梁濱久

地方志法治化是地方志事業(yè)發(fā)展的重要保障和必然要求，其進(jìn)程與地方志事業(yè)的發(fā)展基本一致。2006年，國務(wù)院頒發(fā)行政法規(guī)《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》），標(biāo)志著地方志法治化的起步，開啟了由地方志編纂工作向全面地方志工作轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。2015年，《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020）》發(fā)布，由依法修志大踏步邁向依法治志的新征程。經(jīng)過《條例》頒布后10余年地方志工作與事業(yè)的發(fā)展以及實(shí)施法治化的實(shí)踐，現(xiàn)將進(jìn)入提高其位階，對(duì)中華人民共和國史志立法的階段，這將使中國史志事業(yè)適應(yīng)中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的要求，對(duì)地方志工作與事業(yè)的發(fā)展繁榮起到巨大的推動(dòng)作用，由此樹立依法治志新的里程碑。

近日，筆者看到中國地方志指導(dǎo)小組辦公室代擬的全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于史志立法的建議》（代擬稿，以下簡稱“代擬稿”）和《中華人民共和國史志法》（立法建議稿，以下簡稱“建議稿”），還拜讀了《中國地方志》及省級(jí)方志期刊上幾篇研究地方志法治化的文章，深受教益，同時(shí)引起思考?！按鷶M稿”對(duì)史志立法的必要性、緊迫性、可行性及其主要內(nèi)容和與相關(guān)法律之間的關(guān)系，論述非常全面、清楚，“建議稿”搭起了史志法的框架，內(nèi)容基本科學(xué)合理。但也有在立法過程中必然會(huì)出現(xiàn)的不足?，F(xiàn)結(jié)合“兩稿”及自己多年來的研究，談?wù)剬?duì)中華人民共和國史志立法中幾個(gè)重要問題的看法。考慮到地方志書評(píng)議稿的評(píng)議文章也經(jīng)常發(fā)表在方志期刊上，覺得結(jié)合實(shí)例敘說看法比一般性地闡述理論更實(shí)際一些，此為說明觀點(diǎn)而征引材料，屬于學(xué)術(shù)探討。

一、中華人民共和國史志的概念

在“建議稿”所涉法律概念中，“中華人民共和國史志”無疑是最為核心和基礎(chǔ)的概念，是立法之基石。法理學(xué)認(rèn)為：“對(duì)那些其法律意義與普通語義有區(qū)別的概念，容易引起誤解和歧義的概念，在立法中首次使用的概念，法律、法規(guī)或規(guī)章必須明確予以定義或作出解釋。”(1)方志界以前用過“地方史志”概念，如山東省地方史志編纂委員會(huì)、河南省地方史志辦公室，《黑龍江史志》《河南史志》雜志等，但沒有出現(xiàn)過“中華人民共和國史志”概念。此次立法這個(gè)概念是新出現(xiàn)的，人們并不熟悉其內(nèi)涵與外延，可能會(huì)引起歧義。除地方志鑒史以外，中華人民共和國史志還包括哪些內(nèi)容？《中國植物志》《中國動(dòng)物志》《中國孢子植物志》《中國戲曲志》《中華文化通志》《中國共產(chǎn)黨通志》這些全國性專志是否包括在內(nèi)？《中國年鑒》等全國綜合性年鑒以及單項(xiàng)性年鑒是否包括在內(nèi)？社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代史研究所進(jìn)行的中華人民共和國史研究是否包括在內(nèi)？這都需要明確。所以，給該概念下一個(gè)定義是非常必要的。《條例》就對(duì)“地方志”概念下了定義。“代擬稿”參考借鑒的《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》，均有對(duì)相關(guān)概念的定義或解釋，如《檔案法》第二條說：“本法所稱的檔案是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲象等不同形式的歷史記錄?！薄锻恋毓芾矸ā返谒臈l第一款就國家編制土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。第二款指出：“前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！薄渡址ā窙]有對(duì)“森林”下定義，因?yàn)檫@是普通詞語，很容易理解，而第四條指出，“森林分為以下五類：（一）防護(hù)林；（二）用材林；（三）經(jīng)濟(jì)林；（四）薪炭林；（五）特種用途林。”這是界定森林概念的外延?！端ā返诙l指出：“本法所稱水資源，包括地表水和地下水?！边@和《森林法》一樣屬于外延界定。同樣，史志立法，對(duì)“中華人民共和國史志”概念應(yīng)該下一個(gè)明確其內(nèi)涵與外延的定義。

