司法救助雖然不是法本身的直接責(zé)任和義務(wù)，只是作為法判決后，基于法執(zhí)行的代償式的政府救助機制，但是，司法救助以法合目的性、法的安定性、法的溫情契合了社會管理中以協(xié)商、規(guī)范的現(xiàn)代治理方式而達成公共利益最大化的社會管理成效的目標，從而在社會治理有地位與價值。我國司法救助雖然發(fā)展迅速，但起步較晚，目前存在救助原則、救助規(guī)范缺乏等問題?？赏ㄟ^司法救助立法、多渠道籌措基金、建立可更具操作的細則，設(shè)立專門機構(gòu)的方式暢通司法救助渠道來完善司法救助，從而，在依法治國，大力推進社會治理創(chuàng)新發(fā)展過程中，更好地發(fā)揮司法救助在社會治理中的作用。

社會治理一詞，給人感覺是西方泊來品，拉丁文為gubenare，英文用詞為governance，是管理、 統(tǒng)治、支配、統(tǒng)治方式的意思。1989年世界銀行用“治理”一詞，強調(diào)解決發(fā)展進程危機的重要性之后，“治理”一詞進入社會管理領(lǐng)域。1992年，世界銀行使用“治理與發(fā)展”作為年度報告，“治理”一詞迅速在世界各國政府，尤其是在發(fā)展中國家政府中普遍使用。我國在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]之后，“社會治理”一詞成為我國政界、學(xué)界的熱門詞。各國政府使用的“社會治理”強調(diào)的是要用平等、協(xié)商、組織引導(dǎo)、依法規(guī)范的方式，實現(xiàn)對社會各階層、各類組織的有效管理，以達成公共利益最大化的管理成效。社會治理顯然是一個過程性概念，而社會管理過程中，其方式或手段剛?cè)嵯酀?，一方面是協(xié)商，一方面是規(guī)范，通常規(guī)范的方式是依法。在我國司法發(fā)展進程中，兼具“社會治理”追求公共利益最大化及管理手段剛?cè)岵@兩面性的司法救助，必然要充分發(fā)揮其作用，體現(xiàn)并實現(xiàn)其在社會治理中的價值。

司法救助之價值

黨的十八屆三中全會公告把法治作為社會治理的方式。提出要通過激發(fā)社會組織的活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系的方式改進、創(chuàng)新社會治理方式。在全會決議中的第九個大問題：推進法治中國建設(shè)中，提出要健全司法救助制度，完善司法援助制度。可見，社會治理與依法治國，與法治同行。

