山東省人大及其常委會改革開放40年地方立法工作回顧

□山東省人大常委會法制工作委員會

改革開放以來，山東省地方立法工作從無到有，從蹣跚起步到逐漸完善，取得了顯著成績。從1980年到2018年6月，省人大及其常委會共通過地方性法規(guī)444件，其中現(xiàn)行有效216件，制定法規(guī)性決議、決定28件，共批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市報(bào)批法規(guī)、決定564件，現(xiàn)行有效311件，為推進(jìn)法治山東和經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省建設(shè)提供有力法治保障。

一、山東省地方立法工作歷程

回顧40年的立法歷程，山東省地方立法經(jīng)歷了初期的探索前行、中期的發(fā)展規(guī)范、后期的日趨成熟，再到黨的十八大后的譜寫新篇階段，走過了艱辛探索前行、不斷自我完善的不平凡歷程。

（一）在探索中前行（1979年至1987年）

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過地方組織法，賦予省級人大及其常委會地方立法權(quán)。12月，山東省召開五屆人大二次會議，山東省人民代表大會常務(wù)委員會正式成立并擁有地方立法權(quán)。1980年3月，省五屆人大常委會第二次會議通過《山東省關(guān)于計(jì)劃生育若干問題的試行規(guī)定》，這是省人大常委會制定的第一件法規(guī)，標(biāo)志著我省地方立法邁出了歷史性的第一步。這一時期立法工作在一片空白的基礎(chǔ)上起步，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要，本著“急需先立、先易后難、宜粗不宜細(xì)”的原則開展工作，一些法規(guī)如義務(wù)植樹決議、職工探親待遇細(xì)則、征收排污費(fèi)實(shí)施辦法等陸續(xù)出臺。這一階段的主要特點(diǎn)是立法數(shù)量少，主動性、計(jì)劃性較差，法規(guī)質(zhì)量不夠高，程序也不盡完善等。1986年，地方組織法賦予省會市和較大的市人大及其常委會地方立法權(quán)。1987年、1988年和1993年青島、濟(jì)南和淄博市分別出臺首件地方性法規(guī)并被批準(zhǔn)施行，標(biāo)志著山東省地方立法體制逐步建立?？傊?，在當(dāng)時地方立法沒有任何經(jīng)驗(yàn)的情況下，省人大及其常委會篳路藍(lán)縷、開拓前行，出臺的法規(guī)有力保障了全省經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

（二）在發(fā)展中規(guī)范（1988年至1999年）

1988年1月,省人大常委會設(shè)立正廳級法制工作室，作為常委會專門承擔(dān)立法工作的辦事機(jī)構(gòu)，及時出臺《關(guān)于地方性法規(guī)制定程序的規(guī)定》和《關(guān)于批準(zhǔn)省會市和較大的市制定的地方性法規(guī)若干規(guī)定》等，規(guī)范了立法程序，完善了制度機(jī)制。這一時期是穩(wěn)步發(fā)展和逐步規(guī)范階段，由省人大各專門委員會承擔(dān)法規(guī)的調(diào)研、審議工作，法制工作室承擔(dān)法規(guī)的具體修改工作，立法工作體制得到理順，立法步伐明顯加快，質(zhì)量也有顯著提高，尤其突出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，基本適應(yīng)了改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對立法的需求。這一時期主要有兩項(xiàng)開創(chuàng)性舉措：一是1988年6月，省人大常委會大膽引進(jìn)競爭機(jī)制，面向社會公開招考、平等競爭、擇優(yōu)選調(diào)，從200多報(bào)名人員中擇優(yōu)錄用15名法制工作干部從事地方立法工作，這種公開招考錄用方式開創(chuàng)了當(dāng)時省直機(jī)關(guān)的先例，招錄的部分同志現(xiàn)已成為立法工作的骨干領(lǐng)軍人才。二是1991年2月，省人大常委會法制工作室在濟(jì)南發(fā)起并承辦第一次全國地方立法研討會，湖南、四川、內(nèi)蒙古、湖北、福建等省、自治區(qū)人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)參加，還邀請了全國人大常委會法工委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，交流地方立法工作經(jīng)驗(yàn)，探討立法理論與實(shí)踐問題。地方立法研討會為以后全國地方立法理論研究的興起打下了基礎(chǔ)，具有里程碑式的意義。