以筆者之見，“中華人民共和國史志”的概念范圍，主要是指省、市、縣（區(qū)）三級(jí)地方人民政府史志行政管理部門組織編纂的志鑒史，和國家志、鑒、史，以及有條件的公民、法人和其他組織編纂的志鑒史。

二、其他幾個(gè)概念的辨析

法律概念是對(duì)各種法律事實(shí)進(jìn)行概括，抽象出他們的共同特征而形成的權(quán)威性范疇。每個(gè)概念都要有確切的法律意義和應(yīng)用范圍，因而必須是精確、規(guī)范、統(tǒng)一的。精確，即內(nèi)涵和外延都是明確的，能夠真實(shí)表達(dá)立法意圖；規(guī)范，即在語言學(xué)上和法學(xué)上都是標(biāo)準(zhǔn)的；統(tǒng)一，即在同一法律、法規(guī)、規(guī)章乃至整個(gè)法律系中其語義和意義是是一致的?！敖ㄗh稿”中有的概念是需要斟酌的。如第三章《志書編纂與管理》中的“志書”概念就是模糊的?！兜胤街竟ぷ鳁l例》中用詞是“地方志書”，”建議稿”改用“志書”，可能為的是容納國家志書，但第十條規(guī)定的是“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的志書編纂”，顯然這是指地方志書。國家志書是否歸屬地方志書是有爭論的，在編纂《方志百科全書》期間曾發(fā)生過熱烈的討論。一種意見是，所有的志書包括國家志書都是地方志；一種意見是，總志不屬于地方志，國家志不屬于地方志。筆者1988年提出了“志學(xué)”概念，認(rèn)為志書是一個(gè)統(tǒng)稱，說：“用地方志來泛指一切志書，雖然有歷史上形成的原因，并已為習(xí)慣所接受，但對(duì)于建設(shè)一門概念明晰、論證嚴(yán)密、邏輯性強(qiáng)的學(xué)卻是不夠科學(xué)的。所以，我們應(yīng)逐步改變用地方志來泛指一切志書的習(xí)慣，把地方志看作是志書中的一種。相應(yīng)地，我們應(yīng)提出建立志學(xué)學(xué)科。”我還認(rèn)為：“記錄性史學(xué)與志書具有可比性。就此而言，志書完全可以形成與記錄性史學(xué)相對(duì)應(yīng)的龐大家族。在地方志只是方志百花園中一枝（盡管是無比碩大的一枝）的情況下，為適應(yīng)異彩紛呈的志苑，我們不應(yīng)再把一切志書都限定在地方志這一名稱概念內(nèi)，把對(duì)志書的研究限止在方志學(xué)這一概念內(nèi)，而應(yīng)以志書來統(tǒng)稱，以志學(xué)來統(tǒng)括對(duì)一切志書的研究，建立起志學(xué)學(xué)科?！?2)根據(jù)志學(xué)理論和志書與記錄性史學(xué)是一一對(duì)應(yīng)的觀點(diǎn)，有世界史就有世界志，有國家史就有國家志，有地方史就有地方志，有專史就有專志，有《中國通史》，相應(yīng)的就要有《中國通志》。

如果認(rèn)定所有的志書都是地方志書，那么章題就應(yīng)該是《地方志書》，條文中則要加一條國家志書的編纂。這會(huì)給人一種怪怪的感覺。如果認(rèn)定“志書”是包括國家志書在內(nèi)的統(tǒng)稱，這雖然符合將國志納入史志法的立法意圖，但沒有關(guān)于國志編纂的條文也是不妥當(dāng)?shù)?，且與第十條志書僅指行政區(qū)域志書的提法相矛盾。

第四章《年鑒編纂與管理》也存在如第三章這樣的問題，年鑒的概念不知是否包括國家綜合性年鑒以及部門、行業(yè)所編纂的年鑒。第五章《地方史編纂與管理》，按理說，“中華人民共和國史志”應(yīng)該包括國史的編研，但“建議稿”中并沒有國史編研的條文。

“建議稿”中，提到“各級(jí)人民政府”5次、“縣級(jí)以上人民政府”2次，提到“各級(jí)地方人民政府”“本級(jí)人民政府”“所在行政區(qū)域人民政府”“縣級(jí)以上地方人民政府”13次。之所以提“各級(jí)人民政府”“縣級(jí)以上人民政府”，可能是暗含中央人民政府，邏輯上也應(yīng)該包含中央人民政府，因?yàn)橹醒肴嗣裾M管是最高一級(jí)政府，但也是一級(jí)政府。然而第五條第二款規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域史志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，行政區(qū)域只能是省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這又不包括中央一級(jí)人民政府。采用既可這樣解釋又可那樣解釋的模糊概念是不符合立法語言必須精確、規(guī)范精神的，也存在著矛盾?！稇椃ā分赋鰢鴦?wù)院即中央人民政府，又專設(shè)地方各級(jí)人民政府的條文，“建議稿”也應(yīng)明確將國務(wù)院與各級(jí)地方人民政府并提。

