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      中國政策過程中的“雙頂層”機(jī)制

      2018-11-18 01:41:41楊龍蔣欣然
      社會(huì)觀察 2018年5期
      關(guān)鍵詞:頂層督查中央

      文/楊龍 蔣欣然

      中國政策過程中的“雙頂層”機(jī)制是指“頂層設(shè)計(jì)”和“頂層推動(dòng)”在政策制定和執(zhí)行中的并用。在本文中,“頂層設(shè)計(jì)”包括兩種含義:一是指中央對國家發(fā)展的基本目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑的總體方案,以及在主要領(lǐng)域?qū)χ卮髥栴}提出的基本解決方法;二是指政府及其部門或公共機(jī)構(gòu)的最高決策。“頂層設(shè)計(jì)”的特點(diǎn)是自上而下,在現(xiàn)行政治體制下,重大的政策都是由中央制定,按照黨政系統(tǒng)自上而下貫徹執(zhí)行的,“頂層”一旦推動(dòng),通常會(huì)產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。“頂層推動(dòng)”則表現(xiàn)為中央通過對地方的控制,借助單一制和非地方自治的體制,強(qiáng)力推行國家戰(zhàn)略和中央政策。

      “雙頂層”機(jī)制是政策過程中常用的手段,頂層設(shè)計(jì)發(fā)生在政策制定的環(huán)節(jié),頂層推動(dòng)發(fā)生在政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)?!半p頂層”機(jī)制包括多種實(shí)現(xiàn)手段,近期最為突出的手段有三種:一是成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),中央各部委明顯加快了政策制定的速度;另兩個(gè)分別是中央使用督查和巡視,加強(qiáng)頂層推動(dòng)。

      強(qiáng)化雙頂層機(jī)制的主要表現(xiàn)

      (一)以全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組為首的頂層設(shè)計(jì)密集出臺(tái)

      中央強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的一個(gè)最為主要的舉措是成立了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,由習(xí)總書記擔(dān)任組長。該小組自成立以來,活動(dòng)頻繁,會(huì)期基本固定,差不多每個(gè)月召開一次,密度遠(yuǎn)超過其他領(lǐng)導(dǎo)小組。在會(huì)議上通過了大量的政策、規(guī)劃、報(bào)告等,一系列深化改革的重大舉措陸續(xù)出臺(tái),直指那些嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。在中央全面深化改革小組頻繁決策的帶動(dòng)下,黨中央、國務(wù)院及其部委也紛紛積極決策,政策出臺(tái)的數(shù)量明顯增加。

      (二)以督查強(qiáng)化頂層推動(dòng)

      督查屬于檢查的一種,是中國政府常用的工作方法,是一項(xiàng)臨時(shí)性任務(wù),其成員由抽調(diào)的兼職人員組成,工作期限通常不長,重點(diǎn)在于被督查對象的任務(wù)落實(shí)情況。黨的十八大以來中央做出的關(guān)于今后改革方向的一系列頂層設(shè)計(jì)需要全黨全國盡快理解,中央出臺(tái)諸多重大決策需要各部門和各地方迅速執(zhí)行。為了避免政策執(zhí)行鏈條長而產(chǎn)生的遲滯現(xiàn)象,限制地方和部門選擇性地執(zhí)行中央的政策,中央通過督查來進(jìn)行頂層推動(dòng)。在政府系統(tǒng)就中央政策執(zhí)行情況進(jìn)行的督查中以國務(wù)院大督查最具代表性。國務(wù)院大督查的發(fā)起主要是針對中央政策落實(shí)過程中存在的“最先一公里”和“最后一管理”不暢通以及“中梗阻”問題。到2017年,國務(wù)院連續(xù)4年派出督查組,覆蓋面包括31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、國務(wù)院下屬的全部部委、大部分直屬機(jī)構(gòu),其任務(wù)是督促和檢查部委和地方落實(shí)中央重大改革決策的情況。

      (三)以巡視形成“高壓”

