新時代下的監(jiān)察制度創(chuàng)新

陳雷

從憲法到監(jiān)察法

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。憲法是我國制定其他法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)，包括了刑法、刑事訴訟法、監(jiān)察法等由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過的法律、決定和立法解釋。如果說，憲法是母法的話，那么，包括監(jiān)察法在內(nèi)的其他法律就是子法。

修改憲法是國家政治生活中的一件大事，是事關(guān)全局的重大立法活動。本次修改憲法的一項重要內(nèi)容就是設(shè)立國家監(jiān)察委員會，將深化監(jiān)察體制的改革成果入憲，將原有的行政監(jiān)察體制確立為國家監(jiān)察制度，作為我國政治制度和法律制度的重要組成部分。

第十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月11日通過了憲法修正案，緊接著3月20日又通過了監(jiān)察法。憲法修正案涉及監(jiān)察體制改革的立法共有15個憲法條文，主要內(nèi)容涉及監(jiān)察委員會的性質(zhì)、產(chǎn)生和組成，主要領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，各級監(jiān)察委員會與各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的工作關(guān)系，上下級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，獨立行使監(jiān)察權(quán)等。根據(jù)憲法制定的監(jiān)察法有九章，內(nèi)容包括總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，共69條。

從機(jī)構(gòu)定位到制度地位

目前，在我國法律體系中，憲法確立的我國新時代監(jiān)察制度的主要內(nèi)容，體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是明確了各級監(jiān)察委員會法律性質(zhì)是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。憲法第一百二十三條規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。”第一百二十五條還規(guī)定了“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”。

二是確立了各級監(jiān)察委員會的憲法地位。憲法第一百二十四條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會?！钡谌龡l第三款規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！钡谝话俣鶙l規(guī)定了“國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)”。憲法第六十七條第六項和第一百零四條還分別規(guī)定了全國人大常委會和地方各級人大常委會有權(quán)監(jiān)督國家監(jiān)察委員會。此外，憲法第一百二十四條第三款規(guī)定：“監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監(jiān)察委員會主任連續(xù)任職不得超過兩屆?！钡诹l、第六十三條和第一百零一條第二款分別對國家監(jiān)察委員會主任和地方各級監(jiān)察委員會主任的選舉和罷免作出規(guī)定。

三是確立了上下級監(jiān)察委員會的工作領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系原則。憲法第一百二十五條第二款規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作。”

四是確立了獨立行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察工作原則，憲法第一百二十七條第一款規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”

五是明確了與司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的相互配合、相互制約的辦案原則。憲法第一百二十七條第二款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！?/p>

六是確立了監(jiān)察職責(zé)法定的原則。憲法第一百二十四條第四款規(guī)定：“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定?！边@是授權(quán)立法，制定監(jiān)察法，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)的重要憲法依據(jù)。

從工作原則到法律原則

根據(jù)我國憲法制定的監(jiān)察法，其立法的主要特點：

一是職能特色明顯，法律調(diào)整的范圍和對象明確。監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！痹摲ǖ谑鍡l具體規(guī)定了六類的監(jiān)察對象。

二是確立了監(jiān)察工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則和監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想。如監(jiān)察法第二條規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制?！?/p>

三是將憲法確立的監(jiān)察制度及監(jiān)察工作原則進(jìn)一步細(xì)化在監(jiān)察法中。如監(jiān)察法第四條規(guī)定的獨立行使監(jiān)察權(quán)和相互配合、相互制約的工作和辦案原則，第七條規(guī)定的國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)和設(shè)立地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)條款，第八條規(guī)定的國家監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組成、人員任免、任期，對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督條款，第九條地方各級委員會的產(chǎn)生、組成、人員任免、任期，以及對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督的“雙負(fù)責(zé)、雙監(jiān)督”條款，第十條規(guī)定的監(jiān)察委員會工作的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系條款，均直接體現(xiàn)了憲法的內(nèi)容和精神。

四是將憲法和其他法律已經(jīng)確立的適用法律原則、刑事政策等內(nèi)容融入監(jiān)察法中。如該法第五條規(guī)定，“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在適用法律上一律平等；權(quán)責(zé)對等，從嚴(yán)監(jiān)督；懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”等。

五是將監(jiān)察機(jī)關(guān)在長期工作實踐中形成的有效工作原則上升為法律原則。如該法第一條規(guī)定的“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。第六條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作堅持標(biāo)本兼治、綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐??；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力；加強(qiáng)法治道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制?！?/p>