第一，以法合目的性滿足社會治理的共同體需求。治理是管理的人性化，由“管”到“治”是由強制的、權(quán)威性服從轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商、服務(wù)以達成改善民生，共享社會發(fā)展成果，實現(xiàn)公眾利益最大化的社會管理方式的轉(zhuǎn)型。社會治理的目標是：人民共享社會服務(wù)和福利。而法作為文化現(xiàn)象，是人類進步，以人之外的制度規(guī)約協(xié)調(diào)處理利益與矛盾的產(chǎn)物。黑格爾把法視為能動的，客觀的理性精神——自由意志，每一種法現(xiàn)象的存在都有其存在的必然性和合理性。司法救助作為一種法現(xiàn)象，因其符合社會治理的目標而具有存在的必然性和合理性。2014年，中央政法委頒布的《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》中，明確了有條件獲得司法救助的是：刑事被害無法生存者；刑事被害無能力救治者；刑事被害死亡導(dǎo)致依賴其經(jīng)濟生存的親屬無經(jīng)濟生活能力者；刑事被害破財，無經(jīng)濟能力維持生活者；舉報人、證人、鑒定人因舉報、作證、鑒定而受打擊報復(fù)，造成生活困難者；追索贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費無果，造成生活困難者；道路交通事故等民事侵權(quán)行為造成人身傷害，造成生活困難者；政法委和政法各單位根據(jù)實際情況，認為需要救助的其他人員共八類。這八類人員的界定前提是權(quán)利被侵害，訴訟成功，而無法獲得相應(yīng)賠償，甚至因侵害導(dǎo)致或加劇生存、生活困難的群體。法的目的性是通過外化于個體主觀意志之外的客觀的、普遍的意志，為社會所共同遵守的規(guī)則處理不同群體之間、具有沖突的個人之間的利益糾紛，矯正侵害人的違法或犯罪行為，恢復(fù)和救濟受害人的權(quán)利，還社會以公道之秩序。按經(jīng)驗的邏輯及法的權(quán)威，給他人造成損害的一方，應(yīng)當(dāng)由損害人給予賠償，即被損害方，經(jīng)由法的判決應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼娴木S護，以確保其生存和發(fā)展。在法的實踐中，法的這種正義和公道，以法的判決只是從形式規(guī)范上解決維權(quán)和損害賠償?shù)膯栴}。而實質(zhì)上法的正義和公道的實現(xiàn)，還需要法的執(zhí)行。在具體的執(zhí)行中，有些執(zhí)行由于損害人的具體情況，是無法兌現(xiàn)的。此外，法的判決還可能只在理性上給出對錯、社會理性判決輸贏的界定，但是損害的發(fā)生，及由損害所產(chǎn)生的后續(xù)問題可能是法的判決無法預(yù)見的。因損害導(dǎo)致的被害人生存權(quán)受損、甚至還可能因生存權(quán)損害，連帶產(chǎn)生政治權(quán)利、社會權(quán)利的多重連帶損失。這樣的損害，若得不到即時解決，可使部分被損害人的后續(xù)生存、發(fā)展權(quán)利受限，因不可抗的非自我主觀性因素淪為社會弱勢。如果被損害人無法接受事實，心理不平衡，可能會產(chǎn)生社會仇視心理，導(dǎo)致被損害人逆轉(zhuǎn)為社會報復(fù)，社會犯罪。這些問題的解決，需要法判決之外，以關(guān)愛、援助、救助的方式彌補，由此產(chǎn)生了司法救助，所以“從司法救助的發(fā)展及救助的對象與內(nèi)容可把司法救助視為生存權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利的綜合救助，是法判決之后延伸的社會代償機制?！庇伤痉ň戎a(chǎn)生的邏輯及國家司法救助設(shè)定的對象分析，可見司法救助在本質(zhì)上與法本身的中止糾紛，維護利益，還社會秩序的目的是一致的；與社會治理中的服務(wù)、共享、公共利益最大化也是一致的。司法救助法判決之外的這種合目的契合了社會治理的目的性，滿足了社會共同體對良好的社會秩序的維護需求。

如何申請國家司法救助。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》，國家司法救助申請應(yīng)當(dāng)以書面形式提出；救助申請人書面申請確有困難的，可以口頭提出，法院應(yīng)當(dāng)制作筆錄。救助申請人提出國家司法救助申請，一般應(yīng)當(dāng)提交以下材料：救助申請書，救助申請書應(yīng)當(dāng)載明申請救助的數(shù)額及理由；救助申請人的身份證明；實際損失的證明；救助申請人及其家庭成員生活困難的證明；是否獲得其他賠償、救助等相關(guān)證明；其他能夠證明救助申請人需要救助的材料。救助決定應(yīng)當(dāng)自立案之日起10個工作日內(nèi)作出，但案情復(fù)雜的救助案件，經(jīng)院領(lǐng)導(dǎo)批準，可以適當(dāng)延長。

