農(nóng)業(yè)政策過程檢視：基本邏輯、運行偏差與優(yōu)化策略（上）

劉紅巖

“誰得到什么？什么時候和如何得到？”是公共政策面臨的永恒話題。公共政策是公共權(quán)力機關經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為分配社會資源、規(guī)范社會行為、解決社會問題、達成公共目標、實現(xiàn)公共利益、促進社會發(fā)展的方案。公共政策的本質(zhì)是對社會利益和公共價值的權(quán)威性分配，合法性和公共性是公共政策的價值取向和邏輯起點，是公共政策的本質(zhì)特征與終極歸屬。公共政策的利益分配涉及公平與效率關系的處理問題。通常認為，效率問題主要由市場機制解決，公平問題主要由政府機制（公共政策）解決。公共政策的利益分配，是基于多種利益關系的有選擇的利益分配，是要在實踐中得到兌現(xiàn)的利益分配，是要充分體現(xiàn)公平的利益分配。因此，公共政策本質(zhì)上的“誰”是指國家、社會、公眾和具體政策的利益相關者，“什么”則是指公共資源、公共價值和公共利益。農(nóng)業(yè)政策統(tǒng)屬于公共政策，與公共政策既有相同之處，又有差異之點。農(nóng)業(yè)政策過程既要遵循公共政策關于公共性和合法性的基本規(guī)則，又要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性嵌入的規(guī)定性制約。

農(nóng)業(yè)政策過程的基本遵循與基本邏輯

農(nóng)業(yè)政策過程的“雙重兼顧”決定了其基本遵循，即農(nóng)業(yè)政策過程應以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為基本邏輯起點，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標為終極性價值訴求。故此，農(nóng)業(yè)政策過程應符合以下基本運行邏輯。

（一）農(nóng)業(yè)政策制定應兼顧利益相關者的需求和利益

1.公共政策的合法性和公共性決定農(nóng)業(yè)政策制定的決策權(quán)力歸屬于政策調(diào)整對象，做到政策反映大多數(shù)人的利益

公共政策的權(quán)威性來源于合法性和公共性，合法性和公共性來源于公有性、公治性、公享性，即在決策權(quán)力公有的基礎上實現(xiàn)過程的公治和結(jié)果的公享。決策權(quán)力公有性和合法性意味著涉及政策調(diào)整的所有利益相關者都要參與決策制定，決策制定在更大程度上是一個“自下而上”的過程，即無論通過何種形式，利益相關者在政策制定過程中都要有利益和需求表達的機會，并在政策方案中體現(xiàn)其利益訴求，即使未有體現(xiàn)，也要給予相應反饋和回應。利益相關者需求和利益的表達意味著政策制定過程中需求調(diào)研、社會參與和前期預評估的不可或缺和充分實現(xiàn)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性、季節(jié)性、周期性決定農(nóng)業(yè)政策制定應反映政策對象的需求與利益，做到因時制宜、因地制宜

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要特點表現(xiàn)在其具有明顯的地域性、季節(jié)性與周期性。地域性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域空間上的差異，這種區(qū)域差異體現(xiàn)在動植物本身的生長發(fā)育規(guī)律及為其生長發(fā)育提供的自然條件和社會經(jīng)濟條件，這一差異決定在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定農(nóng)業(yè)政策時，要因地制宜。季節(jié)性和周期性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，自然因素隨季節(jié)而呈周期性變化，決定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定政策內(nèi)容時應因時制宜。政策方案若要因地制宜、因時制宜，首要前提是通過需求調(diào)研等方式了解各區(qū)域、各時期的多元化、差異性、個性化的訴求，在此基礎上出臺具有針對性和“定制性”特征的政策方案。

（二）農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行應以實現(xiàn)公共利益為終極目標

1.公共政策的公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要維護公共利益、實現(xiàn)公平目標

