全民共建共享社會治理格局下的政府職能建設(shè)

萬繼蓉

摘 要：十九大在提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的同時(shí)，明確要求“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，體現(xiàn)了未來中國在全面深化改革中國家治理體系改革的方向。在全民共建共治共享格局中，作為國家治理與改革重要組成部分的政府，要以服務(wù)、責(zé)任、法治為價(jià)值取向，加強(qiáng)自身職能建設(shè)。

關(guān)鍵詞：全民 共建共享 政府職能

十九大在提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的同時(shí)，明確要求“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，機(jī)構(gòu)和行政體制改革無疑是未來中國全面深化改革中國家治理體系改革的方向。而政府治理與職能轉(zhuǎn)換又是國家治理與改革的重要組成部分。在政府主導(dǎo)下的政府、社會和企業(yè)三方互相協(xié)作、補(bǔ)充的國家治理格局中，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府” 理應(yīng)成為我國共建共治共享社會治理格局中的一條主線。

一、全民共建共治共享：中國社會治理理念的現(xiàn)代特征、鮮明特色與實(shí)現(xiàn)進(jìn)路。

以“治理”代替“管理”的概念是十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的，其表述為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，十八屆五中全會提出“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”，到十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，從社會管理到社會治理、再到構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局的提出，既意喻著中國對社會治理的認(rèn)識不斷走向成熟，也是社會治理實(shí)踐的迫切要求，具有鮮明的中國特色。

全民，即全體人民或全體公民。全民一般理解為一個(gè)個(gè)具體的個(gè)體或者作為人的集合體；但是從國家治理角度的來講，若將全民僅僅解釋為個(gè)體或是集合體，概念容易泛化，在實(shí)際操作中難以落地。在現(xiàn)代組織化的社會中，參與共建共治的全民，更應(yīng)該理解為各類社會組織或機(jī)構(gòu)中的人，即個(gè)體是通過組織或者機(jī)構(gòu)參與社會管理的，這些組織或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括政府、社會、企業(yè)?！叭瘛钡母拍铙w現(xiàn)了現(xiàn)階段我們強(qiáng)調(diào)廣泛、多元社會主體參與社會治理。

共建與共治，即全民共同參與多領(lǐng)域的社會建設(shè)與社會治理。目前我們正在全面深化改革，在經(jīng)濟(jì)體制、社會治理方式深化改革的過程中，必然引起社會結(jié)構(gòu)變動、利益格局的調(diào)整與思想觀念的變化，深刻的社會變革也必然伴隨復(fù)雜、多樣的社會矛盾，社會治理面臨必須面對這些新情況新問題。這種情況下都不可能依靠政府、企業(yè)或是個(gè)人、社會組織單方面的力量來解決這些復(fù)雜情況復(fù)雜問題。共建與共治就是主動應(yīng)對新情況新問題，建立機(jī)制，吸引與鼓勵多方參與社會治理，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成多方互補(bǔ)的治理格局。當(dāng)然，社會治理關(guān)系到每個(gè)個(gè)體的切身利益，共建共治也是回應(yīng)公民對知情權(quán)、民主參與權(quán)的要求。

共享，即治理主體共同享有社會治理的成果?！肮蚕怼笔恰叭窆步ā钡膬r(jià)值目的與前提保障。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但是發(fā)展成果卻沒有很好地惠及每個(gè)人每個(gè)家庭，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間存在比較大的差距，這種發(fā)展不平衡不充分的的狀況不符合發(fā)展的目的，也影響個(gè)體積極性的發(fā)揮。共享治理成果就是協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同群體之間的利益關(guān)系，逐漸縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間差距，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的保障公民生存發(fā)展需求的公共服務(wù)體系，確保不同社會群體能夠公平獲得公共服務(wù)資源，最終實(shí)現(xiàn)社會公平正義與社會和諧。