第二，以法的安定性有益于社會治理的秩序和諧。資源和財富在共同體成員之間得到公正合理的分配，共同體成員在社會的生活中才有安全感、歸宿感、獲得感。這樣一個善治的社會共同體的秩序才能稱之為是和諧秩序。這種和諧秩序以程序的正義、社會的公正性作為基礎(chǔ)，亦可稱為秩序的“合意性”。社會秩序的合意性是16世紀英國哲學(xué)家霍布斯提出的。 “人們希望安全保障能終生保持”；霍布斯認為人會像某些動物一樣競爭，求取榮譽和地位，會依據(jù)天性為自己的個人利益打算，但是，個人利益和共同利益沒有分歧，這樣也有益于共同的利益。因為，人可以根據(jù)經(jīng)驗對未來做出假定，人會根據(jù)經(jīng)驗預(yù)見紛爭帶來的損害，而以協(xié)議、信約的方式維持和平。這就是說，人為實現(xiàn)自身利益的最大化，首先得避免紛爭。最理想可維持社會和平的協(xié)議、信約的基礎(chǔ)是一個由民眾賦權(quán)的國家的“共同意志”。法之所以有普遍效力，是因為法就是人們?yōu)榱双@得終生安全保障，體現(xiàn)“共同意志”的協(xié)議、信約。法的理念除了正義性、合目的性外，還有安定性，通過法律的明確認定和執(zhí)行界定什么是公正的，什么是正確的，讓所有人在法的規(guī)定和執(zhí)行過程中明確確定的公正和正確中確證秩序的安寧。如果法的判決生效，而法的執(zhí)行無果，被損害人的利益得不到合理的補償，那么就會削弱法的安定性。這種情形在現(xiàn)實的法的執(zhí)行案例中是存在的。如某些案件判決后執(zhí)行難，被損害人覺得法無法解決問題，而被損害人的感受會以社會經(jīng)驗的形式，讓旁觀者推測司法無能，從而折扣法的公信力。司法救助對于無法通過對加害人執(zhí)行的損害賠償，給予救助、解決被害人的生活困境，是法判決后的另一種執(zhí)行的代償機制。做出這樣的代償一是解決被損害人的生存問題，二是通過代償體現(xiàn)法的執(zhí)行力。這樣的代償機制作為法判決的衍生義務(wù)，潛藏的是司法制度本身追求社會安定性的價值取向，對社會和諧秩序的建構(gòu)有益。以目前司法救助的發(fā)展看，司法救助在不斷地擴大內(nèi)容。由最早地訴訟費的減免；到無法執(zhí)行的損害賠償，導(dǎo)致生活、生存困難群體的救助；到息訴對象的安撫；到生活困難的服刑人員家屬的救助；再到生活困難刑滿釋放人員及少年犯重返社會的經(jīng)濟救助和生活技能的培訓(xùn)、教育救助。對犯罪人員及家屬的救助最初雖然有爭議，隨著司法救助的堅持，人們?nèi)找胬斫饬朔缸锶藛T及家屬救助的意義。這是以社會的關(guān)愛挽救犯罪，以司法溫情關(guān)懷體現(xiàn)社會的包容、諒解，對犯罪人員的教育改造有促進的作用，使邊緣人員重獲安全感，重拾生活信心。從最終的社會效應(yīng)上，屬于法安定性范疇。司法救助以法判決后的延伸作為體現(xiàn)法的安定性目的，其最初設(shè)定及后續(xù)發(fā)展在目標上與社會治理一致，都指向社會安定，社會和諧之目的。