作為一種權(quán)威性分配的標的，公共政策的政治性、價值選擇性都要求公共政策應具有公益性和公平性，公益性和公平性也是公共性的一種要求和體現(xiàn)。公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行，在自利性和公利性之間要選擇公利性，在主觀性和公共性之間要選擇公共性，在個人價值和社會價值之間要選擇社會價值，在個體發(fā)展和整體發(fā)展之間要選擇整體發(fā)展，在普惠性和偏向性之間要選擇普惠性，在效率和公平之間盡量維護公平；意味著要協(xié)調(diào)具體目標和基本目標之間的矛盾和沖突，將具體目標納入公平的基本目標范疇內(nèi)；意味著政策執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員要盡量沖破“官僚理論”和“經(jīng)濟人”的束縛，維護公共利益，維護社會公平，實現(xiàn)公平目標。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎性和公共性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標

農(nóng)業(yè)的公共性源于農(nóng)業(yè)的基礎性、農(nóng)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品性和正外部性。農(nóng)業(yè)是一切人類生存和一切生產(chǎn)的歷史起點和首要條件，是國民經(jīng)濟其他部門獨立和發(fā)展的前提和基礎，農(nóng)業(yè)的基礎性決定了其公共性和對公共目標的承載。農(nóng)業(yè)是具有典型公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品的提供應當由政府承擔，農(nóng)業(yè)具有社會性和公共性。農(nóng)業(yè)具有多種功能，對整個社會、經(jīng)濟、文化和生態(tài)具有基礎支撐作用和良好的外部社會效應，農(nóng)業(yè)價值的多元化和綜合性是農(nóng)產(chǎn)品公共性的重要基礎?，F(xiàn)階段，我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并要承載的公共目標包括：保障國家糧食安全；保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；保護資源與生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展；傳承中國傳統(tǒng)文化；協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展；維護社會穩(wěn)定等。由此，實現(xiàn)上述公共目標，是農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的終極價值訴求。

（三）農(nóng)業(yè)政策評估應以公共性和長期性指標為主

1.公共政策的價值選擇性啟示農(nóng)業(yè)政策評估適宜于結(jié)果導向型的公共性指標

公共政策的公共性、公益性和政治性都決定了其價值選擇性和價值選擇方向。利益相關者等政策受用對象的需求和利益的實現(xiàn)，包括經(jīng)濟利益和社會利益在內(nèi)的公共利益的實現(xiàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及其承載的公共目標的實現(xiàn)，都是以結(jié)果的形式，而且是以最終結(jié)果的形式呈現(xiàn)，由此決定農(nóng)業(yè)政策評估指標主要應是結(jié)果導向型指標，而非政府活動關注型和投入關注型指標。政策目標是政策方案設計、評價、論證和選擇的基礎和依據(jù)，也是政策執(zhí)行和政策評估的依據(jù)和標準，故農(nóng)業(yè)政策承載的公共目標也是政策評估的依據(jù)和標準，農(nóng)業(yè)政策評估標準應具有公共性，即農(nóng)業(yè)政策評估適宜于結(jié)果導向型的公共性指標。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程中，結(jié)果導向型的公共性指標是指與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關的質(zhì)量性、結(jié)構(gòu)性指標，與上述公共利益和公共目標實現(xiàn)相關的效率型、效益型指標。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程與產(chǎn)出結(jié)果的特性啟示農(nóng)業(yè)政策評估適宜于長期性指標

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；I(yè)化、組織化的推進，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量逐年遞增，但當前我國主要的生產(chǎn)經(jīng)營形式仍是分散農(nóng)戶的家庭經(jīng)營。小規(guī)模農(nóng)戶的家庭經(jīng)營意味著千家萬戶生產(chǎn)過程的非標準化、非專業(yè)化、任意性、分散性，加之勞動過程的間歇性及其與生產(chǎn)過程的不一致性，則啟示著政策對象、管理對象和監(jiān)督對象的較強的差異性、個體性以及準確評估的艱難性。進一步地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出成果中農(nóng)業(yè)政策貢獻和管理工作貢獻的難以衡量性和衡量的難以準確性，以及農(nóng)業(yè)承載的政策目標和公共目標效果呈現(xiàn)的滯后性和較長時效性，便啟示著農(nóng)業(yè)政策評估難以在短期內(nèi)確定最終結(jié)果和目標實現(xiàn)程度，啟示著農(nóng)業(yè)政策評估適宜于采用長期性指標，適宜于包括經(jīng)濟性、社會性、政治性在內(nèi)的效果類指標。

