PPP項(xiàng)目在中國(guó)：?jiǎn)栴}與對(duì)策

錢(qián)歆

摘要：分析比較多方PPP項(xiàng)目理論研究和文獻(xiàn)著作，歸納總結(jié)匯總成該文，主要包括：PPP項(xiàng)目的一般定義和中國(guó)國(guó)情下的特殊定義，PPP模式在中國(guó)運(yùn)行中的實(shí)際問(wèn)題，對(duì)PPP模式在中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展推廣提出思考。

關(guān)鍵詞：PPP定義 問(wèn)題 發(fā)展建議

關(guān)于PPP的定義，李麗和豐景春（2016）等認(rèn)為廣義定義包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT），建筑所有權(quán)（BOO），建筑租賃轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙LT）和其他形式的公私合作。狹義的PPP指政府與私營(yíng)部門(mén)之間搭建的特殊目的載體，社會(huì)資本的引入以及聯(lián)合設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)與風(fēng)險(xiǎn)合作，到期后項(xiàng)目轉(zhuǎn)移政府的公共服務(wù)發(fā)展和運(yùn)營(yíng)模式。PPP上世紀(jì)八十年代即引進(jìn)中國(guó)，但直到2014年，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》將PPP定義為政府部門(mén)和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，至此才有了官方認(rèn)可的基本定義。

任春玲（2016）分析，當(dāng)前我國(guó)PPP模式宏觀層面上存在五大問(wèn)題，1.PPP模式發(fā)展質(zhì)量低下，上馬的很多項(xiàng)目甚至處于PPP發(fā)展的低層次階段。2.PPP模式法律法規(guī)政策體系不健全，目前我國(guó)尚未出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)，從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)施細(xì)則亟待落地。支持PPP發(fā)展、破解PPP發(fā)展瓶頸的配套制度措施尚未有效建立。3.PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施投資較少，目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目更多地投向了經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是投向了交通設(shè)施，而社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則投資較少。4.PPP項(xiàng)目中政府和市場(chǎng)邊界不清。5.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理，如何兼顧效率和公平，是目前學(xué)術(shù)界廣泛研究的PPP課題?？掠澜ê屯跏厍澹?008）對(duì)此展開(kāi)論述，在PPP決策中，中國(guó)的公共政策缺乏不同利益之間的博弈機(jī)制。政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)在目標(biāo)，投資收益預(yù)期和管理能力方面存在顯著差異。不同的主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理能力有不同的看法，這些不同的看法嚴(yán)重影響參與者處理風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的方式。

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下PPP模式存在諸多問(wèn)題，阻礙PPP模式在中國(guó)的推廣，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更新滯后。誠(chéng)然作為一種尚未積累足夠經(jīng)驗(yàn)的融資模式，問(wèn)題不可避免，但更應(yīng)看到問(wèn)題背后成因。

首先，中國(guó)的PPP模式定義中有一點(diǎn)特色：私人資本向社會(huì)資本的擴(kuò)張包括融資平臺(tái)公司以外的國(guó)有企業(yè)和同級(jí)政府所有的其他控股國(guó)有企業(yè)，不再是原有的純私人資本。雖然學(xué)術(shù)界尚存在爭(zhēng)議，但這一點(diǎn)實(shí)際改變了PPP模式的初衷和根本優(yōu)勢(shì)：引入私人資本以提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。當(dāng)下PPP項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)，國(guó)企和私企同場(chǎng)競(jìng)技，但明顯雙方的起點(diǎn)完全不同。國(guó)企在獲得銀行授信額度、利率優(yōu)惠、貸款期限等方面的優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人企業(yè)，部分央企由于其關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要地位，以中央和地方財(cái)稅收入背書(shū)，未充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目及市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，未掌握項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)要點(diǎn)時(shí)盲目參與競(jìng)拍，涉足原本不擅長(zhǎng)甚至不相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域，最終收不抵支，由中央和地方政府買(mǎi)單，PPP項(xiàng)目實(shí)際上付出了比正常地方政府融資投資開(kāi)展該項(xiàng)目更高的成本，而相關(guān)企業(yè)和負(fù)責(zé)人甚至不必承擔(dān)大部分責(zé)任。PPP項(xiàng)目初衷即發(fā)揮私營(yíng)企業(yè)在專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，使市場(chǎng)在資源配置中更好發(fā)揮決定性作用，但這些目標(biāo)從一開(kāi)始就注定無(wú)法實(shí)現(xiàn)。應(yīng)此，要想PPP項(xiàng)目在中國(guó)獲得成功，正本清源，回歸PPP本質(zhì)，真正發(fā)揮PPP的優(yōu)勢(shì)。

其次，面臨新一輪財(cái)稅制度改革等與投融資息息相關(guān)的大背景變化，完善立法，填補(bǔ)PPP實(shí)際中遇到的法律法規(guī)的盲區(qū)與灰色地帶，不斷出臺(tái)更易于實(shí)踐操作更具有針對(duì)導(dǎo)向性的政策制度，為PPP發(fā)展提供良好的政策生態(tài)環(huán)境。在稅制中統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目的特殊地位，給予相關(guān)企業(yè)所得稅免稅期、加速折舊等配套稅收激勵(lì)措施。在解決地方政府債務(wù)高的問(wèn)題上，實(shí)現(xiàn)全員預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)科學(xué)精細(xì)的預(yù)算編制，提高財(cái)政資金的效率。中央政府將加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付比例，逐步提高國(guó)有資本支付比例，編制地方政府預(yù)算，更強(qiáng)調(diào)地方預(yù)算科學(xué)化，精細(xì)化。實(shí)現(xiàn)全員預(yù)算管理，提高資金使用效率，改變地方政府行為模式，允許地方政府發(fā)行債券；未來(lái)官員的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估側(cè)重于長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并引入債務(wù)問(wèn)責(zé)措施，以解決當(dāng)?shù)貍鶆?wù)積壓?jiǎn)栴}。

除此之外，筆者發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP文獻(xiàn)資料雖然不少展開(kāi)角度較多，但不少學(xué)者也都承認(rèn)PPP相關(guān)理論體系構(gòu)建依然不完善，許多議題尚存爭(zhēng)論，例如PPP風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分類(lèi)雖然理論研究較多，但目前尚未有理論能夠較為全面概括PPP風(fēng)險(xiǎn)：PPP模式主要由VFM評(píng)估，但它涉及估計(jì)因素如凈現(xiàn)值存在較大不確定性，且VFM本身受到較多外界因素的影響，這些因素的邏輯模型尚在構(gòu)建之中，使實(shí)際操作更添難度，需要對(duì)評(píng)估方式本身進(jìn)行完善。學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP尤其是放在中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策背景下的理論研究，需要不斷深化前行。