“建議稿”提到“史志事業(yè)”和“史志工作”，二者有何區(qū)別，也需要辨析?！冬F(xiàn)代漢語詞典》（第7版）釋“事業(yè)”為：“人所從事的，具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)而對(duì)社會(huì)發(fā)展有影響的經(jīng)?；顒?dòng)?！贬尅肮ぷ鳌睘椋骸皬氖麦w力或腦力勞動(dòng)，也泛指機(jī)器、工具受人操縱而發(fā)揮生產(chǎn)作用?！奔较榈峦菊f：“講到‘工作’與‘事業(yè)’的區(qū)別。工作是人的一個(gè)謀生手段，具有孤立性、被動(dòng)性和臨時(shí)性的特點(diǎn)……相對(duì)于工作而言，事業(yè)是一個(gè)最高層次的追求，具有整體性、主動(dòng)性和長期性的特點(diǎn)。事業(yè)是由一個(gè)有著共同志趣的群體確定的的人生目標(biāo)和理想，是一個(gè)人愿意為之奮斗一生的目標(biāo)追求，無論待遇高低、環(huán)境好壞，無論榮辱、順逆，都將義無反顧，堅(jiān)持不懈?！?3)筆者理解，“事業(yè)”有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)且對(duì)社會(huì)發(fā)展具有相當(dāng)影響，是從宏觀和整體而言，而“工作”較為具體。所以，二者的提法應(yīng)該區(qū)分：人民政府管理史志事業(yè)，史志行政管理部門從事對(duì)史志工作的具體管理?！敖ㄗh稿”第五條規(guī)定各級(jí)人民政府依法履行職責(zé)，將史志事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、各級(jí)人民政府工作任務(wù)、公共文化服務(wù)體系建設(shè)，制定本行政區(qū)域史志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，將史志事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算等，用的“史志事業(yè)”一詞，是準(zhǔn)確的。但說到史志行政管理部門，也用“史志事業(yè)”，如第六條第一款規(guī)定：“國家史志行政管理部門主管全國史志事業(yè)”；第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府史志行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的史志事業(yè)?！边@就沒有將政府和具體管理部門的職責(zé)用不同的詞加以區(qū)分，所以，“史志事業(yè)”改為“史志工作”為宜。

“建議稿”將“法人和其他組織”作為政府部門的代稱，也需要斟酌?！吨腥A人民共和國民法總則》第三章《法人》第五十七條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。”法人包括營利法人、非營利法人、特別法人。第四章《非法人組織》第一百零二條規(guī)定：“非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動(dòng)的組織?！狈ㄈ撕推渌M織的概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于部門概念。筆者認(rèn)為，表述部門職責(zé)，不應(yīng)用“法人和其他組織”詞語，徑稱“縣級(jí)以上地方人民政府各工作部門”為好。

欲作為中國特色社會(huì)主義法律體系組成部分的史志法，還要考慮到內(nèi)部以及整個(gè)法律體系中語義和意義的一致性。如“建議稿”中多次提到“法人和其他組織、公民”。而《中華人民共和國民法總則》的法條順序是自然人、法人和非法人組織?！吨腥A人民共和國立法法》第六條、第八十條第二款、第八十二條第六款的提法都是“公民、法人和其他組織”，公民放在首位，法人和其他組織置后。《憲法》序言說，“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”。第二章《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》排在第三章《國家機(jī)構(gòu)》之前。這都是突出人民主體地位和以人為本思想。“建議稿”亦應(yīng)本此精神調(diào)整詞序，將公民置于首位。

立法甚至要精細(xì)到字斟句酌的程度?！稇椃ā返谖骞?jié)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府》中“地方各級(jí)人民代表大會(huì)”“地方各級(jí)人民政府”，“地方”之后不加“的”字，而不少是加“的”字的，如第九十六條第二款“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)”，第一百零七條“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府……”無獨(dú)有偶，《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》也有加“的”與不加“的”區(qū)別，第三章《縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)》，第四章《地方各級(jí)人民政府》，第四章第五十九條［縣級(jí)以上地方政府的職權(quán)］規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)”。“建議稿”中“縣級(jí)以上人民政府”之后則一律不加“的”字。加“的”與不加“的”詞義有什么區(qū)別？筆者以為，加“的”是定語的標(biāo)記，是對(duì)“縣級(jí)以上”的強(qiáng)調(diào)；不加“的”則是“縣級(jí)以上人民政府”作主語，或作定語。筆者以為，應(yīng)重視加“的”與不加“的”的用語微妙區(qū)別。