第三，以法的溫情滿足社會治理中對弱勢群體的關(guān)愛。通常社會管理都是組織控制，按安東尼·唐斯組織控制定律，任何組織控制都會有不完全控制、控制遞減、協(xié)調(diào)遞減的規(guī)律，尤其是協(xié)調(diào)遞減，即組織規(guī)模越大，不同行為之間的協(xié)調(diào)能力越差。要解決控制遞減，甚至失效的問題，就要在傳統(tǒng)組織控制的基礎(chǔ)上，融入服務(wù)和激勵機制。剛?cè)嵯酀纳鐣卫砭腕w現(xiàn)了服務(wù)和激勵性控制的特點，強調(diào)了效率、法治和責(zé)任。社會治理的法治和責(zé)任在具體的利益分配中，要解決社會分配正義的問題。善治的分配正義是逆權(quán)威分配差序的成員分配正義。只要是成員，即使因無知、貧窮等原因而處于弱勢的群體，在分配正義中也應(yīng)得到其應(yīng)當(dāng)?shù)臋?quán)益。在違法損害中，被損害一方是社會利益糾紛中的弱勢群體，因為遭受侵害而導(dǎo)致自身無法維持生存和發(fā)展，那更是弱勢中的弱勢。如因刑事?lián)p害，導(dǎo)致被害人重傷，甚至嚴重殘疾，而加害人又無經(jīng)濟能力賠償?shù)那闆r。因刑事?lián)p害，導(dǎo)致被害人死亡，由此導(dǎo)致本依賴被害人收入作為經(jīng)濟來源的近親屬生活困難的情況。因經(jīng)濟糾紛、交通事故等民事?lián)p害，雖然經(jīng)審判判決勝訴，但賠償因各種原因，無法執(zhí)行，導(dǎo)致被害人生活困難的情況。這些弱勢群體的產(chǎn)生并非其主觀愿望，而是不可控的社會客觀因素所導(dǎo)致的，他們的損害應(yīng)當(dāng)通過社會管理的方式給予補償。從這個角度看，作為法治延伸的司法救助，就是在司法判決的剛性基礎(chǔ)上，對于不可執(zhí)行，且因司法判決不可執(zhí)行而導(dǎo)致生活困難的被害人給予以法名義的管理救助，實際上是對司法剛性的柔性賦值，在被害人極度痛苦，處于極度弱勢之時，及時、直接的司法救助，這體現(xiàn)了作為社會治理方式之一的法治對遭遇自身不可控因素損害而成為弱勢群體的再分配正義和關(guān)愛。至于對犯罪人員及家屬的救助，用通俗的話說是以寬容，以社會之大愛喚醒良知，以社會的溫暖改造人性。

司法救助之不足

法的任務(wù)是正義和合目的性，然而法的功用更在于共同認可的以法的協(xié)商規(guī)約實現(xiàn)的安定性，即社會秩序的和諧。安定、和諧不只是法以其客觀的規(guī)范性給予的懲戒，還在于以法的規(guī)范性給弱勢群體以進入依法維權(quán)的門票，甚至適時的生存、政治、社會權(quán)利的適時救助。在現(xiàn)代司法中，法的正義、合意、安定的目標實現(xiàn)前提是法不只是給爭議的矛盾及沖突以法權(quán)規(guī)制的了斷，還得引領(lǐng)規(guī)制向愛與和諧的方向發(fā)展，也就是說作為正義的法的價值不再簡單的是形式的法治，還應(yīng)當(dāng)有對弱勢群體的關(guān)照和傾斜，即形式法范式的缺陷還需要福利法范式的補充。美國哈佛大學(xué)教授約翰·羅爾斯雖然以程序正義為第一訴求，但羅爾斯也肯定良心的救濟。美國學(xué)者羅納德·德沃金基于對黑人及少數(shù)民族歧視的“補償行動”的思考，特別強調(diào)對個人權(quán)利的保護，主張捍衛(wèi)法律的道德原則。在權(quán)利保護上，出于減少不平等的考慮，應(yīng)當(dāng)對弱勢群體以優(yōu)待、保護的行動。英國的學(xué)者主張福利法治，也強調(diào)保護弱者，主張國家提供福利補償，援助申請人。然而 ，福利法范式對形式法范式缺陷的彌補，雖然使弱勢群體享有了權(quán)益的保護，但是福利法范式也存在不足，如政府財政負擔(dān)加重，福利程序設(shè)置的合理性等問題。雖然我國以堅持以人民為中心，不斷滿足人民對美好生活的司法需求，強化權(quán)利救濟為理念不斷推進和完善司法救助，但在現(xiàn)實中，我國司法救助也存在不足，并因這些不足阻礙了其功能或價值的實現(xiàn)。