      在當(dāng)代,巡視用于中共的黨內(nèi)監(jiān)督,通過巡視發(fā)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)在工作作風(fēng)上存在的問題,提出糾正意見。巡視工作的流程是發(fā)現(xiàn)問題,提出建議,移交督辦。巡視工作的方法包括進(jìn)行個(gè)別談話、受理群眾的來信來訪、查閱相關(guān)文件資料等。在不張揚(yáng)、不違法違紀(jì)、不引起社會(huì)轟動(dòng)和不影響地方工作的前提下,中央巡視組可以不局限于固定的工作方式,不過分地受到時(shí)間的限制,針對具體情況靈活采取各種方法,以了解真實(shí)的情況。巡視的目的非常明確,即發(fā)現(xiàn)問題,形成震懾,其作用在反腐敗、強(qiáng)化中央的權(quán)威、確保地方不會(huì)出現(xiàn)“懶政”、不以機(jī)會(huì)主義方式對待中央政策等方面效果顯著。經(jīng)過巡視,地方政府或者下級(jí)部門執(zhí)行中央或者上級(jí)指令的動(dòng)機(jī)得以大大強(qiáng)化,巡視起到了明顯的頂層推動(dòng)作用。

      強(qiáng)化“雙頂層”機(jī)制的積極效果

      (一)加強(qiáng)了中央層面的決策能力

      第一,首現(xiàn)“超級(jí)聯(lián)席會(huì)議”。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的參與者包括國家層面黨政軍、人大政協(xié)、公檢法的負(fù)責(zé)人,黨中央機(jī)關(guān)的部門負(fù)責(zé)人,相關(guān)中央部委的負(fù)責(zé)人,相當(dāng)于一種國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之間的聯(lián)席會(huì)議,使其決策速度明顯快于各自分別決策的速度,大大降低決策過程中的協(xié)調(diào)成本。有黨的領(lǐng)導(dǎo)作為其合法性來源,便于強(qiáng)力推進(jìn)其決策。

      第二,領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制得到提升。不同于一般的臨時(shí)性任務(wù)型組織,全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是國家領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)部各個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在集體領(lǐng)導(dǎo)下,為最高領(lǐng)導(dǎo)人定期見面提供了一種新的機(jī)制,有助于密切相互間關(guān)系,增進(jìn)信任,便于形成共識(shí)。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組因改革的需要而長期存在,功能涵蓋面寬,具有“準(zhǔn)”實(shí)體的特征,未來有可能制度化為中國政治體制的組成部分。

      第三,中央的改革決心迅速擴(kuò)散。在“壓力型”體制的作用下,黨中央工作部門、國務(wù)院及其部門,直接感受到了中央領(lǐng)導(dǎo)層全面深化改革的決心,從而加快了本部門的決策速度。伴隨著反腐敗力度不斷加大,如何避免官員不作為、治理懶政和怠政,成為國家吏治的新課題。在中央加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的壓力下,部門的責(zé)任意識(shí)增強(qiáng),一方面,在中央的率先垂范下,各部門積極作為;另一方面,如果部門不積極作為,沒有主動(dòng)履職,官員們就會(huì)被問責(zé),也使得部門加快了決策速度。

      (二)督查明顯提高了中央政策的落實(shí)情況

      第一,督查直指被督查對象的要害問題。督查組成員來自國務(wù)院辦公廳或部委,他們與被督查的部委業(yè)務(wù)對口或者業(yè)務(wù)接近,熟悉被督查對象的工作,便于督查組快速發(fā)現(xiàn)問題,“一針見血”地觸及被督查對象的短處和痛處,實(shí)現(xiàn)了國務(wù)院設(shè)定的“發(fā)現(xiàn)問題”這個(gè)核心的督查目標(biāo)。

      第二,突破“自己監(jiān)督自己”的局限性。國務(wù)院在督查過程中引入的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),通常為科研機(jī)構(gòu)或人民團(tuán)體,如國家行政學(xué)院、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立于督查組,與被督查對象既沒有行政聯(lián)系,與政府及其部門也沒有直接利益關(guān)系,有利于發(fā)現(xiàn)一些“政府內(nèi)部監(jiān)督碰觸不到、不敢公開的問題”。外部機(jī)構(gòu)介入評(píng)估也有助于逐漸形成一支專業(yè)化的督查隊(duì)伍,使得督查的內(nèi)容和程序逐步規(guī)范化和科學(xué)化。