三、《中華人民共和國志》的編纂

在中華人民共和國史志立法過程中，最先是要修改《地方志工作條例》，后決定提高法律位階，制訂“中華人民共和國地方志法”，最后改為“中華人民共和國史志法”，這是考慮到了要把國志編纂納入進(jìn)來。“代擬稿”在論及史志立法緊迫性時(shí)指出的第一個(gè)理由是：“國志編纂無法可依。歷史上一統(tǒng)志編纂，均由國家層面牽頭，頒布詔令，建立全國性的編纂體制。2020年擬啟動(dòng)中華人民共和國國志編纂，工程浩大，涉及中央部門眾多，協(xié)調(diào)難度大，無法可依?！庇麑揪幾爰{入史志法律是積極的舉措。筆者曾將志書總體比喻為一條文化巨龍，地方志為龍身，專志為龍尾，而國家志為龍頭。只有龍頭活動(dòng)起來，才能帶動(dòng)整條巨龍騰飛。如若編纂國家志，必然帶動(dòng)地方志工作與事業(yè)的全面發(fā)展，正像清代三修一統(tǒng)志極大地推動(dòng)了各地修志一樣。所以，方志界對(duì)此多有呼吁，幾乎每年召開的地方志機(jī)構(gòu)主任會(huì)議都熱議這個(gè)問題。中國地方志指導(dǎo)小組辦公室還兩次召開過專門的研討會(huì)。

但是，在“建議稿”中從第三章到第五章的志鑒史編纂部分，均是對(duì)以縣級(jí)以上行政區(qū)域冠名編纂的志書、年鑒、地方史的規(guī)定，以及鼓勵(lì)和支持有條件的法人和其他組織、公民編纂“官修”之外的志鑒史。第六章《方志館建設(shè)與管理》、第七章《資料收（征）集與管理》、第八章《史志開發(fā)利用與管理》，均是說的縣級(jí)以上地方人民政府及史志管理部門的工作職責(zé)。能夠涉及到《中華人民共和國志》編纂的是第二條“中華人民共和國境內(nèi)史志的編纂、研究、管理、利用等活動(dòng)”，和第六條“國家史志行政管理部門主管全國史志事業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃、組織管理、檢查指導(dǎo)全國史志工作”?！爸腥A人民共和國史志”“全國史志事業(yè)”自應(yīng)包括國志編纂，但屬籠統(tǒng)之大言，并沒有編纂《中華人民共和國志》的具體條文。編纂《中華人民共和國志》，必須在國務(wù)院里成立中華人民共和國志編纂委員會(huì)并下設(shè)辦公室，由總理任編委會(huì)主任，黨中央、人大、國務(wù)院、政協(xié)、中央軍委以及各部委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任編委會(huì)成員。國家史志行政管理部門應(yīng)明確是歸屬國務(wù)院的部門。《憲法》第八十五條和第一百零五條分別給國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府下定義，這是將國務(wù)院與各級(jí)地方人民政府對(duì)應(yīng)提出，“縣級(jí)以上地方人民政府史志行政管理部門”與“國務(wù)院史志行政管理部門”也應(yīng)該并提。避開國務(wù)院，可能是不明確將來國志機(jī)構(gòu)如何設(shè)置的權(quán)宜提法。

為什么對(duì)國志的機(jī)構(gòu)設(shè)置和國志編纂采取模糊處理，是因?yàn)閲揪幾氲闹T多問題，尚在研討、論證和工作籌備之中，并沒有真正的實(shí)踐。研討也是眾說紛紜。比如，將來要編纂的中國國家志取一個(gè)什么名稱，就有《中國一統(tǒng)志》《中華一統(tǒng)志》《中華人民共和國一統(tǒng)志》《中華總志》《中華民族志》《中華人民共和國志》《中國通志》等種種提法。取名是很重要的事情，關(guān)系到該志書的總體設(shè)計(jì)和編纂內(nèi)容把握與體例安排。因?yàn)?，名正才能言順，言順才能事成。相反，則如孔子所說：“名不正則言不順，言不順則事不成?！比∶煌浊?，將影響編纂內(nèi)容的是否全面完整以及體例的是否科學(xué)。