（三）地方立法日趨成熟（2000年至2012年）

2000年出臺的立法法規(guī)定，由法律委員會對法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，這是國家立法體制一個非常重要的制度創(chuàng)新。2月，省九屆人大三次會議成立省人大法制委員會，負(fù)責(zé)法規(guī)的統(tǒng)一審議。2003年，省人大常委會法制工作室更名為省人大常委會法制工作委員會，開啟了立法工作的新征程。這一時期，省人大常委會地方立法工作日趨成熟，堅(jiān)持“以人為本、立法為民”的理念和“不抵觸、有特色、可操作、重實(shí)效”的原則，逐步健全完善了“有關(guān)專門委員會先行審議、法制委員會統(tǒng)一審議、常委會集中審議”的地方性法規(guī)審議體制機(jī)制，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，開創(chuàng)了立法工作新局面，立法的數(shù)量和質(zhì)量都有了明顯提升。一是完善制度建設(shè)。2001年出臺《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》，還制定了立法、報(bào)批法規(guī)合法性審查、備案審查等環(huán)節(jié)20多項(xiàng)工作規(guī)范和制度，為地方立法打下了堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。二是積極開展科學(xué)立法、民主立法創(chuàng)新嘗試。為擴(kuò)大群眾參與立法途徑，更多地聽取群眾意見建議，2003年，首次就五年地方立法規(guī)劃公開向社會征求意見；2004年，將《山東省商品房銷售管理?xiàng)l例（草案）》向社會公布征求意見；2005年，開通山東人大立法網(wǎng)，通過網(wǎng)站宣傳立法工作，這是繼浙江省人大之后全國第二家開通的地方立法網(wǎng)站；2006年，將地方性法規(guī)草案發(fā)送部分省人大代表征求意見。這些做法受到了廣大人民群眾的熱烈歡迎和社會各界的普遍關(guān)注，取得了良好效果。為了增強(qiáng)立法的科學(xué)化水平，2004年，就《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例（草案）》舉行首次立法聽證會；2005年組建省人大常委會立法咨詢專家?guī)欤?008年，省十一屆人大常委會主任會議研究通過了《山東省人大常委會立法咨詢制度》，并聘請了8名專家學(xué)者擔(dān)任立法咨詢員，2013年換屆后將立法咨詢員數(shù)量增至20人；2010年，就《山東省旅游條例(修訂草案)》進(jìn)行首次網(wǎng)上立法聽證；2012年，首次嘗試開展立法前評估，通過各種探索創(chuàng)新，立法工作更好地遵循和體現(xiàn)客觀規(guī)律。三是規(guī)范性文件備案審查工作穩(wěn)步開展。2007年11月，根據(jù)新出臺的監(jiān)督法，經(jīng)批準(zhǔn)在省人大常委會法制工作委員會設(shè)立備案審查處，承擔(dān)對省政府規(guī)章等規(guī)范性文件的備案審查工作。2008年，出臺《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，經(jīng)過不斷努力，全省17個設(shè)區(qū)市和所有縣級人大常委會逐步設(shè)立專門備案審查工作機(jī)構(gòu)或配備專職人員，為工作開展打下了堅(jiān)實(shí)的制度和組織基礎(chǔ)。

