周 龍 教授），黨雪姣

一、研究背景

面對日益嚴重的大氣環(huán)境污染，2003年中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”，將領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保考核情況與干部任用晉升掛鉤。國務(wù)院于2011年12月15日發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃的通知》，要求地方各級政府把環(huán)境保護納入本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，做到責(zé)任到位、監(jiān)管到位，建立評估考核機制，強化領(lǐng)導(dǎo)干部的節(jié)能減排目標責(zé)任評價考核。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計作出明確部署，其中包括對大氣資源資產(chǎn)的審計。黨的十九大報告明確規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計主要包括遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)情況、完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護目標情況、組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金征管用和項目建設(shè)運行情況等。

2013年，中央設(shè)立大氣污染防治專項資金，將大量財政資金投入其中。根據(jù)我國財政部、環(huán)保部發(fā)布的公告可知，2015～2016年我國累計投入大氣污染防治專項資金410余億元，2017年安排專項資金160億元，支持全國13個?。ㄊ?、區(qū)）大氣污染防治，其中60億元專項用于北方地區(qū)冬季清潔取暖試點?？梢钥闯?，雖然我國從觀念的提出到規(guī)劃部署再到資金的落實，已經(jīng)全方位地對自然資源資產(chǎn)審計進行了統(tǒng)籌安排，但是政策措施是否得到了貫徹落實，是否真正發(fā)揮了作用？專項資金是否管理規(guī)范、有效使用？這些問題都需要結(jié)合可行有效的審計指標進行檢驗。

科學(xué)的綠色發(fā)展觀是官員考評機制的一個重要原則，空氣污染相較于土壤污染、水污染具有更大的流動性和覆蓋性，已經(jīng)引起廣泛的社會關(guān)注，因而帶給官員的環(huán)保壓力較大。由于空氣污染指標易于觀察、識別和計量，適于成為地方領(lǐng)導(dǎo)人的績效考核指標。因此，開展具有針對性的地方領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境責(zé)任審計，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間大氣資源管理和保護工作的履責(zé)情況進行審計監(jiān)督，披露存在的問題，問責(zé)相關(guān)責(zé)任人，可以改變地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求GDP的思想，在一定程度上影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式，并兼顧任職地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，促進領(lǐng)導(dǎo)干部對大氣環(huán)境履責(zé)，對大氣資源環(huán)境的保護與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展有著深遠的理論和實踐意義。

二、研究現(xiàn)狀與法規(guī)依據(jù)

1.研究現(xiàn)狀。隨著政府對環(huán)境保護的日益重視，領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境保護工作中起到了舉足輕重的作用，尤其是在大氣污染治理方面。大氣資源屬于自然資源的一種，通過對中國知網(wǎng)文獻進行搜索，我國暫無針對大氣資源環(huán)境責(zé)任審計的文獻，而國內(nèi)學(xué)者對領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境審計的研究，主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計兩個方面。

在領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計方面，對于資源環(huán)境責(zé)任審計的界定，周曦[1]指出，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任中很重要的一部分是環(huán)境保護責(zé)任，具體包括目標責(zé)任和制度責(zé)任，并從責(zé)任的主體、內(nèi)容、形式、履行和追究等方面進行了界定。對于審查領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行責(zé)任落實情況，查曉麗[2]指出審計內(nèi)容主要包括五個制度的落實情況，即環(huán)境影響評價制度、生態(tài)保護和修復(fù)制度、污染付費制度、環(huán)境監(jiān)管制度和環(huán)保資金投入制度。

