廣西非稅收入管理實(shí)證研究分析

韋海韜　王杰斌

摘要：針對目前社會對非稅收入的種種不滿和誤解，甚至于要求取消非稅，或拼入“正稅”等尖銳問題，在全面推進(jìn)依法治國的背景下，很有必要對非稅收入存在的環(huán)境及完善方向作一個(gè)必要的梳理，并通過統(tǒng)計(jì)分析法、選擇對比法、個(gè)別分析法等實(shí)證研究方法，讓社會更理性的正確的看待廣西非稅收入的正能量及完善發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府非稅收入；規(guī)范化管理；實(shí)證分析

基金項(xiàng)目：廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度委托重點(diǎn)課題“廣西財(cái)政教育投入?yún)^(qū)域公平分析與對策研究”（課題編號為：2014AA015）階段性成果。

一、政府非稅收入定義的對比分析

在國際貨幣基金組織（IMF）出版的《2001年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》里非稅收入有廣義和狹義兩個(gè)定義：廣義的非稅收入定義就是除稅收之外的收入就是非稅收入，財(cái)政總收入構(gòu)成為稅收、社會繳款、贈予和其他收入。狹義的非稅收入定義就是除稅收、社會繳款以外的其他政府收入，即贈與和其他政府收入之和，主要包括贈，財(cái)產(chǎn)收入，出售商品和服務(wù)，罰金、罰款和罰沒收入，除贈與外的其他自愿轉(zhuǎn)移，雜項(xiàng)和未列明的收入（包括出售未劃分資產(chǎn)的舊軍用物品和其他商品，出售廢舊物等）。廣義、狹義最大的區(qū)別在于是否包含社會繳款，社會繳款不納入非稅收入是因?yàn)檫@類收入并不是政府可完全統(tǒng)籌支配的收入。社會繳款或與個(gè)人賬戶或政府代管方式相關(guān)聯(lián)，這些強(qiáng)制或自愿的繳款，使得繳款者及其贍養(yǎng)者或遺屬獲得享受社會福利的權(quán)利。

財(cái)政部財(cái)綜[2004]53號“關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知”對政府非稅收入定義為：除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。主要構(gòu)成包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、其他收入（以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入）等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

中國的非稅收入定義與國際狹義的非稅收入定義及構(gòu)成相近。

二、非稅收入的國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國外非稅收入發(fā)展的現(xiàn)狀。

根據(jù)《IMF government finance statistic yearbook2013》的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)體系中反映，它包涵149個(gè)國家中，幾乎都存在有非稅收入，即政府非稅收入在世界各國都普遍存在，無論是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)大國如美國還是欠發(fā)達(dá)的小國如埃塞俄比亞，財(cái)政收入中也都有一定比重的非稅收入。

非稅收入征管模式現(xiàn)狀，盡管各國國情不同但“法治、快捷、高效、透明”的非稅管理原則在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家中都得到遵循。如構(gòu)建法律層面，統(tǒng)一賬戶，統(tǒng)一預(yù)算安排使用，非稅收入項(xiàng)目變動須法定程序，采用了“完全成本定價(jià)”和“邊際成本定價(jià)”作為非稅收入的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，繳費(fèi)人具有申辯的權(quán)利，須向社會公開且方便查詢等。

總體而言，規(guī)范非稅收入的征管體制的確立依賴于完善的法制建設(shè)，有效地預(yù)算收支審查機(jī)制和強(qiáng)大的公眾監(jiān)督。

（二）國內(nèi)非稅收入發(fā)展的現(xiàn)狀。

在中國，對于非稅收入項(xiàng)目有嚴(yán)格清楚的規(guī)定，但相應(yīng)的非稅收入法律制度不完善，如目前仍沒有非稅收入管理相關(guān)的法律層次上的制度安排，非稅收入管理制度仍然停留在規(guī)章層次，如財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知（財(cái)綜[2004]53號）和財(cái)政部2013年1月1日實(shí)施的《財(cái)政票據(jù)管理辦法》等；非稅收入已基本納入預(yù)算管理統(tǒng)籌安排，在具體的收繳管理方式上，離“法治、快捷、高效、透明”的原則還有一定的距離，如非稅收入收支的透明度不夠，以至于群眾不能很好理解及進(jìn)行有效監(jiān)督，征繳方式落后單一，非稅收入支出公開程度不夠等。