（四）地方立法譜新篇（2013年至今）

黨的十八大以來，我國全面推進(jìn)依法治國，國家立法工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。省人大常委會以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照中央和省委的決策部署，堅(jiān)持立法先行,推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法,堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出實(shí)踐需求，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，不斷提高立法質(zhì)量,地方立法工作譜寫了新的篇章。一是推動設(shè)區(qū)的市立法工作全面開展。2015年新修改的立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，省人大常委會成立專門工作班子加快落實(shí)賦權(quán)工作。7月，省十二人大常委會第十五次會議通過了《山東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定14個設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》，地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，這又是地方立法工作的一個重要里程碑；同時，加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配置，將省人大常委會法制工作委員會行政法制處、經(jīng)濟(jì)法制處更名為法規(guī)一處、二處，并增設(shè)法規(guī)三處、四處，專門負(fù)責(zé)設(shè)區(qū)市報(bào)批法規(guī)合法性審查工作，增加了部分工作人員。二是制定《山東省地方立法條例》。為進(jìn)一步健全完善我省地方立法程序和制度，規(guī)范地方立法工作，2017年2月，省十二屆人大六次會議通過《山東省地方立法條例》，這是自2001年以來山東省人民代表大會再次出臺地方性法規(guī)，條例就發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用做出規(guī)定，將多年科學(xué)立法、民主立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)定，創(chuàng)新建立法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度，進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制和程序，對于增強(qiáng)立法針對性，推進(jìn)立法精細(xì)化有著重要意義；同時健全完善了有關(guān)工作制度和規(guī)范，為依法立法、規(guī)范立法提供了制度依據(jù)。三是積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。2013年，在全國率先開展立法前、立法中、立法后三個評估，把論證評估貫穿于立法的全過程，增強(qiáng)了地方立法的科學(xué)性，當(dāng)年《中國人大》雜志對此作了專題報(bào)道。2014年，省人大常委會確定了6家基層企事業(yè)單位、村委會等為立法聯(lián)系點(diǎn)，聽取基層群眾的意見建議，立法工作更“接地氣”。2015年，建立法規(guī)情況介紹制度，使常委會組成人員更好地熟悉了解審議法規(guī)草案的有關(guān)情況，提高了法規(guī)審議質(zhì)量。同年還建立法規(guī)新聞發(fā)布制度，加強(qiáng)法規(guī)宣傳報(bào)道，切實(shí)履行“誰立法、誰普法”的普法責(zé)任制。2015年，省人大常委會與山東大學(xué)、山東師范大學(xué)、濟(jì)南大學(xué)、山東政法學(xué)院和煙臺大學(xué)合作建立5所地方立法研究服務(wù)基地，加強(qiáng)智庫建設(shè)，充分發(fā)揮高校人才智力優(yōu)勢，更好地借助“外腦”提升立法能力。

二、山東省地方立法工作的主要做法和成就

多年來，省人大常委會堅(jiān)持以人為本、立法為民，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，取得了制定470多件地方性法規(guī)、決定和批準(zhǔn)設(shè)區(qū)市560多件地方性法規(guī)、決定的豐碩成果，這些法規(guī)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)等多個方面，有力推動了全省經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

（一）突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法，有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展

省人大常委會緊緊圍繞中央和省委決策部署，緊密結(jié)合實(shí)際開展立法工作，重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會民生、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域立法，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。一是努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展第一要義。發(fā)展是解決一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，我省緊盯發(fā)展這一主題，為促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，先后制定和修改了財(cái)政監(jiān)督、企業(yè)權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等法規(guī)條例。2016年制定的《山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》，科學(xué)界定開發(fā)區(qū)功能定位，規(guī)范開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展、整合優(yōu)化、服務(wù)保障等內(nèi)容，有利于培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能。二是努力實(shí)現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)。深入貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，多年來我省制定和修改了義務(wù)教育、就業(yè)促進(jìn)、人口與計(jì)劃生育、法律援助、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等法規(guī)條例，通過地方立法推動大批惠民舉措落地實(shí)施，努力做到在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義。2010年制定的省義務(wù)教育條例，就素質(zhì)教育、困難群體子女教育、教師權(quán)益保障等做出規(guī)范，為全面提升我省義務(wù)教育質(zhì)量和水平提供了有力法制保障。三是努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理體系建設(shè)。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，能夠有效整合社會資源，對于建設(shè)和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境有著重要意義。多年來，我省不斷加強(qiáng)這方面法規(guī)建設(shè)步伐，制定了見義勇為、多元化解糾紛、預(yù)防未成年人犯罪等法規(guī)條例。2016年制定的《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，是第一部促進(jìn)社會綜合治理的省級地方性法規(guī)，對各類糾紛化解途徑、不同程序之間的銜接、構(gòu)建保障機(jī)制等作出規(guī)范，著力整合調(diào)解、仲裁、行政裁決和復(fù)議等多種資源，為各類訴求提供靈活便捷、成本低廉的解決途徑，有效化解了社會矛盾。四是努力將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，多年來我省不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約等方面的立法，制定和修改了水污染防治、清潔生產(chǎn)、節(jié)約能源、水資源、大氣污染防治等法規(guī)條例。2016年制定的《山東省大氣污染防治條例》，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推行錯峰生產(chǎn)制度，規(guī)定約談和掛牌督辦制度，首創(chuàng)大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，有力推動了大氣環(huán)境質(zhì)量逐步改善。

