樊慶軍 李銘

2018年8月17日，為深化“一次辦好”改革，創(chuàng)新和完善行政審批體制機制，提高審批服務(wù)便民化水平，山東省出臺《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務(wù)局的意見》（魯編辦〔2018〕164號），年底前市、縣（市、區(qū)）及市屬省級以上開發(fā)區(qū)行政審批服務(wù)局正式掛牌運行，實現(xiàn)“一枚印章管審批”。這項工作事關(guān)“一次辦好”目標(biāo)的實現(xiàn)，事關(guān)全省發(fā)展大局和群眾切身利益，筆者從集思廣益推改革的角度，就其中的三個問題談幾點認(rèn)識。

頂層設(shè)計怎么做——問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向

頂層設(shè)計的要義在于促動不改革、慢改革，防止亂改革，引導(dǎo)正確改革，為改革提供體制機制保障。推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務(wù)局，是行政審批制度改革的有益探索，其改革的最終目標(biāo)是簡政放權(quán)、讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要實現(xiàn)既定的改革目標(biāo)，必須堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，切實加強頂層設(shè)計。一是始終把簡政放權(quán)放在工作首位。組建市縣行政審批服務(wù)局，集中審批權(quán)是“表”，清減優(yōu)制提升審批服務(wù)才是“里”。因此，在改革的頂層設(shè)計上，應(yīng)始終著眼于解決行政審批事項過多過濫、過程過慢過繁，以及依附于行政審批的權(quán)力尋租問題，著眼于破除企業(yè)和群眾辦事的痛點、難點和堵點，持續(xù)推進(jìn)取消事項、下放權(quán)力，提升審批服務(wù)便民化水平，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展。要堅持行政審批事項只減不增，通過取消、備案、告知承諾等途徑加大劃轉(zhuǎn)事項的削減力度，加快促進(jìn)“公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理的，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督與其他行政管理方式能夠解決的……”目標(biāo)的實現(xiàn)。二是積極推動相關(guān)法律法規(guī)立改廢和部門規(guī)章、規(guī)范性文件清理修改廢止工作。運用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，使改革于法有據(jù)，是全面深化改革的一條重要原則。目前，組建市縣行政審批服務(wù)局的法律依據(jù)《行政許可法》第二十五條、二十六條屬于概括性條款，要合理規(guī)范集中行使行政許可權(quán)的行政行為，調(diào)整所涉及的各種社會關(guān)系，必須制定更加詳明的法律法規(guī)，對行政審批服務(wù)局的性質(zhì)、職權(quán)、新舊規(guī)定的銜接等作出明確。結(jié)合實踐經(jīng)驗和制度創(chuàng)新的要求，建議借鑒銀川等地做法先推進(jìn)省級相關(guān)立法以及現(xiàn)有與改革不相適應(yīng)的地方性法規(guī)的修改廢止。三是加快推進(jìn)全省政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通和大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，破除部門審批系統(tǒng)壁壘和“信息孤島”。從各地試點實踐看，集中行使行政許可權(quán)的行政審批服務(wù)局實則又被國家部委和省直部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)分割成“各部門”，上面多套審批系統(tǒng)并存，辦理審批業(yè)務(wù)不得不“多套系統(tǒng)、多個流程、重復(fù)錄入、重復(fù)審核”，這大大影響了改革效果。如某市劃轉(zhuǎn)行政審批服務(wù)局的事項中，有29個業(yè)務(wù)系統(tǒng)是省直部門或國家部委的，這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚未與省政務(wù)服務(wù)平臺系統(tǒng)完全對接。要解決這一問題，靠市縣難度太大，必須從省級層面自上而下推動。一方面，加快省級政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)全省政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通、登一張網(wǎng)進(jìn)所有專網(wǎng)；另一方面，加快全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，建立覆蓋各項行政審批的電子證照庫，實現(xiàn)對自然人和企業(yè)身份核驗、納稅證明、不動產(chǎn)登記、學(xué)位學(xué)歷證明、資格資質(zhì)、社會保險等數(shù)據(jù)共享共用。