再如，國志的編纂體例與內(nèi)容，是編成斷代的“一統(tǒng)志”或者《中華人民共和國志》，還是編成統(tǒng)合古今的中國通志，也是一個(gè)爭議很大的問題。據(jù)知，社會(huì)科學(xué)界一般都主張編修“一統(tǒng)志”，這可能是熟知?dú)v史上一統(tǒng)志纂修的緣故。方志中國網(wǎng)站2018年4月13日?qǐng)?bào)道：由中國地方志指導(dǎo)小組辦公室主辦的“方志大講堂”第十七講在國家方志館一樓學(xué)術(shù)報(bào)告廳舉行，中國人大歷史學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師牛潤珍主講《一統(tǒng)志》纂修傳統(tǒng)與《中華一統(tǒng)志》纂修，提出未來編修中華一統(tǒng)志的設(shè)想：編纂體例為“事以類聚，以時(shí)敘事；重在當(dāng)代，注重實(shí)用”。內(nèi)容板塊為 1.綜合；2.分省、市、區(qū)；3.海疆；4.國外。這基本上還是沿襲元明清纂修一統(tǒng)志的路子。傳統(tǒng)“一統(tǒng)志”都是在各地修志的基礎(chǔ)上，匯編一朝各地主要內(nèi)容而形成的，所謂“分地記載，合為一志”，仍屬地方志范疇，并非是真正國家層面的志書，不過是由國家組織編纂而已。正如清康熙朝“一代廉吏”于成龍所說：“夫修志之役，必始于縣。縣志成，乃上于府，府薈集之為府志。府志成，上之督撫，督撫薈集之為通志。通志歸之禮部，然后輯為一統(tǒng)志?！?4)這其中正是說的一統(tǒng)志的體例與內(nèi)容特征。筆者認(rèn)為，應(yīng)該編纂統(tǒng)合古今的中國通志。

編纂中華人民共和國志還會(huì)有一些棘手問題，比如臺(tái)灣如何參與編纂?！稇椃ā沸蜓哉f：“臺(tái)灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分。”編修中華人民共和國志不能沒有臺(tái)灣的內(nèi)容，是由我們來編寫還是讓臺(tái)灣當(dāng)局派人參加編寫？寫些什么內(nèi)容？都要?jiǎng)潅€(gè)問號(hào)。

2017年8月22—29日，由中國地方志指導(dǎo)小組辦公室主辦、內(nèi)蒙古自治區(qū)地方志辦公室協(xié)辦、中共通遼市委史志辦公室承辦的第二次全國地方志科研工作會(huì)議暨中華一統(tǒng)志編修可行性論證會(huì)議在內(nèi)蒙古通遼市召開。關(guān)于編修《中華一統(tǒng)志》，與會(huì)同志認(rèn)為，此項(xiàng)工作對(duì)傳承中華文化、保證國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，探索治國理政，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，都有重大意義和價(jià)值，何時(shí)出臺(tái)和如何確定內(nèi)容和形式，均需做進(jìn)一步的論證，做到周全和嚴(yán)謹(jǐn)。(5)這說明，國志編纂尚處在論證階段?？傊瑖镜木幾脒€不是一個(gè)實(shí)踐中的問題。

而立法應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，以實(shí)踐為基礎(chǔ)，以存在的問題為導(dǎo)向，以總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為目的。十三屆全國人大會(huì)議表決通過的憲法修正案，就是在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義新形勢新實(shí)踐的產(chǎn)物，就是對(duì)黨和人民創(chuàng)造了偉大成就和寶貴經(jīng)驗(yàn)的確認(rèn)。沒有新形勢、新實(shí)踐、新成就、新經(jīng)驗(yàn)，就沒有憲法修正案。雖然立法允許有前瞻性，對(duì)實(shí)踐起到引領(lǐng)作用，但要與現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合。沒有實(shí)踐的事情有些是不好講清楚的。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，還是起草《中華人民共和國地方志法》為好。至于國志編纂，可以研討，可以論證，可以籌備，可以培訓(xùn)儲(chǔ)備人才，可先干起來再說，待實(shí)踐一段時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候再提升為《中華人民共和國史志法》。這并不影響2020年國志編纂的啟動(dòng)。否則，中華人民共和國史志的大框架與條文中地方志鑒史的小格局不相稱。