（二）立足山東省情，突出地方特色，增強(qiáng)地方立法成效

“特色”是地方立法的靈魂。多年來，我省地方立法堅(jiān)持問題導(dǎo)向，立足山東實(shí)際，有針對性地選擇立法事項(xiàng)，以滿足人民群眾的期盼為出發(fā)點(diǎn)，精心設(shè)計(jì)法規(guī)內(nèi)容，切實(shí)解決實(shí)際問題，確保所立的法能夠得到順利實(shí)施，充分發(fā)揮立法在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的引領(lǐng)、推動和保障作用。一是發(fā)揮地方立法先行先試作用。對于國家立法條件不成熟而省內(nèi)條件具備的，堅(jiān)持在科學(xué)論證的前提下敢于先行先試，開展創(chuàng)設(shè)性立法，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供依據(jù)，同時也為國家立法創(chuàng)造條件、積累經(jīng)驗(yàn)。2015年制定的《山東省土地整治條例》中有關(guān)土地整治形成的補(bǔ)充耕地指標(biāo)和建設(shè)用地指標(biāo)在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用的創(chuàng)新規(guī)定，為在省域范圍內(nèi)積極探索耕地占補(bǔ)平衡以及市場化運(yùn)作提供了法律依據(jù)，中央和國務(wù)院文件確認(rèn)了這一制度。二是積極推進(jìn)“三農(nóng)”法制建設(shè)。作為農(nóng)業(yè)大省，我省多年來高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)保障，制定和修改了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、村務(wù)公開、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的法規(guī)。2006年出臺的《山東省村務(wù)公開條例》，就村務(wù)公開的內(nèi)容、程序、監(jiān)督和保障措施等做出規(guī)范，有利于完善村民自治制度，促進(jìn)民主管理，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施保駕護(hù)航。三是積極為推進(jìn)“海上山東”發(fā)展戰(zhàn)略提供法制保障。山東作為海洋大省，曾在全國率先提出建設(shè)“海上山東”重大發(fā)展戰(zhàn)略，為配合這一戰(zhàn)略實(shí)施，制定和修改了海洋環(huán)境保護(hù)和港口條例以及實(shí)施漁業(yè)法辦法等法規(guī)。2004年制定的《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》，實(shí)行排污總量控制與排污指標(biāo)調(diào)劑和海洋環(huán)境影響后評價制度，對海洋生態(tài)建設(shè)做出規(guī)范，對保護(hù)和改善海洋環(huán)境，防治污染損害，維護(hù)生態(tài)平衡有著重要的意義。四是完善法律法規(guī)配套建設(shè)，促進(jìn)法律法規(guī)有效執(zhí)行。完善地方性法規(guī)配套制定工作，對于促進(jìn)法律法規(guī)有效實(shí)施意義重大。多年來我省注重加強(qiáng)與法律法規(guī)的銜接和配套，發(fā)揮法律體系整體功效，推動法律體系完善發(fā)展。2010年10月國家修改《中華人民共和國村民委員會組織法》，省人大常委會根據(jù)組織法授權(quán)，于2011年1月及時修改《山東省村民委員會選舉辦法》，就選舉機(jī)構(gòu)、選民登記以及選舉的方式方法等作出規(guī)定，有力指導(dǎo)了當(dāng)年村兩委換屆工作。

（三）加強(qiáng)對設(shè)區(qū)市立法審查指導(dǎo)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一