      第三,以問責(zé)和回訪鞏固督查效果。國務(wù)院大督查與以往的專項(xiàng)督查不同,增加了問責(zé)和回訪環(huán)節(jié),強(qiáng)化了督查的威懾功能。通過問責(zé),對督查中發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。督查結(jié)束后,國務(wù)院再組織回訪督促調(diào)研組,對整改進(jìn)展情況“回頭看”?;卦L環(huán)節(jié)的設(shè)置可以鞏固督查的結(jié)果,避免被督查的部門和地方為了應(yīng)付督查做表面文章,把整改當(dāng)作臨時(shí)措施。

      (三)巡視強(qiáng)化了下級(jí)執(zhí)行上級(jí)政策的動(dòng)機(jī)

      第一,保持“高壓”,嚴(yán)管干部。巡視的對象明確為主要領(lǐng)導(dǎo)干部,巡視的目的是發(fā)現(xiàn)問題,巡視的要求是限期整改,最后通過“回頭看”檢查整改效果。通過巡視內(nèi)容的不斷擴(kuò)展,巡視的功能被不斷強(qiáng)化,彰顯了黨中央全面從嚴(yán)治黨的決心,對干部形成了震懾,成為頂層推動(dòng)的政治手段。

      第二,強(qiáng)調(diào)維護(hù)中央權(quán)威的自覺性。巡視工作的重點(diǎn)最終確定在“政治巡視”,其核心是檢查下級(jí)黨政干部是否與中央保持一致。巡視中檢查領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有“看齊意識(shí)”,就是監(jiān)督其對待中央的態(tài)度。巡視是一種從態(tài)度上進(jìn)行的頂層推動(dòng),從個(gè)人行為動(dòng)機(jī)方面督促干部履職盡責(zé),戒除黨員干部的“懶政”傾向。通過巡視,不僅可以維護(hù)中央的權(quán)威,還起到了長效的頂層推動(dòng)作用。

      第三,特別設(shè)計(jì)的制度加大了巡視的威力。巡視組由上級(jí)黨委派出,只受派出機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo),不接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo),可以有效地解決“一把手”監(jiān)督難的問題,使得反腐敗工作在“打老虎”方面取得了突破。上級(jí)黨委對巡視組實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的制度安排具有一定程度的異體監(jiān)督的性質(zhì),有利于提高巡視的效果。中央巡視組實(shí)行了“三個(gè)不固定”,使得原來巡視組和對象之間固定的監(jiān)督關(guān)系成為不確定的監(jiān)督關(guān)系。在定期的常規(guī)巡視之外,還增加了專項(xiàng)巡視,可以根據(jù)需要臨時(shí)組織。這幾個(gè)“不固定”最大限度地“隔離”了監(jiān)督者與被監(jiān)督者,可以避免巡視安排的信息泄露,防止在巡視過程中摻入人情因素,影響巡視的效果。同時(shí),也巧妙地結(jié)合了任務(wù)的確定性與任務(wù)執(zhí)行的時(shí)空不確定性,有效保持了巡視的威懾作用。

      使用雙頂層機(jī)制應(yīng)該注意的問題

      (一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)需要注意的問題

      第一,避免頂層設(shè)計(jì)被泛化。這幾年各個(gè)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)都注重頂層設(shè)計(jì),不僅政府及其部門,事業(yè)單位和企業(yè)等也都在搞頂層設(shè)計(jì)。實(shí)際上并不是每個(gè)層級(jí)、每個(gè)單位都需要頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì),顧名思義應(yīng)該由最高決策層完成,隨著行政層級(jí)的降低,需要頂層設(shè)計(jì)的事情越來越少。嚴(yán)格意義上講,部門的政策也不能算頂層設(shè)計(jì),頂層設(shè)計(jì)是政府整體性的工作,部門只是執(zhí)行政府整體性工作的一部分職能,不需要做全面的總體性設(shè)計(jì)。

      第二,避免把強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)作為過度集權(quán)的借口。近年來,強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)成為地方或部門加強(qiáng)集中領(lǐng)導(dǎo),集中使用或分配資源的一個(gè)緣由。政府及其部門把頂層設(shè)計(jì)看作是一種新的領(lǐng)導(dǎo)方式,自我托大,自封為頂。另一方面,這種思維定式還導(dǎo)致了下屬的“懶政”傾向,習(xí)慣于等待上級(jí)的決定,主動(dòng)作為的積極性削弱,甚至推卸政策責(zé)任。如果過于依賴頂層設(shè)計(jì),可能忽視決策的民主性,忽視下屬的決策能力。避免過度集權(quán)的方法是中央與地方各司其職:中央的優(yōu)勢在于對全局情況的把握,頂層設(shè)計(jì)的任務(wù)由中央承擔(dān);地方的優(yōu)勢在于其“在地”,了解下層的具體情況,地方在執(zhí)行中央頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候,進(jìn)行自己的“中層設(shè)計(jì)”或“低層設(shè)計(jì)”。