第一，司法救助正式立法缺失，現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定因?qū)嵺`基礎(chǔ)不足導(dǎo)致可操作性不強。至今，我國司法救助只有類似相關(guān)的行政意見和規(guī)定，并沒有正式的法律。早在黨的十一屆三中全會，司法救助就提上了日程。最早的司法救助可追溯到1984年，最高人民法院頒布《民事訴訟收費辦法》（試行）。試行辦法第十二條規(guī)定自然人確有困難，可申請緩交、減交或免交訴訟費。1999年頒布《人民法院訴訟收費辦法》（補充規(guī)定）以司法救助的用詞，規(guī)定公共福利事業(yè)單位，無固定生活來源的殘疾人等五類情況可緩交、減交或免交訴訟費。2000年，最高人民法院頒布《關(guān)于對經(jīng)濟確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，此規(guī)定繼緩交、減交或免交訴訟費之后，明確11種情形下，確有經(jīng)濟困難的當(dāng)事人可申請司法救助。2005年，對這一規(guī)定進行修訂，把原來的11種情形修訂為14種。2006年，國務(wù)院頒布《訴訟費用交納辦法》，第六章單列司法救助。2009年，最高人民法院頒布《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》提出改革完善司法救助，實行國家救助。2014年，中央政法委、財政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒布了《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》。2016年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》(法發(fā)[2016]16號)。此外，各地區(qū)也制定了本地區(qū)關(guān)于司法救助的相應(yīng)規(guī)定。例如，2014年，中共北京市委政法委員會、北京市處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議辦公室、北京市財政局、北京市高級人民法院、北京市人民檢察院、北京市公安局、北京市國家安全局、北京市司法局聯(lián)合頒布了《關(guān)于北京市建立完善國家司法救助制度的實施辦法（試行）》（京政法發(fā)[2014]18號）。2017年，頒布《北京市規(guī)范國家司法救助標準實施細則》（細則）。這些法律性文件雖然一定程度上起到了規(guī)范司法救助制度，為實施救助提供實體及程序意見的作用，但由于我國尚缺乏司法救助實踐并不充分，導(dǎo)致規(guī)范的制定尚有諸多不足之處，許多實施細節(jié)缺少確定性條文，救助原則發(fā)揮的效力有限，導(dǎo)致司法救助制度在社會治理中的價值未得到充分體現(xiàn)。例如，上述《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》中，規(guī)定司法救助的原則包括：

司法救助金的標準。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》，對同一案件的同一救助申請人，只進行一次性國家司法救助。救助金應(yīng)當(dāng)一次性發(fā)放，其具體數(shù)額應(yīng)當(dāng)綜合考慮救助申請人實際遭受的損失；救助申請人本人有無過錯以及過錯程度；救助申請人及其家庭的經(jīng)濟狀況；救助申請人維持其住所地基本生活水平所必需的最低支出；賠償義務(wù)人實際賠償情況等。救助金以案件管轄法院所在省、自治區(qū)、直轄市上一年度職工月平均工資為基準確定，一般不超過36個月的月平均工資總額。

一是堅持輔助性救助。國家司法救助時對遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法通過訴訟獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人，采取的輔助性救濟措施。重點解決符合條件的特定案件當(dāng)事人生活面臨的急迫困難。對同一案件的同一當(dāng)事人只進行一次性救助。對于能夠通過訴訟獲得賠償、補償?shù)?，一般?yīng)當(dāng)通過訴訟渠道解決。

二是堅持公正救助。人民法院嚴格把握救助標準和條件，兼顧當(dāng)事人實際情況和同類案件救助數(shù)額，做到公平、公正、合理救助，防止因救助不公引發(fā)新的矛盾。