2013年，省人大常委會法工委總結(jié)制定“審查較大市報(bào)批法規(guī)工作法”，被省委省直機(jī)關(guān)工委評為省直機(jī)關(guān)先進(jìn)工作法，并得到全國人大常委會法工委充分肯定。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全完善相關(guān)制度，不斷加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市工作指導(dǎo)力度，有力地促進(jìn)了設(shè)區(qū)的市地方立法工作。一是不斷完善“提前介入、跟蹤審查”工作機(jī)制。在提前介入審查時，更加廣泛地征求有關(guān)部門和專家學(xué)者的意見，在跟蹤審查中注重對設(shè)區(qū)的市法規(guī)每一次重大修改都能及時、全面掌握。在主要進(jìn)行合法性審查的同時，適度進(jìn)行合理性審查，幫助設(shè)區(qū)市共同研究解決遇到的問題，爭取將其解決在法規(guī)草案表決通過之前。通過“雙向延伸”，即省人大常委會法工委工作向下延伸，市人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)工作向上延伸，雙方拉近了距離，溝通協(xié)調(diào)更加順暢，形成立法合力，保證了法規(guī)質(zhì)量。二是切實(shí)加強(qiáng)對設(shè)區(qū)市地方立法工作的指導(dǎo)。2016年以來，針對所有設(shè)區(qū)的市依法行使立法權(quán)的新情況，注重加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)。加強(qiáng)對市人大常委會擬定立法計(jì)劃的指導(dǎo)，避免省市之間立法項(xiàng)目相互重復(fù)和設(shè)區(qū)的市扎堆立法現(xiàn)象。注重指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市正確把握立法權(quán)限，按照事權(quán)與立法權(quán)相匹配的要求，著力圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需解決的問題進(jìn)行立法。注重指導(dǎo)各設(shè)區(qū)的市科學(xué)確立立法項(xiàng)目，減少盲目立法，適度放緩立法節(jié)奏，合理安排立法時序。另外，還通過制定規(guī)范、加大培訓(xùn)、總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)等方式，推動設(shè)區(qū)的市地方立法工作順利開展。三是有力推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展。2016年以來設(shè)區(qū)的市立法熱情高漲，截至2018年6月省人大常委會共批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)、決定99件，位列全國第一。各設(shè)區(qū)的市緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定的法規(guī)有較強(qiáng)的針對性，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會健康有序發(fā)展。如為發(fā)展綠色生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，濰坊市制定了禁用限用劇毒高毒農(nóng)藥條例。為改善大氣環(huán)境質(zhì)量，2017年濟(jì)南市制定禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定，同時加大執(zhí)行力度，春節(jié)期間濟(jì)南市到處“靜悄悄”，除夕當(dāng)天空氣質(zhì)量在環(huán)京“2+26”通廊城市中排名第一，彰顯法規(guī)效力，贏得群眾稱贊。

（四）深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質(zhì)量

多年來省人大常委會持續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高地方立法質(zhì)量，努力做到立良法促善治。一是遵循客觀規(guī)律，提高立法科學(xué)化水平。堅(jiān)持科學(xué)的立法導(dǎo)向，做到“針對問題立法，立解決問題的法”，切實(shí)提高立法的針對性、合理性和有效性。堅(jiān)持研究式立法，持續(xù)深化調(diào)查研究，完善立法論證機(jī)制，更加注重發(fā)揮好立法咨詢專家和研究服務(wù)基地的“外腦”作用，實(shí)現(xiàn)立法專家論證的經(jīng)?；?、制度化，做到立法工作者、實(shí)際工作者與專家學(xué)者的有機(jī)結(jié)合，提升了立法的科學(xué)化水平。堅(jiān)持規(guī)范立法，嚴(yán)格遵守立法技術(shù)規(guī)范，確保法規(guī)條文的完整性和嚴(yán)謹(jǐn)性，規(guī)定的制度和規(guī)范能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，確保每一項(xiàng)制度“可執(zhí)行、易操作、真管用”，切實(shí)增強(qiáng)法規(guī)可操作性。二是深化開門立法、陽光立法，提升立法民主化水平。堅(jiān)持實(shí)行開門立法、陽光立法，進(jìn)一步拓寬公民有序參與立法渠道，通過各種方式“問法于民、問需于民、問計(jì)于民”，堅(jiān)持做到立法規(guī)劃、計(jì)劃的編制和提請審議的法規(guī)草案向社會公開征求意見和建議，建立并健全完善了公眾意見表達(dá)、采納和反饋機(jī)制，充分調(diào)動了人民群眾參與立法的積極性。深化立法調(diào)研，深入基層、深入群眾、深入實(shí)際，通過實(shí)地考察、走訪、座談等形式，認(rèn)真調(diào)查研究需要通過立法解決的問題。注重立法協(xié)商，通過召開立法協(xié)商會的形式，廣泛聽取社會各方面代表人士、專業(yè)人士對立法工作的意見和建議。三是嚴(yán)格依法立法，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一。牢固樹立依法立法理念，嚴(yán)守立法權(quán)限，不超出權(quán)限制定地方性法規(guī)，正確處理權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任配置的合法性和適當(dāng)性，切實(shí)把握地方立法的“紅線”。嚴(yán)格做到不與上位法相抵觸，特別注意做到不隨意設(shè)置行政許可、強(qiáng)制和處罰，嚴(yán)守上位法關(guān)于生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、社會風(fēng)險防范等禁止性規(guī)定，把握住地方立法的“底線”。嚴(yán)格依程序立法，防止立法隨意，以嚴(yán)格、規(guī)范的操作確保地方立法質(zhì)量。四是努力通過“立改廢釋”并舉實(shí)現(xiàn)清理工作常態(tài)化。堅(jiān)持“立改廢釋”并舉，建立常態(tài)化法規(guī)清理機(jī)制，對于明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的法規(guī)，及時予以修改或者廢止，增強(qiáng)法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。多次對與行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法不一致的法規(guī)進(jìn)行集中修改，維護(hù)了法制統(tǒng)一。為落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革要求，及時修改相關(guān)法規(guī)，廢止文化市場管理?xiàng)l例等，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能。

