王昊

摘要：地方政府投融資平臺，承擔(dān)了城市建設(shè)項目的融資、投資、開發(fā)建設(shè)等任務(wù)，推動了城市面貌的改善和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，融資平臺模式單一、市場化經(jīng)營能力弱、債務(wù)風(fēng)險過高等問題日益突出。論文針對此現(xiàn)狀，提出相關(guān)對策，為平臺融資和債務(wù)風(fēng)險化解提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：融資平臺 融資 債務(wù) 對策

引言：地方政府投融資平臺，是由地方政府設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的國有獨資公司。20世紀(jì)90年代以來，為解決城建資金“瓶頸”問題，全國許多大中型城市相繼成立了集融資、建設(shè)和經(jīng)營、債務(wù)償還為一體的投資公司。代替政府進(jìn)行融資，以實現(xiàn)城建資金籌措向多元化、多層次、多渠道的轉(zhuǎn)變。2009年，在寬松的平臺融資環(huán)境及4萬億投資刺激下。融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模快速攀升，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

一、當(dāng)前平臺融資環(huán)境分析

一是金融調(diào)控從緊。目前國民經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”關(guān)鍵時期。國家宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策不斷調(diào)整，特別是2017年來，國家層面先后出臺了財預(yù)[2017]50號、87號。財預(yù)[2018]34號等規(guī)范性文件，政府融資平臺列入金融重點監(jiān)管區(qū)域。管控力度空前從嚴(yán)。二是政策保護(hù)消失。2014年，國務(wù)院出臺《43號文》后，中央要求剝離融資平臺公司的政府融資功能，并明確完全市場化轉(zhuǎn)型的改革方向。平臺公司沒有了政策上的傾斜和保護(hù)，又難以完全擺脫體制機(jī)制的束縛，轉(zhuǎn)型升級任重而道遠(yuǎn)。三是社會公共資源競爭加劇。隨著PPP模式迅速推廣和外資、社會資本的進(jìn)入，平臺公司獲得地方公共資源收入難度加大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和盈利空間受到新的挑戰(zhàn)。

二、平臺投融資債務(wù)問題

1.融資模式單一，舉債成本過高。平臺公司融資來源主要是財政性資金、政策性和商業(yè)性貸款、土地出讓收入，及依靠政府信用舉借的債務(wù)，其融資結(jié)構(gòu)不均衡，融資期限短且還款期相對集中，信用主體和貸款形式單一。金融機(jī)構(gòu)吃牢“政府信用兜底”，通過各種手段規(guī)避金融監(jiān)管政策，給融資平臺提供急需資金。很多地市級融資平臺通過信托、基金的融資成本超過12%，縣區(qū)級融資平臺甚至普遍超過20%。不考慮融資成本和償債來源，迷信中央財政兜底，導(dǎo)致平臺債務(wù)快速積累。

2.市場化經(jīng)營能力弱。平臺公司成立初期，主要通過政府劃撥公益性資產(chǎn)和行政劃撥用地注資。難以產(chǎn)生穩(wěn)定的運(yùn)營收益。地方政府投資的項目絕大多數(shù)是道路、管網(wǎng)、城市公共交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資周期長、利潤率低，很少能帶來長期收益，城建資產(chǎn)的運(yùn)營權(quán)得不到充分落實，缺乏有效的資產(chǎn)經(jīng)營手段和資本運(yùn)作能力。且平臺公司的收入大都為財政補(bǔ)助，資產(chǎn)沉淀嚴(yán)重，市場化盈利能力弱。進(jìn)一步削弱了平臺融資能力。