三是堅持及時救助。對符合救助條件的當(dāng)事人，辦案機關(guān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人申請或者依據(jù)職權(quán)及時提供救助，確保及早化解社會矛盾。

四是堅持屬地救助。對符合救助條件的當(dāng)事人，不論其戶籍在本地或外地，原則上都由案件管轄地負責(zé)救助。

在上述四個原則中，雖然規(guī)定了公正救助原則以及輔助性原則，對同一案件同一當(dāng)事人只能是一次性且是輔助性的救助，但現(xiàn)實情況中可能存在申請人隱瞞已有社會救助，仍申請司法救助的情況，還有不斷上訪又不得不斷救助的情況。此外屬地救助原則也存在申請人戶籍所在地與法院所在地不是同一地的情況，法院在難以調(diào)查申請人家庭經(jīng)濟情況，對救助標準難以掌握的問題。

另外，在救助對象的規(guī)定上，已頒布的法律性文件最后一條皆是類似于“黨委政法委和政法各單位根據(jù)實際情況，認為需要救助的其他人員?！边@樣極具行政管理特征的規(guī)定，雖然給司法救助拓展了行動空間，但弱化了司法公共權(quán)利平等的程序正義性，具有很大的不確定性。在具體的執(zhí)行中，為抹平爭端，就是在這一“實際情況，認為需要救助的其他成員”的解釋下，給予了長期的上訪戶，以達到息事寧人的行政目的。

上述種種情形最主要的根源是司法救助立法的缺失，沒有法律作為救助的基礎(chǔ)，司法救助缺乏剛性的法律依據(jù)，導(dǎo)致操作性不強，甚至具有較大的隨意性，影響司法救助價值的實現(xiàn)。

第二，司法救助解釋差異導(dǎo)致救助規(guī)范性缺失。無論什么形式的救助皆是人與人的活動，明確界定救助參與主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)；給出具體可操作細則是社會救助得以規(guī)范發(fā)展的重要條件。我國司法救助是行政主導(dǎo)的救助，是對弱勢群體的權(quán)益司法保障，屬于專項救助。作為專項救助，施助、被助、救助的原則、程序都應(yīng)當(dāng)有更明確的界定，有更具體可操作的規(guī)程。我國關(guān)于司法救助的各種意見、辦法的文件中，給出的大多是原則性的設(shè)定，在具體的操作中需要具體執(zhí)行部門進行認定，也就是對原則性設(shè)定的解釋權(quán)在具體的操作者。例如，我國關(guān)于司法救助的各個意見、辦法中第一高頻詞是“確有經(jīng)濟困難”。那么什么情況下可認定“確有經(jīng)濟困難”呢？這是具體操作者來把握和解釋的。對于老弱病殘者通常沒有太大的爭議，但是低收入者呢？即使用我國目前規(guī)定的低于最低生活保障線收入來界定低收入者可以解決這一群體的認定。那么在司法受侵害的對象中還有一類人，本來經(jīng)濟條件很好，但遭遇司法侵害后陷于經(jīng)濟困境，在司法訴訟中已無經(jīng)濟能力的人群又如何認定呢？我國不僅存在階層經(jīng)濟差別，還有地區(qū)經(jīng)濟差別，由于缺乏可操作的細則，司法救助在具體操作中解釋的空間大，執(zhí)行部門認定的標準不一，出現(xiàn)救助規(guī)范缺失。最顯見的是同類救助案例在東西部地區(qū)執(zhí)行不同，不同法院執(zhí)行不同。再如，我國2014年頒布的《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》中規(guī)定了八類人可申請國家司法救助，均指向的是“被害人”“被侵害人”。這樣的表達看似很準確，若是侵權(quán)（侵害）屬于完全過錯，沒有疑義，但是有些侵權(quán)（侵害）存在不完全過錯。在具體的操作中，刑事案例相對比較好認定完全侵權(quán)（侵害），民事案例的糾紛復(fù)雜，侵權(quán)（侵害）可能存在不完全過錯的情況，尤其是追索贍養(yǎng)費、撫育費、撫養(yǎng)費的案例。我國目前社會相對穩(wěn)定，以2017年2-3月，收錄于獨秀網(wǎng)上的河南高院公告的申請國家司法救助的案例看，婚姻家庭類，即追索贍養(yǎng)費、撫育費、撫養(yǎng)費的案例為最高，達到34例；經(jīng)濟糾紛類7例，交通事故類4例，刑事類2例。因民事侵權(quán)申請國家司法救助的占絕對比例，這類案例的認定解釋空間大，執(zhí)行中引起的爭議也較大。缺乏操作細則的原則性規(guī)定，給執(zhí)行部門操作的空間的同時，也帶來因原則解釋差異而產(chǎn)生的規(guī)范性不足，影響司法救助的事實公正性，損害司法救助的公信力。