三、做好地方立法工作的幾點(diǎn)啟示

認(rèn)真總結(jié)改革開放40年來的成功經(jīng)驗(yàn)，既對今后的工作再上新臺階有著重要的啟迪作用，也將為法治山東和經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省建設(shè)提供有力法治保障。

（一）必須牢牢堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

在立法工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國法治建設(shè)的重大政治原則，也是立法工作不斷發(fā)展和創(chuàng)新的根本保證。一要堅(jiān)定黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的政治自覺。要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，進(jìn)一步增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“四個服從”“兩個維護(hù)”，圍繞省委中心工作謀劃開展立法工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，努力做到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。二要堅(jiān)持立法與省委推進(jìn)的改革發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，及時將省委提出的立法建議和要求上升為地方性法規(guī)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、群眾權(quán)益保障等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。三要堅(jiān)持立法重大事項(xiàng)向省委請示報(bào)告制度。要堅(jiān)持將立法規(guī)劃、計(jì)劃的編制和立法工作重大事項(xiàng)向省委報(bào)告制度，強(qiáng)化省委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)地方立法與省委改革發(fā)展決策協(xié)調(diào)銜接，確保省委決策部署得以貫徹執(zhí)行。

（二）必須充分發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用

黨的十八屆四中全會明確提出“要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用”，2015年新修改的立法法也將此上升為法律規(guī)定。一要處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的關(guān)系。人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用，越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，有效地進(jìn)行立法溝通協(xié)調(diào)，推動立法進(jìn)程。二要加強(qiáng)在立項(xiàng)、起草、審議、宣傳等環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。要抓好項(xiàng)目論證，把黨委重大決策、政府著力推進(jìn)、社會普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作為法規(guī)立項(xiàng)重點(diǎn)。要堅(jiān)持提前介入，推動提案人按時將法規(guī)提請審議，防止部門利益影響立法；積極探索常委會牽頭組織起草、自行起草和委托起草等模式，探索提高審議質(zhì)量的方式方法，不斷提高法規(guī)質(zhì)量。要加強(qiáng)宣傳主導(dǎo)，為法規(guī)的正確適用和自覺遵守創(chuàng)造前提條件與良好環(huán)境。三要重視發(fā)揮政府在立法中的重要作用。要發(fā)揮政府對部門爭議較大的重要法規(guī)草案的協(xié)調(diào)決策力度，有效防止部門利益法制化和地方保護(hù)主義傾向。要將實(shí)施多年成熟的政府規(guī)章及時上升為地方性法規(guī)，以更好地發(fā)揮其作用。四是加強(qiáng)立法干部隊(duì)伍建設(shè)。高素質(zhì)的立法干部工作隊(duì)伍是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重要保障，要不斷加強(qiáng)人大法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，積極發(fā)展壯大立法干部隊(duì)伍，保持干部隊(duì)伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性，不斷加強(qiáng)干部隊(duì)伍的思想作風(fēng)和業(yè)務(wù)能力建設(shè)，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起立法重任。