綜上，農(nóng)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和評估不僅要遵循公共政策過程的基本規(guī)律和基本原則，更要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為邏輯出發(fā)點和終點。如圖1所示，要在確定某問題是政府職責范圍內(nèi)的前提下，在需求調(diào)研和預評估的基礎上設計政策方案；著眼于政策目標和公共目標的實現(xiàn)以確定政策執(zhí)行方式，同時輔以執(zhí)行監(jiān)督，確保政策執(zhí)行行為的規(guī)范；以長期性、結(jié)果型評估指標為考核標準，引入多元主體和多元方式評估，形成評估的糾偏和提升機制，不斷提升政策質(zhì)量和政策執(zhí)行效率，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策承載的政策目標和公共目標。

農(nóng)業(yè)政策運行的基本狀態(tài)與目標檢視

基于農(nóng)業(yè)政策過程的基本邏輯，結(jié)合實地調(diào)研結(jié)果，本部分從政策運行方式、運行載體與運行結(jié)果三個維度，檢視農(nóng)業(yè)政策運行過程。

（一）農(nóng)業(yè)政策運行方式

1.農(nóng)業(yè)政策運行多以“項目”為推進方式

圖1 農(nóng)業(yè)政策過程的基本邏輯

政策梳理發(fā)現(xiàn)，2010-2015年，發(fā)改委、財政部、國土部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委發(fā)布的關于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個文件，均以項目方式出現(xiàn)。調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，關于現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)行業(yè)管理的基本狀態(tài)，77.4%的受訪干部認同“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和落實政策多數(shù)采取‘項目化’方式推進”；其中，75.6%的縣屬干部和78.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也表示認同，表明政策執(zhí)行層級越往下移，項目化推進方式的程度越強烈；78.2%的西部地區(qū)干部、77.4%的中部地區(qū)干部、77.0%的東部地區(qū)干部持認同態(tài)度，表明經(jīng)濟發(fā)展程度越低，越傾向于采用“項目化”方式落實工作。不僅如此，“項目”也是我們所能見、所能感受的政策運行的最常見方式，“項目”已經(jīng)以一種路徑依賴的模式出現(xiàn)。

2.農(nóng)業(yè)政策運行多以補貼和獎勵為推進手段

2010-2015年，上述五部委發(fā)布的關于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個文件中，近70.6%的文件涉及補貼和獎勵，其中，30.0%的文件以“以獎代補”方式推出；23個下發(fā)了家庭農(nóng)場創(chuàng)建辦法和相關扶持意見的省（區(qū)、市）均規(guī)定扶持通過補貼和獎勵方式實現(xiàn)，其中，浙江、安徽、四川等17個?。▍^(qū)、市）明確規(guī)定，補貼將通過項目扶持或“以獎代補”等方式給予。調(diào)研各地也普遍采用了現(xiàn)金補貼和獎勵（以獎代補）的扶持措施。就基本認知看，“加大財政支持，加快土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地規(guī)?；健?，是政府部門采取的辦法和措施，問卷體現(xiàn)的總體認同率達到85.8%，縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認同率分別為85.2%和86.0%，表明以財政補貼、優(yōu)惠政策促流轉(zhuǎn)在他們的認知中是必要的。就實際運行狀態(tài)看，“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和引導政策實施多數(shù)以補貼和獎勵手段為主”，總體認同率為78.0%；省屬干部、縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認同率分別為80.0%、75.6%和80.6%，表明政策執(zhí)行層級相對較高和較低的干部更傾向于采用補貼和獎勵工具。西部地區(qū)干部、中部地區(qū)干部和東部地區(qū)干部的認同率分別是77.2%、75.4%和81.2%，表明地方財政資源相對富裕和稀缺的區(qū)域都更傾向于采用補貼和獎勵工具。