第三，司法救助申請與審查程序的復(fù)雜導(dǎo)致救助能動意愿缺失。為確保司法救助公平和公正性，確保救助對象的準確性，我國在實踐中不斷完善司法救助程序?！蛾P(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》中規(guī)定司法救助要經(jīng)歷“告知、申請、審批、發(fā)放”四環(huán)節(jié)。從四環(huán)節(jié)的設(shè)計上看，流程規(guī)范，應(yīng)當(dāng)且不復(fù)雜。如果從具體的操作執(zhí)行上看，感受和結(jié)論就不相同了。如“告知。人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)在辦理案件、處理涉法涉訴信訪問題過程中，對符合救助條件的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)告知其有權(quán)提出救助申請?！背袚?dān)告知義務(wù)的主體是“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法執(zhí)政機關(guān)”，涵蓋了所有公檢法部門。從原則的設(shè)定來說是合理的，但在具體的操作中，可能就多頭并出，或無人管理。關(guān)鍵點是對“符合條件的當(dāng)事人”的認定。公檢法部門，尤其是基層具體工作單位，人員與工作量之間比例失衡，辦案人員若要及時認定并告知當(dāng)事人，需要有極強的責(zé)任感，及對司法救助

具體情況的了解。在司法救助的過程中，時常存在告知不到位或告知不準確的情況。關(guān)于申請，采取書面申請，確實不能提供書面申請的可以口頭申請，繁雜的是要提供相關(guān)證明材料。真實身份不難提供，難以提供的是實際損害后果，生活困難的證明材料。前面提到司法救助的是涉及司法損害、因司法損害的老弱病殘，他們本人大多數(shù)是無法完成相關(guān)證明材料的收集整理的，往往需要他人幫助。具體到損害后果，生活困難的證明以什么材料來佐證呢？如何佐證才有法的效力呢？在實際司法救助申請中，被告知可申請司法救助的當(dāng)事人，考慮到申請程序的復(fù)雜性是自己能力所無法完成而放棄司法救助的情況不是個案。北京市海淀區(qū)法院、豐臺區(qū)法院都有因提供相關(guān)證明材料不足，當(dāng)事人放棄救助的案例。

司法救助之完善

我國是社會主義國家，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“共享”發(fā)展觀，黨的十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局。提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。保護人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。司法救助作為專項救助，在社會治理創(chuàng)新中有其價值，因而當(dāng)通過深化改革，完善司法救助。