3.債務(wù)風(fēng)險逐漸凸顯。近年來，地方政府加大固定資產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟(jì)增長，造成債務(wù)規(guī)模迅猛擴(kuò)張。截止2017年末，地方政府債務(wù)余額達(dá)16.5萬億元。而平臺隱形債務(wù)甚至是這一數(shù)據(jù)的數(shù)倍之多，已經(jīng)完全超出財政承受能力。因平臺融資的基礎(chǔ)是政府信用，其負(fù)債也是政府負(fù)債，最終是需要政府財政來承擔(dān)還債責(zé)任。高度的“前人借貸發(fā)展，后人償債”的發(fā)展模式，造成當(dāng)前平臺負(fù)債明顯集約化。高額的償債壓力導(dǎo)致平臺公司健康穩(wěn)定發(fā)展遭受不利干擾，同時對后續(xù)平臺融資和發(fā)展造成負(fù)面影響。還債是剛性支出。還不起債則會對地方政府信用造成干擾。在當(dāng)前強(qiáng)力去杠桿的背景下，可能釀成融資平臺大面積違約。危及政府信用和金融穩(wěn)定。引發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險。

三、融資及債務(wù)風(fēng)險化解對策

1.拓寬融資渠道。應(yīng)對當(dāng)前宏觀政策變化，多管齊下，拓寬融資渠道。一是爭取間接融資。全面對接銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，搶授信額度、搶信貸指標(biāo)，推動銀行與投資、證券、保險、信托、租賃等機(jī)構(gòu)的協(xié)同。提供多種金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大貸款授信規(guī)模和資金投放量。開展銀團(tuán)貸款，對于特大資金需求項目，可由一個大型銀行牽頭，組織國有銀行、股份制銀行等參加銀團(tuán)貸款，共同提供資金。二是擴(kuò)大直接融資。運(yùn)用企業(yè)債券、信托計劃、基金等融資手段。在資產(chǎn)證券化、私募股權(quán)融資等方面擴(kuò)大直接融資規(guī)模。推動企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場融資。三是創(chuàng)新項目融資。對接國家政策，充分利用已有資源資產(chǎn)，通過項目置換債、收益?zhèn)D(zhuǎn)股、PPP等方式，擴(kuò)大融資規(guī)模和來源。

2.推動平臺公司市場化運(yùn)作。通過依法合規(guī)注入平臺公司平衡地塊、資源資產(chǎn)，實行投資經(jīng)營土地升值利益回報等方式，做大做實平臺公司經(jīng)營性現(xiàn)金流資產(chǎn)。支持平臺公司對所屬土地進(jìn)行歸集、整理、開發(fā)和運(yùn)營，支持平臺公司參與開發(fā)城市管廊、氣水電管網(wǎng)、垃圾和污水處理、公共交通設(shè)施等公共資源，從建設(shè)主體向運(yùn)營主體轉(zhuǎn)變，科學(xué)設(shè)計盈利模式，增加收入來源，實現(xiàn)市場化運(yùn)作。

3.完善平臺公司債務(wù)風(fēng)險評估機(jī)制。通過聘請專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格梳理平臺融資舉債情況，建立規(guī)范的、符合銀行信貸評估要求的財務(wù)報表。建立地方債務(wù)風(fēng)險評估制度，對平臺債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)和前瞻性的評估與考核。風(fēng)險評估體系包括償債率（償債金額占財政收入的比重）、債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）、利息支出率（債務(wù)利息占財政收入的比重）、債務(wù)依存度（新增債務(wù)額占財政支出的比重）等指標(biāo)。根據(jù)指標(biāo)體系確立風(fēng)險指數(shù)進(jìn)行評估考核，實施風(fēng)險等級監(jiān)控，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

總結(jié)：解決地方政府平臺融資和債務(wù)問題，實質(zhì)上是要實現(xiàn)其獨立性和市場化運(yùn)作。一是要切斷平臺公司有關(guān)收入不能承擔(dān)債務(wù)的純公益性項目和競爭性領(lǐng)域的投融資運(yùn)營；二是要阻斷地方政府對平臺債務(wù)所負(fù)的無限連帶償還責(zé)任，避免融資平臺風(fēng)險向金融機(jī)構(gòu)和財政部門蔓延；三是要建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制：四是實現(xiàn)平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。