在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計方面，就審計主體的研究，目前有三種觀點：①以安徽省審計廳課題組等[3]為代表的一元觀認為，自然資源具有公共物品屬性，而政府是公共利益的捍衛(wèi)者，且我國自然資源資產(chǎn)具有國有性質(zhì)，作為國家治理體系中專職負責(zé)監(jiān)督的國家審計，在公共利益監(jiān)督領(lǐng)域發(fā)揮著主要作用，因而只能是國家審計機關(guān)作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計主體。②以陳獻東[4]為代表的一元為主、多元參與觀認為，為保證領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的有效管理和監(jiān)督，除了國家審計機關(guān)，內(nèi)部審計機構(gòu)、中介組織、社會公眾也應(yīng)參與其中。③以蔡春等[5]為代表的多元觀認為，不僅政府負有保護自然資源資產(chǎn)的責(zé)任，其他社會組織也有責(zé)任，因此自然資源資產(chǎn)審計的主體可以是國家審計，也可以是社會審計或內(nèi)部審計。張宏亮等[6]從可操作性角度出發(fā)，采用水質(zhì)狀況、空氣狀況、農(nóng)地保有率為主指標，水資源總量、森林覆蓋率等為副指標，并將兩項指標相結(jié)合，構(gòu)建了自然資源管理責(zé)任指標體系，具體說明了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計的實施方法。

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，我國目前就領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)責(zé)任的研究主要集中在環(huán)境審計責(zé)任的界定和審計內(nèi)容的確定，并沒有對領(lǐng)導(dǎo)干部在大氣資源方面的審計具體實施方法進行研究。因此，根據(jù)我國空氣質(zhì)量評價方法，本文設(shè)計了大氣資源環(huán)境責(zé)任審計評價指標體系，并以陜西省為例進行實踐分析。以期為評價領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境責(zé)任提供審計方法，為厘清領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計與地區(qū)空氣污染治理之間的關(guān)系提供可量化指標數(shù)據(jù)，也為現(xiàn)有文獻提供了有益的補充。

2.法規(guī)依據(jù)。法律法規(guī)、標準和規(guī)范性文件是審計人員在審計全過程中的審計依據(jù)[7]。通過對大氣環(huán)境方面法律法規(guī)的梳理，能夠為各個階段的審計理清法規(guī)依據(jù)，為審計人員開展大氣資源環(huán)境審計工作提供有力支撐。

（1）在審計計劃階段。對于審計主體，《大氣污染防治法》（2000）第十四條規(guī)定，國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度，根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術(shù)條件合理制定排污費的征收標準。征收的排污費一律上繳財政，按照國務(wù)院的規(guī)定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計機關(guān)依法實施審計監(jiān)督。對于審計客體和審計內(nèi)容，《審計法》（2006）第二條規(guī)定，國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。

（2）在審計實施階段?！秶覍徲嫓蕜t》（2011）第二十八條規(guī)定，審計機關(guān)從國家和地區(qū)財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動情況、政府工作中心、本級政府行政首長和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對審計工作的要求等方面調(diào)查審計需求，初步選擇審計項目；《預(yù)算法》（2014）第二十七條規(guī)定了一般公共預(yù)算收支的范圍，其中包括環(huán)境保護支出。除了與審計相關(guān)的專業(yè)法律法規(guī)，環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境保護標準以及其他標準可作為審計人員審計評價的依據(jù)。《大氣污染防治法》《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)促進法》《環(huán)境影響評價法》《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》等法律法規(guī)一方面對政府及環(huán)保部門的監(jiān)管職能進行了劃分，另一方面對企業(yè)污染大氣資源環(huán)境的行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進行了認定，以上法律法規(guī)均可為審計人員開展大氣資源環(huán)境責(zé)任審計提供有力依據(jù)。

三、近年審計署自然資源資產(chǎn)審計公告解析

2009～2017年審計署網(wǎng)站共發(fā)布審計公告262份，經(jīng)統(tǒng)計僅有18份公告涉及自然資源資產(chǎn)審計，具體情況如表1所示。

可以看出，18份審計公告分別涉及水資源、大氣資源、環(huán)保項目、礦產(chǎn)資源和土地資源，其中：水資源（污染防治和專項資金審計）有7份，占39%；大氣資源（節(jié)能減排審計）有4份，占22%；環(huán)保項目（環(huán)保項目和項目資金審計）有3份，占17%；礦產(chǎn)資源（礦業(yè)權(quán)審計）有2份，占11%；土地資源（土地管理和土地資金審計）有2份，占11%?？梢?，大氣資源審計是自然資源資產(chǎn)審計中占比第二的突出問題。