四、史志立法責(zé)任主體中的缺位

“建議稿”第二章分別明確了各級(jí)人民政府、各級(jí)史志行政管理部門的職責(zé)，史志工作者的職業(yè)操守、素質(zhì)要求，以及著作權(quán)屬。但立法責(zé)任主體中有缺位。一是缺國務(wù)院即中央人民政府的職責(zé)?！敖ㄗh稿”中只規(guī)定了各級(jí)地方人民政府的職責(zé)：制定本行政區(qū)域史志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、各級(jí)人民政府工作任務(wù)、公共文化服務(wù)體系建設(shè)，建立健全體制機(jī)制，保障基礎(chǔ)設(shè)施，將史志事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算等。但國務(wù)院即中央人民政府的職責(zé)不明確。第六條規(guī)定：“國家史志行政管理部門主管全國史志事業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃、組織管理、檢查指導(dǎo)全國史志工作?！眹沂分拘姓芾聿块T是做具體管理工作的，一些重大問題，如制定全國史志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和國志、國鑒、國史編纂方案，保障基礎(chǔ)設(shè)施，將史志事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政預(yù)算等，非國務(wù)院即中央人民政府不可，部門沒有那么大的權(quán)力。

二是缺地方志鑒史編纂委員會(huì)的職責(zé)?！敖ㄗh稿”規(guī)定，以縣級(jí)以上行政區(qū)域冠名的志書、年鑒、地方史，均由本級(jí)人民政府史志行政管理部門依法組織管理，其他組織和個(gè)人不得擅自編纂。以縣級(jí)以上行政區(qū)域冠名的志書、年鑒、地方史，是卷帙浩繁的大型作品，須成立編委會(huì)。因?yàn)樽鳛椤肮贂钡摹肮俜健?，不僅指政府，黨委、人大、政協(xié)也都是“官方”，縣級(jí)以上地方人民政府史志管理部門可以依法組織管理地方史志的編纂，但編纂工作必須所有“官方”都參與領(lǐng)導(dǎo)才行，這就要成立有廣泛代表性的編委會(huì)。編委會(huì)受黨委、人大、政府等委托，具體主持志鑒史的編纂工作?！稐l例》中沒有對(duì)地方志編纂委員會(huì)做出規(guī)定的條文。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題：事業(yè)單位分類改革之后，地方志辦公室成為人民政府所屬行政機(jī)關(guān)，編委會(huì)以什么名義存在和承擔(dān)什么職責(zé)就成了問題。由于《條例》沒有關(guān)于編委會(huì)的條文，所以，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實(shí)施《條例》的辦法中就有幾種不同的表述，有說是地方志編委會(huì)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域地方志工作的，有說是編委會(huì)是地方志工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)的，有說是編委會(huì)是指導(dǎo)地方志工作機(jī)構(gòu)的，有說是編委會(huì)是地方志工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的。編委會(huì)究竟應(yīng)該是個(gè)什么機(jī)構(gòu)？職責(zé)如何？史志立法應(yīng)該有個(gè)明確的說法。筆者認(rèn)為，循名責(zé)實(shí)，地方志鑒史編委會(huì)應(yīng)回歸其名稱本義，即受黨委、人大、政府委托，履行主持(6)地方志鑒史編纂的職能。