（二）農(nóng)業(yè)政策運行載體

1.農(nóng)業(yè)政策運行多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”等為平臺

2011-2015年，上述五部委發(fā)布了14個農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展試驗、試點、示范的項目。包括：國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目、國家生態(tài)文明先行示范項目、農(nóng)業(yè)改革與建設試點示范項目、國家高效節(jié)水灌溉示范項目、基本農(nóng)田保護示范項目、農(nóng)村改革試驗項目、國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點項目、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務試點項目、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、電子商務進農(nóng)村綜合示范項目、全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范項目、綠色能源示范項目、平安建設（平安農(nóng)機）示范項目、社會主義新農(nóng)村建設檔案工作示范項目。這些項目在最后的落實環(huán)節(jié)均以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“基地”的面貌出現(xiàn)。實踐中，農(nóng)業(yè)政策也多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社（戶）”“基地”等為實施平臺，對此，78.0%的受訪干部表示認同；縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的相應認同率分別為77.6%和78.6%；西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)干部依次的認同率為72.8%、77.8%和81.2%，表明經(jīng)濟發(fā)展程度越高，執(zhí)行層級相對越低，則越傾向于以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社（戶）”“基地”為載體落實政策。

2.農(nóng)業(yè)政策運行多以部分區(qū)域和“明星主體”為受用對象

上述14個項目中，除國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目覆蓋面較廣外，其他13個項目僅覆蓋815個縣級市、縣、區(qū)，明顯呈現(xiàn)向部分區(qū)域集中的現(xiàn)象。例如，2010-2015年間，平羅縣獲6個，南昌縣、瓊海市分獲5個，福清市、海城市、互助縣、克山縣、瑪納斯縣、乃東縣、農(nóng)安縣、滕州市、武清區(qū)分獲4個?？梢哉f，在我國農(nóng)村改革發(fā)展項目覆蓋率仍然偏低的情況下，有較高比例的縣市多次獲得國家項目的支持，項目扶持對象向部分區(qū)域集中。不僅如此，不同職能部門的扶持政策及其內(nèi)容高度重合，同一職能部門不同年度所給予的扶持政策重合，且多維度重合的扶持政策向部分區(qū)域的“明星主體”傾斜。如在S省某部分區(qū)域，有較高比例的“明星主體”多次、集中獲得扶持，表1列示了某普通新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體連續(xù)獲取的資金扶持情況；更有某大規(guī)模新型主體在2012-2016年間分別獲得了當?shù)剞r(nóng)業(yè)局、畜牧局、水利局、農(nóng)機局、財政局、團市委、婦聯(lián)、扶貧辦等共8個部門的資金扶持，扶持金額高達上千萬元；有的職能部門多次扶持同一主體，如農(nóng)機局連續(xù)4次給予該主體資金扶持。

（三）農(nóng)業(yè)政策運行結(jié)果

1.農(nóng)業(yè)政策運行結(jié)果與政策目標偏差

以農(nóng)業(yè)園、示范園、基地等為主要載體，以“項目化”的補貼和獎勵為主要手段，以部分區(qū)域和“明星主體”為主要對象的政策運行狀態(tài)，致使政策目標的“眾望”集部分區(qū)域的“明星主體”于一身，政策績效和政策目標的實現(xiàn)鏈條單一、脆弱且風險極高，部分區(qū)域的“明星主體”在發(fā)展過程中稍有閃失，便會導致整體的政策失敗。實踐證明，“明星主體”自身發(fā)展不佳極易導致政策目標偏差。緣于政策設計的非普惠取向性，獲取扶持的“明星主體”一般是規(guī)?；男滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，甚至是超大規(guī)模的新型主體。即使獲取了政策扶持，在租金成本、勞動力成本、生產(chǎn)資料成本剛性上升，農(nóng)產(chǎn)品價格、尤其是糧食價格逐年下降的雙重擠壓下，生產(chǎn)經(jīng)營的利潤空間縮小，很多“明星主體”也經(jīng)營困難、難以為繼；若還存在經(jīng)營管理不善的打擊，有的“明星主體”甚至選擇放棄、退出和“跑路”；更尷尬的是，有些主體陶醉在“以獎代補”的政策光環(huán)和無限憧憬里極力擴大規(guī)模，最后卻面臨因資金配套不足僅能獲取比預期少得多的扶持資源的局面，只能在不得已的情況下艱難維持。“傾向‘錦上添花’，而非‘雪中送炭’的優(yōu)惠農(nóng)業(yè)政策”（7.58分），不僅于“明星主體”發(fā)展無多助益，還一定程度上導致了他們的不可持續(xù)，這不僅與“集萬千目標于一身”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所承載的實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)揮引領和帶動作用的政策目標相背離，“政府部門打造的典型，可復制性、可推廣性差”（7.42分），還帶來極壞的社會影響。

