(guī)避公法約束的危險(xiǎn)，〔37 〕違背了憲法的國家權(quán)力分工、逾越了行政權(quán)與司法權(quán)在憲法秩序中的功能邊界而構(gòu)成行政不作為。只有在窮盡行政手段仍然無法實(shí)現(xiàn)填補(bǔ)環(huán)境資源損失、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境功能的情況下，政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟方具有合理性，應(yīng)視為特殊情況下政府為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的憲法委托而采取的特別措施。在這一意義上，《試點(diǎn)方案》和《改革方案》中“賠償權(quán)利人可直接提起訴訟”之規(guī)定在正當(dāng)性上有所欠缺，需要補(bǔ)充更為細(xì)化的前置性要件，合理定位生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中的行政權(quán)和司法權(quán)。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律定位。為實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在生態(tài)文明建設(shè)上所擔(dān)負(fù)的特殊憲法責(zé)任，各級政府應(yīng)窮盡一切手段來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追償及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。2015年《試點(diǎn)方案》中所創(chuàng)設(shè)的“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度”，無疑是實(shí)現(xiàn)該目的的重要制度創(chuàng)新。2017年《改革方案》中明確了經(jīng)磋商形成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，但并未明確磋商本身的法律屬性問題。針對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)，學(xué)者們有不同觀點(diǎn)：“行政磋商說”認(rèn)為地方政府與賠償義務(wù)人之間的磋商屬于行政協(xié)商手段，是行政機(jī)關(guān)借用私法領(lǐng)域的協(xié)商與填補(bǔ)機(jī)制來維護(hù)環(huán)境公共利益的新方式；〔38 〕“民事磋商說”則認(rèn)為該制度是一種有別于行政管理的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)新途徑，磋商當(dāng)事人盡管有一方是政府，但兩者之間是平等的民事關(guān)系，達(dá)成的賠償協(xié)議是民事合同?！?9 〕

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的合理定位，需圍繞生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所欲實(shí)現(xiàn)目的而展開。正如耶林所言，法律是人類意志的產(chǎn)物，受到“目的律”的支配，與受“因果律”支配的自然法則有本質(zhì)區(qū)別；目的是一切法律的創(chuàng)造者?！?0 〕如前所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益，是通過明確賠償責(zé)任人實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律過程，其憲法依據(jù)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國家義務(wù)，受到《憲法》序言中“美麗中國”建設(shè)國家目的之約束。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境損害賠償本質(zhì)是國家權(quán)力為履行“美麗中國”國家任務(wù)而展開的制度實(shí)踐，磋商只是為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，盡管借用了一定的民事法律機(jī)制，但不能以表面上的“平等性”而否定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的公共性本質(zhì)。另外，由于涉及較大范圍內(nèi)的公共利益，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商并非單純雙方通過協(xié)商達(dá)成合意的過程，必然受到監(jiān)督以防止環(huán)境公共利益再次受到損害，這也證明“磋商”所蘊(yùn)含的是公共性而非私益性。

因此在本質(zhì)上，生態(tài)環(huán)境損害磋商制度是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)“命令—控制”型行政手段在責(zé)任追究范圍上的缺陷而創(chuàng)設(shè)的一種行政機(jī)關(guān)履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的新方式。其在性質(zhì)上屬于行政協(xié)商，體現(xiàn)出現(xiàn)代行政“多元合作治理”的精神，也是行政機(jī)關(guān)針對生態(tài)環(huán)境損害問題予以的制度回應(yīng)。根據(jù)這一制度設(shè)計(jì)，地方政府針對生態(tài)環(huán)境損害問題，擁有調(diào)查、鑒定、評估的權(quán)力，通過主動與責(zé)任者進(jìn)行磋商迫使其承擔(dān)完全意義上的賠償責(zé)任；經(jīng)磋商一致達(dá)成賠償協(xié)議后，地方政府或其指定部門有權(quán)對協(xié)議執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。在磋商不成或責(zé)任人不履行賠償協(xié)議的情況下，地方政府應(yīng)當(dāng)通過各種方式支持、鼓勵(lì)符合條件的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，發(fā)揮司法保障功能。只有在上述途徑均無法實(shí)現(xiàn)的情況下，為履行行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的憲法責(zé)任，地方政府方可發(fā)揮“委托—代理”關(guān)系中代理方的剩余控制權(quán)，借用損害賠償?shù)拿袷乱?guī)則向責(zé)任人予以追償，是特殊情況下通過私法途徑實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的特別形式。在此問題上，德國公物法上“在公法支配權(quán)下適用私法制度”的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒?！?1 〕如此，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入了環(huán)境公共利益保護(hù)的整體框架內(nèi)，具有理論一貫性和邏輯一致性。

結(jié)語：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度向公法的回歸

根據(jù)2015年黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“責(zé)任嚴(yán)懲”的重要措施，在我國生態(tài)文明體制改革中具有重要地位。從近年來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域全面深化改革的整體進(jìn)展看，在“生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究”領(lǐng)域取得了最為突出的成績，有力地促進(jìn)了政府對環(huán)保責(zé)任的履行以及環(huán)境法的實(shí)施?！?2 〕生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不能脫離我國生態(tài)文明體制改革的整體進(jìn)程而“獨(dú)善其身”，相關(guān)制度建構(gòu)必須在全面深化改革“頂層設(shè)計(jì)”以及現(xiàn)行法律秩序的框架中加以考慮。本文研究表明，“生態(tài)環(huán)境損害”的公共性、社會性特質(zhì)應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在以維護(hù)公共利益為宗旨的一國憲法秩序之中加以認(rèn)識，將其視為國家權(quán)力積極履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的一種新的方式；相應(yīng)學(xué)術(shù)討論也應(yīng)當(dāng)直面《試點(diǎn)方案》和《改革方案》在理論基礎(chǔ)和概念運(yùn)用上的不足，回歸到公法學(xué)視域中對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度展開相應(yīng)研討，在“生態(tài)文明入憲”所確立的價(jià)值秩序中完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的制度體系，推進(jìn)我國生態(tài)文明體制機(jī)制改革的深入進(jìn)行。