其中，大氣資源環(huán)境的4份審計公告均是對我國各省有關(guān)企業(yè)的節(jié)能減排項目進行審計，并從節(jié)能減排工作取得的成效、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和整改情況三方面進行公告披露。審計中發(fā)現(xiàn)，雖然在資金的引導(dǎo)下各地政府均加大了節(jié)能環(huán)保資金的投入力度，淘汰落后設(shè)備、加強技術(shù)改革，使節(jié)能減排項目順利實施。但同時又存在節(jié)能效果不佳、企業(yè)違規(guī)擠占挪用資金、污染排放物超標等問題，因此審計署提出了及時追回資金、加大執(zhí)法問責(zé)力度、控制高污染行業(yè)發(fā)展等改進意見。由此可見，對于一些大氣污染嚴重的地區(qū)，對領(lǐng)導(dǎo)干部的大氣資源環(huán)境審計已迫在眉睫，因此本文通過設(shè)計一套切實可行的審計指標體系，將領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境審計落到實處，為該項專項審計工作提供參考。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境責(zé)任審計的指標體系設(shè)計與實施

1.指標體系的設(shè)計。進行領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境責(zé)任審計時，指標的選擇與設(shè)立是核心。在指標選擇方面，本文依據(jù)由污染到治理的過程從大氣質(zhì)量狀況、污染控制情況、資金投入使用情況及政策法規(guī)執(zhí)行情況四個方面設(shè)計了對應(yīng)的指標層。

在指標設(shè)立方面，由于大氣資源環(huán)境責(zé)任審計是一個全新的概念，尚沒有成熟的指標可供選擇，為確保指標數(shù)據(jù)的客觀性和可操作性，本文盡可能地選取能通過實際監(jiān)測、調(diào)查和查閱相關(guān)統(tǒng)計年鑒等方式獲取數(shù)據(jù)，并結(jié)合環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域大氣污染的業(yè)務(wù)指標，參考各省市大氣資源污染防治的任務(wù)內(nèi)容，分層級對領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境責(zé)任審計進行指標設(shè)計，且不同層級的設(shè)計依據(jù)不同。

具體指標層如下：①大氣質(zhì)量指標層，依據(jù)我國在環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域普遍采用的空氣污染指數(shù)法（API）來反映和評價環(huán)境空氣質(zhì)量，我國將計入環(huán)境空氣污染指數(shù)的項目暫定為二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和可吸入顆粒[8]；②污染物控制指標層，因為大氣污染的主要來源為工業(yè)廢氣和煤炭燃燒的煙塵排放，所以對工業(yè)廢氣排放及處理情況、燃煤情況進行評價；③財政資金指標層，依據(jù)資金投入量及執(zhí)行情況對節(jié)能減排資金預(yù)算及決算情況等進行評價；④法律法規(guī)及政策制度指標層，依據(jù)法律法規(guī)及政策制度的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果設(shè)立評價指標。具體評價指標體系如表2所示。

2.指標體系的實施。目前大氣資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)尚未完全公開，而部分公開的數(shù)據(jù)也較雜亂，其后續(xù)處理較為繁雜，不易用來進行實證分析。為此，本文采取期初比較打分法，由審計人員依據(jù)實際數(shù)據(jù)計算指標分值，并由專家設(shè)置各指標權(quán)重。

期初比較打分法是指統(tǒng)計領(lǐng)導(dǎo)人在任職期間某時期各項指標的實際值，并與上時期的指標值對比，根據(jù)差異情況進行打分[9]。若與期初指標持平，可得80分；若與期初指標比較，每增加或減少1%，則增加或減少1分，限值為20分。