審管銜接怎么辦——聯(lián)動機制、協(xié)同平臺

成立市縣行政審批服務(wù)局的目的之一是實現(xiàn)“審管分離”，建立決策、審批、監(jiān)管既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制。但“審管分離”后，審批監(jiān)管如何有效銜接成為一個難題。筆者認(rèn)為，要解決這個問題，一在推動監(jiān)管部門履職意識和方式的轉(zhuǎn)變（監(jiān)管工作到位是審批監(jiān)管配合聯(lián)動的前提）；二在“制度+技術(shù)”格局的建立。首先，說說這個意識和方式的轉(zhuǎn)變。從宏觀看，市縣行政審批服務(wù)局打破了傳統(tǒng)的“上下對口”“職責(zé)同構(gòu)”體制，是政府管理服務(wù)的一大創(chuàng)新、政府治理體制機制的重大變革，有利于沖破傳統(tǒng)“條條”“塊塊”利益固化的藩籬，加快行政審批制度、大部制等改革的進(jìn)程；就微觀言，實行相對集中行政許可權(quán)后，對監(jiān)管部門及時更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能形成強有力的倒逼機制。監(jiān)管部門從過去繁重的審批事務(wù)中脫身出來，專注做好行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管工作，就有了內(nèi)生動力。再佐之以相應(yīng)的機構(gòu)履職考核評價，這個意識和方式的轉(zhuǎn)變應(yīng)該可以妥善解決。其次，“制度+技術(shù)”格局如何建立？這是審批監(jiān)管配合聯(lián)動的關(guān)鍵和保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)抓緊修訂完善權(quán)責(zé)清單，制定事中事后監(jiān)管事項目錄清單，明確監(jiān)管工作流程，厘清行政審批服務(wù)局、監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)邊界，并及時建立審管協(xié)調(diào)聯(lián)動機制和在線協(xié)同平臺?？梢栽诮⑿姓徟?wù)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制后，盡快研究制定審批監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動辦法，對信息推送共享和應(yīng)用、責(zé)任認(rèn)定追究、現(xiàn)場勘驗審圖工作配合、專業(yè)人才和技術(shù)支持配合等作出明確，建立專項會商、聯(lián)絡(luò)員、審查員、觀察員等制度，強化部門協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互通，確保審批監(jiān)管工作無縫銜接。可以通過全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺和大數(shù)據(jù)平臺，搭建審批、監(jiān)管、執(zhí)法信息共享和互動協(xié)同平臺，行政審批服務(wù)局及時向監(jiān)管部門推送審批進(jìn)度、結(jié)果等情況，便于后續(xù)監(jiān)管；監(jiān)管部門及時向行政審批服務(wù)局推送影響許可行為的相關(guān)事項處理意見，作為行政審批服務(wù)局實施審批的重要參考。在審批事項的政策尺度把握、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、現(xiàn)場勘驗等方面以及與事中事后監(jiān)管直接相關(guān)的事項上，由行政審批服務(wù)局商請監(jiān)管部門派出審查員（觀察員）參與審核工作。

廉政風(fēng)險怎么控——外部規(guī)制、內(nèi)部管控

審批權(quán)高度集中行政審批服務(wù)局，造就了審批權(quán)力的“巨無霸”和“超級局”。根據(jù)理性和自利的“經(jīng)濟人”假設(shè)，行政審批服務(wù)局有追求自身利益最大化的行為沖動。要避免運行中可能出現(xiàn)的異化和由此帶來的廉政風(fēng)險，防止其由改革的“成效”變成進(jìn)一步深化改革的“障礙”，必須從政府規(guī)制角度建立健全審批運行綜合監(jiān)管約束機制，把高度集中的審批權(quán)關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。一是推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)化審批”“陽光審批”。統(tǒng)一制定審批方式、流程、服務(wù)、場所、監(jiān)督檢查等審批標(biāo)準(zhǔn)，編制標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程（SOP），構(gòu)建“全事項、全過程、各環(huán)節(jié)”相互配套協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)體系；通過政府網(wǎng)站、政務(wù)大廳、自助終端、紙質(zhì)辦事指南等途徑全方位、全過程公開審批標(biāo)準(zhǔn)、審批要件、辦理程序、承諾時限、收費標(biāo)準(zhǔn)、審批結(jié)果等辦事信息，增加審批透明度，堵塞權(quán)力尋租漏洞，壓縮尋租空間。二是加強黨政監(jiān)督。設(shè)立行政審批服務(wù)局紀(jì)委監(jiān)察室，派駐紀(jì)委書記和監(jiān)察室主任，制定行政審批違法違紀(jì)行為責(zé)任追究辦法。三是強化多元參與。通過電子監(jiān)察、視頻監(jiān)控、服務(wù)對象評價、民意調(diào)查、第三方評估等多種方式建立多方共同參與的審批權(quán)力監(jiān)督管理機制。四是完善內(nèi)部治理。在原政務(wù)服務(wù)中心管理制度基礎(chǔ)上，結(jié)合行政審批服務(wù)局實際，建立健全審批工作、考核獎懲等各項管理制度，通過完善內(nèi)部治理規(guī)范權(quán)力運行?！踝髡邌挝唬荷綎|省行政管理科學(xué)研究所、濰坊市編辦 E：FQJ

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