（三）必須始終堅(jiān)持人民主體地位

黨的十八屆四中全會指出，要恪守以人為本、立法為民的理念，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。一要堅(jiān)持以人民為中心的理念。人民是歷史創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。要堅(jiān)持人民主體地位，通過立法實(shí)現(xiàn)人民群眾日益增長的美好生活需要，使人民群眾的獲得感、幸福感和安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。二要充分發(fā)揮人大代表作用。要充分發(fā)揮好人大代表來自各行各業(yè)、了解實(shí)際情況，反映群眾意愿、回應(yīng)人民呼聲的巨大優(yōu)勢，把代表議案建議的辦理與編制立法規(guī)劃、計(jì)劃和制定修改法規(guī)緊密結(jié)合起來，充分聽取和吸收人大代表的意見。要完善人大代表列席常委會會議、專門委員會會議制度，增加列席人數(shù)，擴(kuò)大列席范圍。三要不斷擴(kuò)大公民有序參與立法途徑。要依靠人民，問法于民，保障人民通過多種渠道和途徑參與立法活動，重視網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)，廣泛凝聚社會共識，確保立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿，把立法過程變?yōu)轶w察民情、集中民智、反映民意的具體實(shí)踐。要切實(shí)處理好不同社會群體的利益訴求，最大限度地凝聚社會共識，為立法奠定最廣泛的社會基礎(chǔ)，保障人民的合法權(quán)益，讓人民充分享受到立法帶來的法治紅利。

（四）必須高度重視立法機(jī)制建設(shè)

完善的立法機(jī)制是做好地方立法工作的基礎(chǔ)和前提，要始終把立法機(jī)制建設(shè)作為改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的重要任務(wù)抓緊抓好。一要加強(qiáng)專門委員會審議工作。要發(fā)揮好有關(guān)專門委員會“?！钡膬?yōu)勢，把握好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)口，對立法的必要性、成熟性和可行性進(jìn)行調(diào)研論證，解決立不立法、能不能立法的問題。要發(fā)揮好法制委員會“統(tǒng)”的作用，重點(diǎn)調(diào)研、審議法規(guī)草案的合法性、合理性、規(guī)范性、有效性問題，從而確保維護(hù)法制統(tǒng)一，提升立法質(zhì)量。二要加強(qiáng)和改進(jìn)常委會審議工作。要把握好常委會一審和二審的重點(diǎn)，一審要側(cè)重對立法的必要性、可行性，重要條款設(shè)計(jì)的合理性，以及是否與上位法相抵觸等問題的審議研究。二審要側(cè)重對法規(guī)草案的修改情況，包括意見的吸納情況、存在的主要矛盾和分歧、各方面協(xié)調(diào)共識等問題的審議決策。要根據(jù)立法難度和法規(guī)草案復(fù)雜程度等因素，適當(dāng)采取“隔次審議”“三次審議”等方式，保障常委會組成人員有充足時間對法規(guī)草案開展調(diào)研論證和修改完善，切實(shí)提高審議質(zhì)量。三是加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。要密切與“一府一委兩院”及各有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的聯(lián)系，建立相關(guān)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，做好立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等工作，及時解決立法中的突出矛盾和問題。要主動與全國人大常委會聯(lián)系，及時請示報(bào)告，形成制度化做法。要經(jīng)常與市、縣人大常委會聯(lián)系，開展立法調(diào)研，聽取人大代表和基層群眾的意見。

（五）必須創(chuàng)新工作方式方法，不斷提高立法質(zhì)量

地方立法的生命力在于創(chuàng)新，只有不斷創(chuàng)新工作方式方法，才能提高立法質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)良法善治。一要循序漸進(jìn)開展方式方法的創(chuàng)新。法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性是保證法律有效施行的根本保證，要在保持工作連續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，對成熟的經(jīng)驗(yàn)做法加以保持并及時補(bǔ)充完善；對新的舉措和方法，要循序漸進(jìn)地開展創(chuàng)新，正確處理好立足當(dāng)前和著眼長遠(yuǎn)、解決局部問題和維護(hù)全局利益的關(guān)系，確保創(chuàng)新能夠落到實(shí)處。二是不斷探索創(chuàng)新科學(xué)立法、民主立法的方式方法?？茖W(xué)立法和民主立法是提高立法質(zhì)量的必要手段和主要做法，要在總結(jié)完善以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮立法工作者、專家學(xué)者和法規(guī)執(zhí)行部門三方的優(yōu)勢和積極性，不斷探索創(chuàng)新方式方法，切實(shí)提高立法質(zhì)量。三是做好立法執(zhí)法緊密結(jié)合的方式方法創(chuàng)新。要將立法和執(zhí)法緊密結(jié)合起來，通過法規(guī)實(shí)施報(bào)告制度和立法后評估等，更好地發(fā)現(xiàn)立法中需要繼續(xù)完善的不足之處，及時將法規(guī)修改完善。

雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。新時代，新征程。我們將一如既往解放思想，奮發(fā)圖強(qiáng)，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大立法工作，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為推動我省創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、領(lǐng)先發(fā)展提供有力法治保障。