本文采用問卷調(diào)查的方式賦予各指標不同的權(quán)重，共發(fā)放調(diào)查問卷100份，調(diào)查對象分配百分比為：審計部門人員30%、環(huán)保局等相關(guān)人員30%、高校審計專家30%、普通民眾10%，問卷有效回收率為83%。問卷采用1～10分來評價各項指標的重要性，從“非常不重要”到“非常重要”為序進行排列，分數(shù)越高表明調(diào)查對象認為該項指標越重要。計算出每名調(diào)查對象給出的重要性打分情況即各個指標的權(quán)重，并取所有調(diào)查對象各個指標權(quán)重的平均值為最終權(quán)重。由于相關(guān)部門對數(shù)據(jù)的公布方法不同，且法律法規(guī)及政策制度執(zhí)行情況無法考量，執(zhí)行效果也無法衡量，因此法律法規(guī)及政策制度指標層為定性指標，不對此指標進行權(quán)重調(diào)查和定量分析。本文采用陜西省2015～2016年大氣質(zhì)量指標、污染物控制指標和財政資金等數(shù)據(jù)對各項指標進行舉例分析，具體情況如表3所示。

表2 大氣資源環(huán)境責(zé)任審計評價指標體系

分析以上審計打分結(jié)果，可對陜西省各級、各部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人任職期間對大氣資源環(huán)境責(zé)任的履職情況給出量化的考核結(jié)論，各項不同指標的審計結(jié)果可考核不同部門、不同級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，具體如表4所示。

其中，總得分反映的是陜西省大氣環(huán)境污染防治工作的總體情況，根據(jù)陜西省人民政府網(wǎng)站公布的陜西省人民政府領(lǐng)導(dǎo)分管工作安排，審計對象可為主管省環(huán)境保護廳的常務(wù)副省長?？偟梅譃?5.07分，高于基礎(chǔ)分80分，說明各領(lǐng)導(dǎo)人雖然在大氣資源環(huán)境管理工作中有所作為，使大氣資源環(huán)境有所改善，但管理成效不夠顯著。

分析表3和表4可知，在2016年政府工作中，大氣污染物控制方面管理成效顯著，工業(yè)廢氣排放強度有所下降，工業(yè)廢氣處理設(shè)施運行良好，但大氣質(zhì)量指標得分22.84分，低于基礎(chǔ)分24.16分，說明大氣質(zhì)量并沒有得到有效改善，這與燃煤消費總量未降反升和資金落實不到位有著緊密關(guān)系，就此方面工作相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人仍需承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時，可將領(lǐng)導(dǎo)人的工作計劃與審計結(jié)果相比較，考核領(lǐng)導(dǎo)人的工作落實情況。

大氣質(zhì)量指標得分，主要反映陜西省大氣環(huán)境污染情況，審計對象可為陜西省環(huán)保局、發(fā)改委、交通廳等相關(guān)部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。通過審計打分結(jié)果可以看出，2016年陜西省PM10和二氧化氮排放治理工作雖然稍有成效，但空氣優(yōu)良天數(shù)、PM2.5和一氧化碳的治理情況卻不容樂觀，尤其是一氧化碳排放強度增加了一倍，說明省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、散煤治理等方面工作的管理效果不明顯，省交通廳領(lǐng)導(dǎo)在機動車控制方面的工作沒有得到有效落實，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該被問責(zé)并進行整改。

工業(yè)廢氣排放及處理指標得分，主要反映陜西省大氣環(huán)境污染治理措施的落實情況，審計對象可為陜西省環(huán)保局及經(jīng)濟與信息化廳的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。通過對比可以看出，陜西省2016年在廢氣排放總量減少5.87%的基礎(chǔ)上，二氧化硫、氮氧化物以及煙（粉）塵排放量均減少50%以上，同時廢氣治理設(shè)施的處理能力和運行設(shè)備費用均有所降低，說明相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在任職期間對改善大氣質(zhì)量工作效果顯著，履責(zé)情況較好。