三、國內(nèi)外非稅收入規(guī)模對比分析情況

為提高數(shù)據(jù)對比的可靠性，除盡量采取統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)該進(jìn)行分類分層進(jìn)行比較，得出的結(jié)論才比較可靠?，F(xiàn)分三個(gè)步驟進(jìn)行比較：一是發(fā)展趨勢近似國家比較，如全球新的五大經(jīng)濟(jì)體之間的比較，即金磚五國；二是不同市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次或以收入作為要素劃分的層次之間的對比；三是國內(nèi)省市之間或省與全國平均數(shù)進(jìn)行對比等。

（一）金磚五國非稅收入規(guī)模對比分析。

2006～2014年金磚五國的非稅收入占財(cái)政收入比例（以下簡稱非稅占比）對比情況，如表1所示。

從上述統(tǒng)計(jì)表可以看出，中國的非稅占比在金磚五國是屬于中等。

（二）不同層次的國家之間的非稅占比情況。

2016年，世界銀行公布的從收入等級分組來看，高收入經(jīng)濟(jì)體GNI合計(jì)488456.35億美元，人均GNI平均為41046美元；中等上收入經(jīng)濟(jì)體GNI合計(jì)為211800.52億美元，人均GDP平均為8210美元；中等下收入經(jīng)濟(jì)體GNI合計(jì)62628.82億美元，人均GNI平均為2079美元；低收入經(jīng)濟(jì)體GNI合計(jì)4033.68億美元，人均GNI平均為612美元。中國GNI總量為113935.71億美元，人均GNI為8264美元，屬于中等上收入國家。選擇四類國家與中國進(jìn)行比較，如表2所示：

從上述表中，可以看出非稅占比并沒有明顯區(qū)別出發(fā)達(dá)國家或高收入國家與發(fā)展中國家或低收入國家的區(qū)別，因此非稅占比發(fā)展趨向不明顯。

（三）國內(nèi)各省市的非稅占比情況。

對全國31個(gè)省市的2007年-2014年非稅占比進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，并評估廣西的非稅占比情況，如表3、表4所示。

為更直觀比較，對歷年數(shù)據(jù)作重新排列，找出平均數(shù)及中位數(shù)，如表4所示。

從上述表格我們可以看出，廣西的非稅收入無論相對于平均值還是中位數(shù)值來看，在全國排在比較高的位置。

（四）對統(tǒng)計(jì)數(shù)字的辯證看法。

1.非稅收入沒有被替代的趨勢。綜合上述多角度的統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，無論從實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)二百多年的發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展歷史較短的貧困國家，非稅收入都是政府財(cái)政收入的重要組成部分，沒有必要取消非稅收入，或改為正稅的趨勢。

2.中國的非稅占比在國際上屬于較低一類。與人均國民總收入較高的發(fā)達(dá)國家比較，有比中國低的國家，如法國、英國、德國，也有比中國高的國家，如美國、加拿大、日本。在中等收入國家當(dāng)中，中國的非稅占比則屬于較低的一類。廣西在中國的非稅占比中屬于中等以上。

3.理性看待占比的高低。從本質(zhì)上來看，非稅收入高低并沒有好壞區(qū)分。從一個(gè)國家來看，如果占比低是由于稅收收入絕對數(shù)較大，可以說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但是非稅收入絕對數(shù)大，并不一定說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不好，如國外的捐贈收入往往就是較大的數(shù)額。從國際對比來看，單純用非稅占比來判斷經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況或社會秩序的好壞并不科學(xué)，因?yàn)榉嵌愂杖胝急仁怯蓛煞矫嬉蛩亟M成，一是分子中的非稅收入，另一個(gè)是分母中的非稅收入和稅收收入，盡管有的國家非稅占比很小，并不能說明它經(jīng)濟(jì)或財(cái)政狀況好，因?yàn)樗锌赡苁且驗(yàn)榉嵌愂杖牒投愂帐杖氲牧慷己苄?。如巴?011年非稅占比為8.11%，比同期的美國非稅占比15.80%還低。

4.客觀看待統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷。從國際統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)的非稅收入來看，國外的非稅收入由捐贈收入（來自外國政府捐贈收入；來自國際組織捐贈收入；來自政府機(jī)構(gòu)捐贈收入）和其他收入構(gòu)成，但是國外的其他收入中包括有分紅收入、自然資源收入等。而中國類似性質(zhì)的收入如政府性基金等則不包括在上述統(tǒng)計(jì)的非稅收入當(dāng)中，如果包含在其中，中國的非稅占比會更高。國外的統(tǒng)計(jì)數(shù)字一般是大口徑的非稅收入。因此，統(tǒng)計(jì)數(shù)字有時(shí)內(nèi)容并不一致。