二、全民共建共治共享格局中的政府職能的價(jià)值取向

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?作為“負(fù)責(zé)”的政府在推動國家治理現(xiàn)代化的過程中扮演著主導(dǎo)的角色，政府職能建設(shè)取向?qū)θ窆步ü仓喂蚕碇卫砀窬值男纬捎兄匾绊?，在這一格局中，政府職能要緊緊圍繞全民、共建共治、共享來定位，其價(jià)值取向可以歸結(jié)為六個(gè)字：服務(wù)、責(zé)任、法治。

（一）服務(wù)。共建共享要求政府以公民為本位，以服務(wù)公民公共需求、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公眾利益為目標(biāo)，其主要特征是“憂民所憂、樂民所樂”。具體來說，要堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，樹立公仆意識，從主要依靠行政強(qiáng)制權(quán)力的權(quán)威政府轉(zhuǎn)向主要依靠提升服務(wù)公眾能力的平等政府，努力為公民提供更多更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品。政府的服務(wù)有三個(gè)重要標(biāo)志：一是服務(wù)至上。服務(wù)至上就是要提升政府公共服務(wù)能力，適應(yīng)社會變化、貼近群眾需求，改進(jìn)和完善政府服務(wù)的工具、手段和方式，而不是從方便政府管理控制社會出發(fā)，要求群眾和社會適應(yīng)政府。要更加關(guān)注民生，將公共服務(wù)融入到政府工作的各個(gè)方面，財(cái)政支出要更好地為企業(yè)和社會公眾服務(wù)，主要投向公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。二是服務(wù)高效。政府服務(wù)注重結(jié)果、追求績效，行政成本低，行政效能高，人民滿意度高。三是公眾參與。政府需要主動為之，建立有利于公眾參與政府管理和服務(wù)的良性互動機(jī)制，在政府著力提供公共服務(wù)的同時(shí)，企業(yè)、社會和公民參與公共服務(wù)供給的積極作用得到有效發(fā)揮。

（二）責(zé)任。政府的公共服務(wù)性質(zhì)決定了現(xiàn)代政府的“責(zé)任”特征。政府的權(quán)力來自人民，政府行使行政權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任必須對稱。由于政府權(quán)力大、功能強(qiáng)、部門多，通常處于強(qiáng)勢地位，更要從體制機(jī)制法制和社會及公眾監(jiān)督等方面加強(qiáng)對其責(zé)任制約。其主要特征就是“務(wù)實(shí)高效、勤勉創(chuàng)新”。具體來說，必須牢固樹立責(zé)任意識，從權(quán)責(zé)脫節(jié)的全能型無限政府轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)對等的規(guī)制型有限政府，不能被動任意擴(kuò)大和包攬各種社會管理和公共服務(wù)，要明確職能，恪盡職守，勇于創(chuàng)新，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。政府的責(zé)任內(nèi)涵有三個(gè)重要方面：一是責(zé)任設(shè)定科學(xué)。政府與社會的職責(zé)界定合理，不包攬、不替代應(yīng)由個(gè)人或社會應(yīng)做的私人或社會事務(wù)，政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系明晰，工作主體明確，工作目標(biāo)落實(shí)到位，避免職能交叉、權(quán)責(zé)分離、運(yùn)作不暢等現(xiàn)象。二是政府信譽(yù)良好。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，必然是個(gè)重信守諾的政府。只有做到令出必行，言出必踐，諾出必果，社會和公眾才能信賴和依靠政府。要積極履行所負(fù)的責(zé)任，一切行為以民意為依據(jù)，及時(shí)回應(yīng)社會、民眾要求，真正服務(wù)于公民和社會。三是責(zé)任考核嚴(yán)格。逐步形成全方位監(jiān)督機(jī)制，健全完善政府績效評估體系和行政問責(zé)制度與責(zé)任追究機(jī)制。