六是借鑒、吸納并消化了其他法律，主要是刑事訴訟法、刑法等法律的相關(guān)內(nèi)容。如監(jiān)察法第十七條規(guī)定的指定管轄原則，第十八條規(guī)定的收集、調(diào)取證據(jù)和調(diào)查保密原則，第二十條訊問涉嫌職務(wù)犯罪被調(diào)查人條款，第二十一條詢問證人條款，第二十二條留置條件條款，第二十三條查詢、凍結(jié)涉案單位和個人存款、匯款、債券、股票、基金等財產(chǎn)條款，第二十四條搜查條款，第二十五條調(diào)取、查封、扣押涉嫌違法犯罪財物等及其程序條款，第二十六條勘驗檢查條款，第二十七條鑒定條款，第二十八條技術(shù)調(diào)查條款，第二十九條在逃被調(diào)查人通緝條款，第三十條限制出境條款，第三十一條投案自首、立功和認(rèn)罪認(rèn)罰條款，第三十二條揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪行為條款，第三十三條訴訟證據(jù)使用條款，第三十四條線索移送條款，第三十五條管轄移送條款，第四十條全面收集證據(jù)和禁止非法收集證據(jù)條款，第四十一條采取訊問、留置、搜查等各項調(diào)查措施的基本程序和全程錄音錄像條款，第四十三條留置時限及其延長，以及留置措施不當(dāng)及時解除條款，第四十四條采取留置措施后通知家屬和單位，以及留置期限折抵刑期條款，第四十五條第四款對涉嫌職務(wù)犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)審查、提起公訴條款，第四十六條對違法和犯罪贓物分別處置原則條款，第四十七條檢察機(jī)關(guān)對移送案件采取刑事訴訟強(qiáng)制措施、審查起訴，以及退回補(bǔ)充調(diào)查條款，第四十八條適用被調(diào)查人逃匿或死亡的違法所得沒收程序條款等。

七是原行政監(jiān)察法較為成熟的條款得以保留，或基本保留，或相關(guān)內(nèi)容整合到監(jiān)察法條款內(nèi)容中。如行政監(jiān)察法第三條規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會團(tuán)體和個人的干涉”。第八條規(guī)定的“縣級以上各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員，對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)對派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員實行統(tǒng)一管理，對派出的監(jiān)察人員實行交流制度”。第十七條規(guī)定的“上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項；必要時也可以辦理所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項。監(jiān)察機(jī)關(guān)之間對管轄范圍有爭議的，由其共同的上級監(jiān)察機(jī)關(guān)確定”。第二十四條第一款規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議：（一）違反行政紀(jì)律，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的；（二）違反行政紀(jì)律取得的財物，依法應(yīng)當(dāng)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的?！鄙鲜鰲l款分別體現(xiàn)在監(jiān)察法第四條第一款、第十二條、第十六條第三款、第十七條第一款、第四十五條第二款、第四十六條條款內(nèi)容中。

八是立法突破，并與國際反腐先進(jìn)立法經(jīng)驗接軌。如監(jiān)察法第十五條規(guī)定的對公職人員的監(jiān)察范圍（即6項監(jiān)察對象）比刑法規(guī)定的“國家工作人員”的范圍更廣，也更加具體、明確。根據(jù)刑法第九十三條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。”而依據(jù)監(jiān)察法第十五條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：(一)中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照公務(wù)員法管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(三)國有企業(yè)管理人員； (四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員?！北O(jiān)察法對“公職人員”的法律界定，既突破了刑法第九十三條對“國家工作人員”的界定范圍，也突破了公務(wù)員法涵蓋公務(wù)員的范圍。而“公職人員”作為國際通行的法律概念，第一次在我國的立法中得到體現(xiàn)，比原有的立法更為科學(xué)，更加接近“行使公權(quán)力”的職能特征。此外，我國監(jiān)察法第十五條規(guī)定與《聯(lián)合國反腐敗公約》第二條規(guī)定的“公職人員”定義、內(nèi)容和范圍的立法精神也十分契合。

九是立法創(chuàng)新，將近些年紀(jì)檢監(jiān)察工作實踐總結(jié)出來的辦案工作經(jīng)驗和做法以立法的方式固定下來。如監(jiān)察法第三十六條、第三十七條、第三十八條和第三十九條規(guī)定的問題線索處置、調(diào)查、審理、立案程序機(jī)制，第四十三條和第四十四條規(guī)定的留置程序，第四十五條對監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果的處置程序，第四十九條規(guī)定的不服監(jiān)察處理決定的申請復(fù)審程序，第五十條、第五十一條和第五十二條規(guī)定對反腐敗國際追逃追贓工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織協(xié)調(diào)程序，以及第六十五條規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違紀(jì)違法行為的法律責(zé)任程序等。