表1 S省專業(yè)合作社A所獲資金扶持情況（2010-2016）

2.農(nóng)業(yè)政策運行結(jié)果與公共目標偏差

圖2 農(nóng)業(yè)政策運行的基本狀態(tài)與目標檢視

具有引致效應和連帶效應的“主體失敗”在橫向傳遞中產(chǎn)生了巨大的負外部效應，疊加和強化了政策的失敗效應。因鏈條單一，一旦主體失敗，就會產(chǎn)生蝴蝶效應，帶來諸多其他不良后果。一是偏向于“明星主體”的政策扶持本身具有極大的不公平性。政策扶持呈現(xiàn)“扶大、扶優(yōu)、扶強”的特征，“普惠性農(nóng)業(yè)政策越來越少，傾斜性政策有不斷增加趨勢”（7.56分），不公平感增強：新型主體參與經(jīng)營多、普通農(nóng)戶參與經(jīng)營機會少（8.22分），只有少數(shù)農(nóng)民、少部分經(jīng)營主體受益，難以惠及多數(shù)農(nóng)民（8.12分），農(nóng)業(yè)公共政策項目覆蓋面較窄，只有少部分人或主體受益（7.70分），容易產(chǎn)生部分“明星”主體連續(xù)、重復、多渠道獲益現(xiàn)象（7.88分），只有部分鄉(xiāng)、村、組獲益，難以惠及大部分農(nóng)村地區(qū)（7.82分），且容易產(chǎn)生部門、個人尋租、腐敗現(xiàn)象（6.76分）。二是具有大規(guī)模、超大規(guī)模經(jīng)營特點的“明星主體”的非糧、非農(nóng)經(jīng)營概率較高，“涉及高效農(nóng)業(yè)多、糧食等大宗農(nóng)作物少”（7.28分），與保障國家糧食安全的公共目標相悖。三是偏向于“明星主體”的政策扶持提高了行業(yè)進入門檻，導致其他主體發(fā)展和行業(yè)發(fā)展受限。如某市為扶持規(guī)模養(yǎng)殖主體發(fā)展，出臺了對養(yǎng)牛規(guī)模達到300頭及以上的主體獎勵100萬元的扶持政策，結(jié)果，架子牛的市場價格因補貼上漲2000元/頭，該主體因價格上漲無力購入300頭而僅獲50萬元補貼，對其規(guī)模養(yǎng)殖助益不多；且架子牛價格上漲提高了其他養(yǎng)殖戶的進入門檻，利潤空間縮小，發(fā)展大大受限。四是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的相關統(tǒng)計數(shù)字虛假，誤導政策制定，浪費財政資金。據(jù)不完全統(tǒng)計，將近80%的新型主體沒有真正運營，其中有些是為套取補貼和獎勵在剎那間成立。

綜上，如圖2所示，在以農(nóng)業(yè)園、示范園和部分區(qū)域、明星主體為運行載體，以項目和補貼、獎勵等為運行方式的政策運行模式下，政策運行的終端載體聚焦于“明星主體”，“明星主體”與政策運行的終極目標僅一線之牽，然而，自身發(fā)展困難重重的“明星主體”能否承擔得起萬千目標加身的重擔？答案顯然是否定的。一旦“明星主體”有失，政策運行必然出現(xiàn)偏差，在引致效應和蝴蝶效應的作用下，政策目標和公共目標失敗。