5.對廣西非稅收入的評價(jià)。盡管廣西的非稅收入占比處于較高的位置，但是其發(fā)展與廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，一是在完善廣西公共財(cái)政體系建設(shè)當(dāng)中起著積極作用。從2007年-2016年的非稅收入占比來年，稅收收入占比平均為67%，非稅收入占比平均為33%，因此非稅收入成為“富民強(qiáng)桂、騰躍發(fā)展“的主要資金來源之一。二是在政府宏觀調(diào)控中發(fā)揮積極作用。如依法依規(guī)加強(qiáng)排污費(fèi)、墻體基金、散裝水泥等基金的征管力度，有力支持了生態(tài)旅游發(fā)展、水環(huán)境改善建設(shè)、大氣環(huán)境治理建設(shè)、土壤修復(fù)與改善建設(shè)、生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)等項(xiàng)目。積極運(yùn)用土地經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，規(guī)范土地出讓金收支管理，促進(jìn)土地集約利用，抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地，充分發(fā)揮了土地在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、長期穩(wěn)定、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展中的積極作用。三是在社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮支持促進(jìn)作用。如政府性專項(xiàng)資金收入，重點(diǎn)用在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，起到了完善城市功能，提升城市化水平的作用。統(tǒng)籌安排土地出讓金，加大了對農(nóng)村水利、道路、村莊整治等建設(shè)資金投入，有效改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。四是在創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境中發(fā)揮優(yōu)化作用。推行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的非稅收入收繳機(jī)制，促進(jìn)非稅收入管理的規(guī)范化、精細(xì)化。同時(shí)充分用好政府非稅收入征管系統(tǒng)，發(fā)揮電子信息平臺優(yōu)勢，統(tǒng)一編制執(zhí)收單位編碼，統(tǒng)一編制收入項(xiàng)目編碼，統(tǒng)一使用財(cái)政性票據(jù)管理，并落實(shí)好收費(fèi)公示制度且繳費(fèi)人合理不繳納機(jī)制，有效防止了執(zhí)收執(zhí)罰單位亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)而優(yōu)化和維持了良好的經(jīng)濟(jì)投融資、生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。同時(shí)，從歷年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字可以看出非稅占比在一定范圍內(nèi)輕微變動，屬于良性、平穩(wěn)的。因此，對廣西非稅收入征管的關(guān)注應(yīng)該側(cè)重于“法治、快捷、高效、透明”的原理上。

四、完善廣西非稅收入管理的建議

一是廣西非稅征收項(xiàng)目變化要制度和程序化。新征或減少政府非稅收入項(xiàng)目，都應(yīng)該有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，即變動具體項(xiàng)目須經(jīng)過相關(guān)的行政審議和程序。

二是非稅征收標(biāo)準(zhǔn)確定要科學(xué)化。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，按低于該事項(xiàng)的平均成本或邊際成本為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定價(jià)的，即力求非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)，能夠兼顧政府補(bǔ)償成本的需要和社會公眾的普遍承受能力。

三是收繳方式要現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化。廣泛地借助先進(jìn)、完善的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，采用靈活多樣的繳費(fèi)方式如微信繳費(fèi)、POS機(jī)繳費(fèi)等方式，盡可能方便繳費(fèi)人繳費(fèi)及查詢。

四是非稅收入預(yù)算管理要規(guī)范化。與稅收一樣，必須納入全面預(yù)算管理；同時(shí)資金使用要透明化。通過多種方式定期向公眾公布非稅收入資金的征收和使用情況，接受其監(jiān)督；在年度預(yù)算、決算報(bào)告中都要詳細(xì)反映政府非稅收入的收支狀況；接受人大、審計(jì)、社會對非稅收入的情況進(jìn)行質(zhì)詢。

參考文獻(xiàn)：

[1]易繼元.政府非稅收入的作用探析[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2009（2）；

[2]樓繼偉著.《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年；

[3]關(guān)睿.《規(guī)范地方政府非稅收入管理研究》[D].2012年5月；

[4] 張麗華，張呂.“對非稅收入規(guī)范化管理制度的理論探析” [J].《財(cái)政研究》，2009；

[5] 馬洪范，常海林.《政府非稅收入管理：國際經(jīng)驗(yàn)與中國選擇》[J].中國財(cái)經(jīng)信息資料，2009（19）.

作者簡介：

韋海韜（1980- ），男，廣西宜州人，廣西教育研究院，副院長，經(jīng)濟(jì)師，財(cái)政學(xué)本科畢業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士、工商管理學(xué)碩士，主要從事教育財(cái)務(wù)管理研究。

王杰斌 （1974- ），男，廣西桂平人，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)務(wù)處，高級會計(jì)師 ，管理學(xué)碩士，主要從事財(cái)務(wù)管理研究。