（三）法治。法治是現(xiàn)代社會治理的基本保障，共建共治共享社會是法治社會，復(fù)雜的社會在法律的規(guī)范下才健康有序。這就要求政府必須依法行政，核心是政府權(quán)力的組織與運(yùn)行在法律框架內(nèi)進(jìn)行，政府行為受到法律約束，以保障政府權(quán)力不侵害公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益。其主要特征是“公正嚴(yán)明、規(guī)范有序”。法治政府要求必須牢固樹立法治意識，嚴(yán)格按照法律授權(quán)管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，把政府運(yùn)行的全過程、各環(huán)節(jié)都納入法制化、規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道，嚴(yán)明法紀(jì)、公正執(zhí)法、規(guī)范行政。政府職能的法治化標(biāo)志是：一是樹立依法行政的意識和培育依法執(zhí)政的能力。將法律水平納入政府工作人員錄用與考核體系，要求工作人員學(xué)法、尊法、守法、用法，依法辦事、按章辦事，能夠熟練運(yùn)用法律手段處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)事務(wù)。二是政府運(yùn)行法制化。只有政府的一切行為都用法律加以規(guī)范，才能保證權(quán)力能夠正確有效地服務(wù)于權(quán)利，確保政府避免不當(dāng)干預(yù)的情況下依法保護(hù)公民權(quán)利和社會秩序。政府行為法制化要做到政府職權(quán)、行事程序法定，正確全面實(shí)施法律法規(guī)，及時(shí)糾正違法行為。三是形成科學(xué)民主決策機(jī)制。公民的意愿與訴求得到及時(shí)反映，重大決策制定嚴(yán)格經(jīng)過合法性審查、集體討論、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估等程序，做出的決定要相對穩(wěn)定。

服務(wù)、責(zé)任、法治這三方面組成了互相聯(lián)系、互為支撐的有機(jī)整體。其中，服務(wù)是核心，是建設(shè)共建共治共享國家治理格局中的政府的最終落腳點(diǎn)和歸宿。政府的根本目的就是要為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這就決定了政府的責(zé)任義務(wù)，界定了政府服務(wù)內(nèi)涵，要求政府勤政廉政，回應(yīng)公民需求。責(zé)任是前提，只有政府職能有限、集中、明確，機(jī)構(gòu)精干、高效、節(jié)約，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)優(yōu)質(zhì)、便捷，確保政令暢通、執(zhí)行有力、公信力強(qiáng)。法治是保障。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力法律設(shè)置、行政行為遵守法律、行政違法承擔(dān)法律責(zé)任，用法制的剛性確保政府服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，推動政府工作人員各負(fù)其責(zé)，各盡其職。

三、以全民共建共治共享為導(dǎo)向的政府職能建設(shè)

共建共治共享理念的形成，既是對傳統(tǒng)“行政中心主義”的反思，也開啟了這一理念下政府職能的改革要求。在全民共建共治共享的總體目標(biāo)下，從十八大到十九大，歷次中央全會都要求進(jìn)一步簡政放權(quán)、完善制度機(jī)制、提高行政效率等政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)換。具體來說，全民共建共治共享格局下，政府職能建設(shè)該做到如下幾點(diǎn)。

（一）強(qiáng)化政府的服務(wù)功能，設(shè)定政府職能邊界。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府要轉(zhuǎn)變管理方式，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿、法律手段，減少行政干預(yù)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，為市場主體維護(hù)良好的運(yùn)行環(huán)境；在社會領(lǐng)域，在加強(qiáng)社會管理的同時(shí)，將提供公共服務(wù)放在首位，使政策支持、財(cái)力保障進(jìn)一步向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，引導(dǎo)建立協(xié)調(diào)和諧的社會環(huán)境。重點(diǎn)來說，