      第三,避免“為了決策而決策”的形式主義。頂層設(shè)計(jì)被泛化以后,各級(jí)政府以及事業(yè)單位都明顯加快了自己轄區(qū)或管轄范圍內(nèi)的決策,政策出臺(tái)的數(shù)量明顯增加,有盲目追求決策速度和決策數(shù)量,不重視政策質(zhì)量的苗頭。同時(shí)也給地方和下級(jí)政府與部門造成新的負(fù)擔(dān),即執(zhí)行任務(wù)過重。地方政府也緊跟中央的政策,加快出臺(tái)本地政策。有的部門決策前忽視調(diào)研,閉門造車,結(jié)果制定的政策脫離實(shí)際,不具有可行性。有的地方政府急于落實(shí)中央的精神,在還沒有“吃透”中央政策的情況下,就忙于制定地方政策,結(jié)果出現(xiàn)政策“烏龍”現(xiàn)象。有的政策過于復(fù)雜,執(zhí)行難度大,導(dǎo)致執(zhí)行者難以理解,也影響執(zhí)行速度和效果。因此,新政策出臺(tái)需要注意如何順利執(zhí)行,而不是僅僅滿足于政策出臺(tái)。

      第四,避免規(guī)劃過多過濫。一是各種規(guī)劃明顯增多,二是五年規(guī)劃多。此外,不僅層層搞規(guī)劃,而且各個(gè)部門也搞規(guī)劃,造成重復(fù)規(guī)劃、交叉規(guī)劃,甚至規(guī)劃“打架”。規(guī)劃不是越多越好,低層級(jí)的政府、小規(guī)模的單位的任務(wù)主要是執(zhí)行上級(jí)政府的規(guī)劃和政策,分解上級(jí)的規(guī)劃,把頂層設(shè)計(jì)具體化,本地化。如果低層級(jí)政府忙于自己的規(guī)劃,就容易忽視了上級(jí)規(guī)劃的落實(shí)任務(wù),出現(xiàn)“只有規(guī)劃,沒有計(jì)劃”的現(xiàn)象,使得規(guī)劃成了并不打算真正執(zhí)行的藍(lán)圖。

      (二)加強(qiáng)頂層推動(dòng)應(yīng)該注意的問題

      第一,督查宜定位于臨時(shí)性任務(wù)。督查的對象只適合于專項(xiàng)工作,即某項(xiàng)急需落實(shí)的,或必須詳細(xì)落實(shí)的任務(wù)。日常性工作不需要專門的督辦。本文中分析的國務(wù)院大督查屬于重大專項(xiàng)督查,也不是經(jīng)常性工作。在幾次大督查取得明顯效果的激勵(lì)下,督查工作常態(tài)化的提法頻繁出現(xiàn)。實(shí)際上目前來自外部的督查針對的是重大政策的落實(shí)情況,屬于“一事一議”的事務(wù),該政策過程完成以后,督查的任務(wù)即結(jié)束,因而不適合常態(tài)化。如果將臨時(shí)性的督查常態(tài)化,相當(dāng)于政策執(zhí)行程序里增加了督查環(huán)節(jié)。督查不能代替政策執(zhí)行,最有效的執(zhí)行還是依靠已有的行政體系。

      第二,督查可以補(bǔ)政策執(zhí)行力不足的“短板”。督查對于政策執(zhí)行來說是一種輔助手段。在某些特定情況下,需要快速推動(dòng)一項(xiàng)政策,或者是政策執(zhí)行中遇到下級(jí)的某些阻力,借助督查人員的權(quán)威性,督查安排的“突然性”,形成對下級(jí)的震懾,以利于政策的執(zhí)行。在其他情況下并不需要臨時(shí)性的督查,而是遵循正常的政策過程,借助通常的執(zhí)行手段。