第一，為司法救助立法。我國司法救助起步晚，可借鑒一些司法救助發(fā)展成熟的國家為司法救助立法。司法救助起源于英國，1495年英國就開始了司法救助，最早的司法救助也是基于慈善理念，隨著司法救助發(fā)展到為“公平、正義”的權(quán)利救助時，為規(guī)范司法救助，頒布了《法律援助法案》。美國、奧地利、加拿大也紛紛效仿，認為司法救助不是恩賜與給予，而是大法官本應(yīng)當(dāng)有的權(quán)利維護的責(zé)任，從而把司法救助通過立法的形式納入司法體系。我國目前的司法救助是以司法面目出現(xiàn)的行政性救助，這種中間狀態(tài)的地位使司法救助在具體的操作上缺乏規(guī)范化，工作開展隨意性大。有些地方法院執(zhí)行力強，有些地方法院把司法救助視為負擔(dān)，提出把司法救助歸并于民政部門的建議。從司法救助設(shè)立的本意看，歸于民政部門的建議不恰當(dāng)，因為司法救助是法外延伸的責(zé)任，是法執(zhí)行和判決無法解決的社會代償，是人權(quán)平等在司法上的國家保障。為司法救助立法，一是通過立法明確司法救助的責(zé)任、執(zhí)行歸屬，二是通過立法使司法救助歸屬于法的權(quán)利和職責(zé)的范疇。對于涉法人員，能直接感覺法的至剛和至柔，可以更好地彰顯剛?cè)嵯酀乃痉ň戎谝婪ㄉ鐣卫碇械膬r值。

第二，多渠道籌集救助基金，建立相對細致可操作的救助對象及受助情形認定細則。司法救助需要極強的執(zhí)行力和操作性，就得解決兩大問題，一是基金，二是救助對象及救助情形認定。我國目前司法救助基金主要來源于政府財政撥款，部分來源于各界捐贈的公益基金會。2014年，我國中央財政和地方財政安排國家司法救助資金總額為24.7億元，2015年為29.49億元。從發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，國家財政投入較大，是司法救助經(jīng)費的主要來源。畢竟司法救助是專項救助，是針對特殊人群的救助，完全依賴財政撥款來救助是不現(xiàn)實的?？山梃b西方國家多渠道籌措資金的方式來解決司法救助基金的問題。因為司法救助發(fā)生于司法損害，可以通過司法罰沒財產(chǎn)及執(zhí)行金、罪犯保釋金的方式來解決一些基金問題。司法救助是人性的關(guān)愛，可與社會救助對接，以設(shè)立慈善捐贈的方式建立長效社會基金。相對充足的善款使司法救助有財力去解決問題。如前文所提到的，我國關(guān)于司法救助對象和情節(jié)的認定相對原則，解釋空間大，具體操作認定標準不一。要解決這一問題，可參照保險法，建立可操作細則，發(fā)布司法解釋，減少模糊規(guī)定，使救助對象和情形的認定更為具象。如針對“確有經(jīng)濟困難”，可以具體的經(jīng)濟收入指標來明確界定。

第三，建立專門司法救助部門，協(xié)助符合條件的自然人申請救助。司法救助是司法損害的補償、代償性救助，司法救助的認定和審核相對于一般的救助需要有相對應(yīng)的司法知識。而涉法被損害人員往往是社會生活中司法知識相對薄弱的人群，他們本身往往無法獨立完成司法救助申請。為完善司法救助，各地方、各級法院都有很好的探索。如天津高院在實際調(diào)研分析之后，認為應(yīng)當(dāng)為司法救助建立專職部門。天津高院以刑庭、民庭、立案庭、執(zhí)行局綜合處、賠償辦、行政處多部門的方式組成司法救助委員會。在天津高院以賠償辦作為委員會具體執(zhí)行單位，負責(zé)日常工作。天津高院把司法救助區(qū)分為“刑救”“執(zhí)救”“訪救”“民救”等類型，按具體的案例號編排。以案件審查立案的方式，將司法救助申請審查工作提升到案件審理的高度，確保依法并及時受理和審查司法救助申請，確保司法救助渠道暢通?？蓪W(xué)習(xí)、推廣類似天津高院的有成效的司法救助工作做法，設(shè)立專門的司法救助部門，搭建救助平臺，幫助符合條件的自然人順利申請救助。