與地方志鑒史編委會(huì)相關(guān)的是其著作權(quán)問題，這是與職責(zé)相對(duì)應(yīng)很重要的一項(xiàng)權(quán)利?！敖ㄗh稿”第二章第九條規(guī)定：“公開出版的史志，以及以影像形式對(duì)公開出版的史志開發(fā)利用的成果是職務(wù)作品的，著作權(quán)由組織編纂的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)；組織編纂的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定向參與編纂的人員支付報(bào)酬。”這里只提到職務(wù)作品的著作權(quán)。在公開出版的史志，以及以影像形式對(duì)公開出版的史志開發(fā)利用的成果中，可能有公民創(chuàng)作的職務(wù)作品，但編委會(huì)主持的作品，筆者認(rèn)為是法人作品（《中華人民共和國著作權(quán)法》將法人或者其他組織的作品統(tǒng)稱為“法人作品”）而不是職務(wù)作品。什么是“法人作品”？《著作權(quán)法》第十一條第二款規(guī)定：“由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創(chuàng)作，并由法人或者其他組織承擔(dān)責(zé)任的作品，法人或者其他組織視為作者?！边@就是說，由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創(chuàng)作，并由法人或者其他組織承擔(dān)責(zé)任的作品就是法人作品。據(jù)我所知，法學(xué)界不少人不承認(rèn)地方志是法人作品，而認(rèn)為是職務(wù)作品，可能是受了大陸（歐陸）法國家不承認(rèn)法人成為作者的影響?！吨腥A人民共和國著作權(quán)法注釋本》（法律出版社2007年版）、《中華人民共和國著作權(quán)法釋解》（群眾出版社2001年版）等書，解釋職務(wù)作品著作權(quán)歸屬，都說判定職務(wù)作品的要件之一是：基本上按照作者自己的意志創(chuàng)作，而不是按照單位的意志創(chuàng)作，按照單位意志創(chuàng)作的不是職務(wù)作品。志書是“官書”，按“官方意志”創(chuàng)作是天經(jīng)地義的，主編等編纂人員可以在相當(dāng)程度上（主要是在內(nèi)容遴選以及體例和編寫方法上）發(fā)揮主觀能動(dòng)性，有個(gè)人意志揮灑的空間，但總體上必須按照“官方意志”創(chuàng)作，體現(xiàn)“官書”的性質(zhì)。從此要害條件來說，地方志書不是職務(wù)作品。編委會(huì)受黨委、人大、政府等委托，主持志鑒史的編纂，代表官方意志創(chuàng)作，并承擔(dān)責(zé)任，自然是法人作品，被視為作者。作品著作權(quán)的認(rèn)定，要看版權(quán)頁。版權(quán)頁注明是編委會(huì)編，編委會(huì)即是作者，享有著作權(quán)。為什么說編委會(huì)主持創(chuàng)作的志鑒史不是職務(wù)作品？可從《中華人民共和國著作權(quán)法注解與配套》（中國法制出版社，2010年版）一書找到解釋。該書詳細(xì)分析了法人作品與職務(wù)作品的三點(diǎn)區(qū)別，這里不詳說，只指出最本質(zhì)區(qū)別的一點(diǎn)：“法人作品是由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創(chuàng)作的作品，而職務(wù)作品是公民履行工作任務(wù)創(chuàng)作的作品，創(chuàng)作過程是根據(jù)創(chuàng)作者自己的意圖創(chuàng)作的?！边@一點(diǎn)是法人作品和和職務(wù)作品最本質(zhì)的區(qū)別，也就是作品的創(chuàng)作反映了誰的意志。還要注意“公民”一詞，公民創(chuàng)作的作品才是職務(wù)作品。編委會(huì)作為政府批準(zhǔn)成立的組織，主持創(chuàng)作的地方志鑒史作品代表官方意志，是“官書”，不可能根據(jù)創(chuàng)作者（主編、副主編、編輯、資料稿撰寫者）自己的意圖創(chuàng)作，所以不是職務(wù)作品。

“建議稿”說，職務(wù)作品的著作權(quán)由組織編纂的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)。這是正確的?！吨鳈?quán)法》第十條規(guī)定：“署名權(quán)，即表明作者身份，在作品上署名的權(quán)利?！苯o職務(wù)作品的作者署名權(quán)，就表明署名者是作者，既然是作者當(dāng)然要按照自己的意志進(jìn)行創(chuàng)作。按照自己的意志創(chuàng)作就不是按照官方意志編纂的“官書”了。而法人作品參與編寫的人員在作品上署名，但這不是著作權(quán)法意義上的署名權(quán)。編委會(huì)被視為作者，享有全部著作權(quán)，包括署名權(quán)。如果發(fā)生署名的紛爭，編委會(huì)有權(quán)作出裁決，亦即行使署名權(quán)。區(qū)分職務(wù)作品的署名權(quán)與法人作品中的署名，還是很有必要的。