      第三,避免強(qiáng)化職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象。中國的縱向府際關(guān)系里一直存在“職責(zé)同構(gòu)”問題,導(dǎo)致上級(jí)與下級(jí)、中央與地方間的分工不清,職責(zé)重復(fù),浪費(fèi)行政資源,降低行政效率。但是,雙頂層機(jī)制運(yùn)行的體制要求恰好與縱向府際關(guān)系里的職責(zé)同構(gòu)相吻合,特別是“頂層推動(dòng)”的進(jìn)行,借助“條條”自上而下地推進(jìn)中央的政策最為有效。在“條條”系統(tǒng)下,上級(jí)與下級(jí)的職責(zé)范圍相同,下級(jí)是上級(jí)部門的“腿”,必須執(zhí)行上級(jí)的命令。同時(shí),“職責(zé)同構(gòu)”也方便上級(jí)對下級(jí)的督查與檢查。職責(zé)同構(gòu)是我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn),一時(shí)還難以徹底改變,只能盡量避免其缺陷。我們在使用雙頂層機(jī)制的時(shí)候,由于其強(qiáng)化了職責(zé)同構(gòu)問題,應(yīng)該限制其使用的范圍和時(shí)間。

      第四,注意巡視與日常工作的銜接。根據(jù)中央的規(guī)定,每一屆黨代會(huì)都要對全部黨的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次巡視,巡視巡察制度“橫向全覆蓋、縱向全鏈接”。常規(guī)巡視工作包括諸多環(huán)節(jié),這些程序完成至少需要半年時(shí)間,且每五年要進(jìn)行一次。而專項(xiàng)巡視則可以根據(jù)需要隨時(shí)安排。由于增加了工作任務(wù),各級(jí)黨組織在人員編制、工作程序等方面,都需要根據(jù)巡視的要求進(jìn)行安排。今后巡視實(shí)現(xiàn)常態(tài)化,其他相關(guān)制度需要做相應(yīng)調(diào)整,制定相關(guān)的配套制度。另外,巡視組在被巡視地區(qū)和單位巡視的時(shí)間短,人力有限,在巡視過程中收集到的大量信息需要進(jìn)行匯總和處理,一些關(guān)鍵信息需要移交處理給相關(guān)部門。這些事務(wù)工作量大,對程序的要求很高,交接的時(shí)間很緊,對于黨內(nèi)的各個(gè)部門來說都是新的任務(wù)。因此,巡視組如何與紀(jì)檢法等監(jiān)督部門的監(jiān)督工作配合協(xié)作,還處于摸索階段,下一步需要盡快補(bǔ)上相關(guān)的制度建設(shè)。

      結(jié)語

      雙頂層機(jī)制的有效性是國家能力的表現(xiàn)。頂層設(shè)計(jì)的能力體現(xiàn)的是國家的“建制性權(quán)力(infrastructural power)”,表示國家能夠?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行戰(zhàn)略性引領(lǐng);頂層推動(dòng)能力對應(yīng)的是國家的“滲透能力(penetrative capacity)”,即“進(jìn)入社群并能與人民直接互動(dòng)的能力”。在面對嚴(yán)重發(fā)展危機(jī)的時(shí)候,在面臨重大轉(zhuǎn)折關(guān)頭的時(shí)候,能否果斷應(yīng)對,并且?guī)ьI(lǐng)社會(huì)渡過難關(guān),走上正確的發(fā)展道路,是國家能力的重要標(biāo)志。

      但是,雙頂層機(jī)制不是國家能力的全部,也不是體現(xiàn)國家能力的唯一手段。雙頂層機(jī)制只適用于“倒逼”情景,適用于改革重大關(guān)口,適用于需要克服改革阻力的情勢下。強(qiáng)化雙頂層機(jī)制只是發(fā)生在特殊階段,一旦過了這個(gè)階段,不宜再強(qiáng)化。雙頂層機(jī)制只適于需要政府系統(tǒng)執(zhí)行的,而不是需要企業(yè)和社會(huì)執(zhí)行的中央政策,只有這類政策“頂層”才能夠推動(dòng)。避免雙頂層機(jī)制過度使用需要理清政府與市場的關(guān)系,解決政府仍然管得太多的問題。頂層設(shè)計(jì)的任務(wù)完成以后,不能再事事都搞頂層設(shè)計(jì)。雙頂層機(jī)制的使用始終應(yīng)是正常政策過程的補(bǔ)充。

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