1、進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。要堅(jiān)持“四個(gè)優(yōu)先”的原則，即企業(yè)自主優(yōu)先、市場調(diào)節(jié)優(yōu)先、社會自律優(yōu)先、事后監(jiān)管優(yōu)先。政府要堅(jiān)決放開應(yīng)該由企業(yè)自主決定、市場機(jī)制有效調(diào)節(jié)、行業(yè)協(xié)會和中介機(jī)構(gòu)自我管理的各類事務(wù)。政府部門把工作重點(diǎn)放在日常監(jiān)管和服務(wù)上，減少事前行政審批，盡量采用事后監(jiān)管。

2、推進(jìn)政事分開、政企分開、管辦分開。培育各類社會團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)等各種社會組織，盡可能把適合由社會組織和中介機(jī)構(gòu)承接履行的政府職能（比如輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性的事務(wù)等）轉(zhuǎn)移給它們行使，政府轉(zhuǎn)而購買這些社會組織提供的公共服務(wù)。

3、完善政府主導(dǎo)下社區(qū)管理水平。合理設(shè)定各級政府的管理邊界，推動各級政府將主要精力放在社會管理與公共服務(wù)上，同時(shí)以社區(qū)建設(shè)為載體，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)，提高基層為民辦事的能力整合和充實(shí)資源，自我管理、自我服務(wù)的水平。

4、完善公共財(cái)政體系建設(shè)。政府的財(cái)政職能必須按公共取向重新確定，減少行政事業(yè)性收費(fèi)，加大政府公共服務(wù)投入，將更多的財(cái)力用于改善民生和促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展上。深化各級財(cái)政管理體制改革，建立促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度；優(yōu)化財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付功能，加大對貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、財(cái)力困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；建立多層次的公共服務(wù)提供主體，建立回應(yīng)公民多樣化需求的制度平臺。

（二）著力提高行政效率。效率是衡量政府服務(wù)水平的最重要標(biāo)尺。要從體制、機(jī)制和制度各環(huán)節(jié)同時(shí)入手，改進(jìn)方式，完善制度，厘清職責(zé)，優(yōu)化機(jī)制，全方位提升行政運(yùn)行效率。

1、完善政府運(yùn)行機(jī)制。按照精簡、統(tǒng)一、效能的總體原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)權(quán)力既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，深化大部門體制改革，逐步實(shí)行“決策集中、實(shí)施專業(yè)、監(jiān)督獨(dú)立”，進(jìn)一步理順各級政府、政府各部門間的職責(zé)關(guān)系，建立職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政運(yùn)行機(jī)制。

2、推進(jìn)行政審批制度改革。大幅削減審批事項(xiàng)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、流程化審批。特別是要建立統(tǒng)一的政府的行政審批管理和服務(wù)平臺，努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、透明審批、統(tǒng)一監(jiān)管。同時(shí)要盡可能擴(kuò)大并聯(lián)審批、告知承諾的實(shí)施范圍。

3、開展政務(wù)云平臺建設(shè)。建設(shè)好政府門戶網(wǎng)站，依托電子政務(wù)網(wǎng)，以信息資源整合共享為重點(diǎn)，推動建立政府部門信息互換共享、業(yè)務(wù)協(xié)同辦理和網(wǎng)上公開服務(wù)的工作機(jī)制，努力形成社會管理與公共服務(wù)事項(xiàng)“網(wǎng)上受理、網(wǎng)上協(xié)同辦理”的工作格局。

4、強(qiáng)化績效考核和行政問責(zé)。確立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系，加強(qiáng)對工作過程的管理與核查。健全以一把手為重點(diǎn)的問責(zé)機(jī)制，行政問責(zé)要涵蓋到?jīng)Q策失誤、行政不作為、亂作為等方方面面。

（三）努力規(guī)范政府行為。政府必須依法行政、規(guī)范履職，政府行為不超越法定權(quán)限和程序，法律法規(guī)規(guī)定的事按質(zhì)按量完成，對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，提高制度執(zhí)行力度，避免形成制度漏洞，確保制度落到實(shí)處。