五、史志立法的法律邊界

“建議稿”作為依法治志的行政法律，重點(diǎn)放在行政管理上，包括志書編纂管理、年鑒管理、地方史管理、方志館建設(shè)與管理、資料收（征）集與管理、史志開發(fā)利用管理等。第十章則為法律責(zé)任，系對(duì)違法者的糾正、問責(zé)和處罰。由于史志工作是一項(xiàng)學(xué)術(shù)性很強(qiáng)的工作，剛性約束到什么程度是要考慮的。1991年10月17日，胡喬木在聽取中國地方志指導(dǎo)小組工作匯報(bào)時(shí)說：“過去修志是一些很有學(xué)問的人去做的，它本身是一項(xiàng)學(xué)術(shù)性的工作?！?7)在第三次全國地方志工作會(huì)議上，李鐵映提出，要“把修志真正當(dāng)成一門學(xué)問和學(xué)術(shù)來做”。(8)而學(xué)術(shù)工作和做學(xué)問，應(yīng)貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針，須給予編研者一定的學(xué)術(shù)自由空間。所以，史志立法要考慮到“官書”編纂與學(xué)術(shù)行為的區(qū)別和它們之間的張力，應(yīng)為學(xué)術(shù)管理留下空間。比如，“建議稿”第二十條規(guī)定：“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方史編纂，由本級(jí)人民政府史志行政管理部門依法組織管理，其他組織和個(gè)人不得擅自編纂。”“其他組織”能否編纂應(yīng)予以考慮。馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材《中華人民共和國史》，是以中華人民共和國名稱冠名的，但是由首席專家程中原、吳敏先、陳述、柳建輝主持，組成《中華人民共和國史》編寫組編寫的，版權(quán)頁注明《中華人民共和國史》編寫組編，說明這是一個(gè)組織編寫的法人作品。如果一地有幾位地方史專家，學(xué)術(shù)能力很強(qiáng)，在當(dāng)?shù)厥分竟芾聿块T的管理下，組成一個(gè)編寫組來編寫以行政區(qū)域冠名的地方史，是否應(yīng)允許？還有地方史研究、國情與地情研究、志鑒的理論研究，也應(yīng)采用學(xué)術(shù)管理的辦法。

再就是史志立法的范圍?！敖ㄗh稿”延續(xù)《條例》把法定編纂的范圍限于省、市、縣三級(jí)的做法，是正確的。方志界有一種看法，欲把執(zhí)法范圍擴(kuò)大，比如擴(kuò)大到基層——鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、部門、行業(yè)、甚至企事業(yè)單位，提出對(duì)未經(jīng)史志管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)擅自出版的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、部門、行業(yè)等志書，要進(jìn)行查處，責(zé)令銷毀，或者限期改正。筆者認(rèn)為，這些志書，都應(yīng)納入“鼓勵(lì)和支持”編纂的范疇，給予指導(dǎo)和幫助，不應(yīng)剛性要求和采取法律懲罰措施。史志行政管理機(jī)構(gòu)特別是縣（區(qū)）級(jí)人員有限，黨和國家機(jī)構(gòu)改革人員編制不可能增加，要從“一本書主義”轉(zhuǎn)型升級(jí)至“十業(yè)并舉”，工作量甚大，實(shí)現(xiàn)“兩全”目標(biāo)都很不容易，如果再行使對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、部門、行業(yè)甚至企事業(yè)單位志鑒史的審查、批準(zhǔn)任務(wù)以及充任執(zhí)法人員，恐怕極難做到。法律是依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。但這是從終極意義上講的，即從國家強(qiáng)制力是法律的最后一道防線的意義上講的。因此，不能輕言施用行政乃至法律手段。

注釋：

(1)《法理學(xué)》編寫組編：《法理學(xué)》，人民出版社、高等教育出版社，2010年版，第44頁。

(2)關(guān)于總志（包括一統(tǒng)志）、國家志是否屬于地方志的爭論，見鄒逸麟在《浙江學(xué)刊》2013年第1期上發(fā)表的文章《對(duì)方志百科全書“方志”條釋義的幾點(diǎn)意見》，和王暉在《上海地方志》2013年第5期上發(fā)表的文章《總志是方志的一種——答〈對(duì)方志百科全書“方志”條目釋義的幾點(diǎn)意見〉》。筆者的文章《應(yīng)建立志學(xué)學(xué)科》發(fā)表在《山西地方志》1988年第3—4期上；《志學(xué)學(xué)科建設(shè)芻議》發(fā)表在《天津史志》1993年第2期上。

(3)《全面推進(jìn)地方志從一項(xiàng)工作向一項(xiàng)事業(yè)轉(zhuǎn)型——訪中國地方志指導(dǎo)小組辦公室主任冀祥德》，（山西）《史志學(xué)刊》2016年第 4期。

(4)于成龍：［康熙］《江南通志·序》。

(5)見《第二次全國地方志科研工作會(huì)議暨中華一統(tǒng)志編修可行性論證會(huì)議情況及要點(diǎn)》，《湖北方志》2017年第4期。

(6)筆者這里及以下用了“主持”一詞而不是“組織”，是根據(jù)《著作權(quán)法》第十一條第二款“由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創(chuàng)作，并由法人或者其他組織承擔(dān)責(zé)任的作品，法人或者其他組織視為作者”的規(guī)定。

(7)胡喬木：《胡喬木同志談新編地方志》，《上海修志向?qū)А?992年第6期。

(8)中國地方志指導(dǎo)小組辦公室編：《地方志工作文獻(xiàn)選編》，方志出版社2009年版，第138頁。