表3 2015～2016年大氣資源環(huán)境責(zé)任審計指標打分情況

財政資金指標得分，主要反映陜西省節(jié)能環(huán)保資金預(yù)算與決算情況，審計對象可為陜西省財政廳與環(huán)保局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。通過對比可以看出，2016年較2015年節(jié)能環(huán)保資金預(yù)算增加了48.87%，而決算卻減少了52.10%，同時2015年決算金額是預(yù)算的8.6倍，而2016年為2.8倍，說明2016年節(jié)能環(huán)保資金預(yù)算雖巨額增加但實際投入?yún)s嚴重不足，預(yù)算的準確性有待提高，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對此情況應(yīng)當做出相應(yīng)解釋說明。

綜上所述，地區(qū)大氣資源環(huán)境污染狀況反映了當?shù)卣h(huán)保治理的力度和效果，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)大氣資源環(huán)境污染情況及治理工作進行量化考核，考核結(jié)果是官員晉升的因素之一。同時，該審計指標體系若能在全國推廣，可將相同指標體系對相同職位不同省市的領(lǐng)導(dǎo)干部進行橫向考核，對國家、省市、區(qū)縣不同級別的領(lǐng)導(dǎo)干部進行縱向比較，從而建立縱橫結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境責(zé)任履職情況考核系統(tǒng)。

表4 2016年大氣資源環(huán)境責(zé)任審計打分情況分析

五、領(lǐng)導(dǎo)干部大氣資源環(huán)境責(zé)任審計的建議

1.將領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)審計與離任審計相結(jié)合。將大氣資源環(huán)境責(zé)任審計相關(guān)指標納入領(lǐng)導(dǎo)人履職情況進行考核，面臨著地方領(lǐng)導(dǎo)人任職周期短與大氣資源環(huán)境考核周期長的沖突問題。為防止地方領(lǐng)導(dǎo)人只追求任職期間的短期經(jīng)濟利益，在任職期間盲目進行資源的開發(fā)，破壞大氣資源環(huán)境，不考慮經(jīng)濟利益對大氣資源環(huán)境帶來的長期影響，需要將領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)審計與離任審計相結(jié)合，在官員調(diào)任或離任后仍能追究其執(zhí)政期間大氣資源環(huán)境的相關(guān)責(zé)任，并終身追蹤問責(zé)。

2.將大氣資源環(huán)境責(zé)任審計在領(lǐng)導(dǎo)干部考核中單獨反映。我國大氣資源環(huán)境的審計，主要是相關(guān)企業(yè)在節(jié)能減排工作中資金使用是否合法合規(guī)、節(jié)能減排工程是否按期完工以及污染物排放量是否減少等，且節(jié)能減排項目多由政府部門向企業(yè)招標后由財政撥款并監(jiān)督企業(yè)實施?；诖耍瑧?yīng)將政府部門工作納入大氣資源環(huán)境責(zé)任審計，即將相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部納入審計對象，利用大氣資源環(huán)境責(zé)任審計進行領(lǐng)導(dǎo)干部履職考核，并在考核中單獨反映。相關(guān)審計形式可以選擇專項審計，或在開展其他審計項目時對大氣資源環(huán)境審計單獨反映。

3.審計部門通過量化審計對領(lǐng)導(dǎo)干部進行量化問責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)人的能力指標難以量化，社會公眾和政府之間存在嚴重的信息不對稱，而可量化的地區(qū)空氣質(zhì)量情況可以成為社會公眾和政府考核領(lǐng)導(dǎo)人工作履職情況的指標之一[10]。同時，各地審計的標準不同導(dǎo)致問責(zé)的力度和范圍就可能不同，產(chǎn)生的結(jié)果更不同，審計部門可通過標準化的指標進行量化審計并向公眾公開。一方面，由量化審計得出量化結(jié)論，使問責(zé)人員有據(jù)可查，使問責(zé)工作更直觀、可操作。另一方面，量化審計和量化問責(zé)能使領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中有據(jù)可依。有明確具體的審計指標和問責(zé)標準，領(lǐng)導(dǎo)干部更能明確工作重點和考核重點在哪里，使他們在治理大氣污染問題上更加盡職盡責(zé)、積極作為。換句話說，量化審計，問責(zé)不是目的，而是督促領(lǐng)導(dǎo)干部對大氣污染治理工作盡職盡責(zé)的一種手段。