1、加強(qiáng)政府規(guī)章建設(shè)。加強(qiáng)社會管理、基本公共服務(wù)和規(guī)范政府行為方面的立法，修改、廢止不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的法律規(guī)章。完善立法程序，探索向社會公開征集政府立法議題的制度，使政府規(guī)章更契合公眾需求。

2、決策合法、科學(xué)、民主。完善落實(shí)重大行政決策的聽證、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查等程序，確保決策質(zhì)量。特別是對于涉及不同群體利益調(diào)整的重大決策，要嚴(yán)格聽證，保證厲害相關(guān)群體意見的充分表達(dá)。同時(shí)，建立公眾意見反饋機(jī)制，對公眾的意見與建議要有反饋。

3、推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范政府執(zhí)法行為，嚴(yán)格程序。在行政執(zhí)法調(diào)查取證、檢查檢測等環(huán)節(jié)充分利用信息技術(shù)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的統(tǒng)一監(jiān)管。完善執(zhí)法工作機(jī)制，加大協(xié)各部門、各機(jī)構(gòu)調(diào)力度，切實(shí)解決各級政府、各部門之間存在的推諉扯皮問題。

4、強(qiáng)化多元監(jiān)督，特別是要更加重視外部監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。建立民意測評機(jī)制，經(jīng)常性開展行風(fēng)政風(fēng)測評，引入第三方評估機(jī)制測評政府績效。積極發(fā)揮新媒體的作用，主動回應(yīng)公民關(guān)心的問題。建立輿情匯集分析機(jī)制，疏通公民投訴途徑，主動接受群眾監(jiān)督。

（四）繼續(xù)推進(jìn)政府信息公開。緊緊圍繞企業(yè)和公民關(guān)切的信息，注重公開過程性信息，注重信息公開的細(xì)化和具體化，注重信息公開的完整性、及時(shí)性和連續(xù)性，讓信息更透明、公開的信息更容易為公眾所用。

1、推進(jìn)財(cái)政信息公開。將全部政府資金納入預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)各類政府資金預(yù)算、決算和審計(jì)信息的全部公開（依法需要保密的除外），確保逐年深入，每年都有新進(jìn)展。對已經(jīng)公開的信息，要細(xì)化內(nèi)容，讓公眾看得更清楚

明了。

2、提高行政權(quán)力運(yùn)行透明度。重點(diǎn)公開行政審批、監(jiān)管和處罰類信息，公開審批、監(jiān)管和處罰的自由裁量范圍、種類和幅度標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，建立健全行政執(zhí)法情況通報(bào)制度，定期公布食品、藥品等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督檢查情況。

（五）建設(shè)為民務(wù)實(shí)高效清廉的公務(wù)員隊(duì)伍。

1、加強(qiáng)公務(wù)員思想作風(fēng)建設(shè)。要通過強(qiáng)化教育，引導(dǎo)政府工作人員牢固樹立社會主義核心價(jià)值觀，學(xué)習(xí)現(xiàn)代社會治理理念，增強(qiáng)服務(wù)的自覺性、主動性。

2、加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)。完善公務(wù)員培訓(xùn)、晉升、考核、獎懲等全過程管理制度。提高公務(wù)員培訓(xùn)實(shí)效，擴(kuò)大從基層和企事業(yè)單位選拔公務(wù)員，組織更多公務(wù)員到基層一線鍛煉，增強(qiáng)公務(wù)員綜合管理能力。

3、從教育、制度、監(jiān)督各方面入手，建立預(yù)防與懲治腐敗的體制機(jī)制。重點(diǎn)推進(jìn)信息化在反腐倡廉重點(diǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用，積極構(gòu)建預(yù)防腐敗信息系統(tǒng)，著力完善“制度加信息技術(shù)”的預(yù)防腐敗新機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 習(xí)近平，《決勝全面建成小康社會，奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第39頁。