從拆違到問責(zé)，從生態(tài)到政治

周群峰

在被喻為“中國龍脈”的秦嶺，隱藏著眾多違建別墅。這些別墅始建于2003年，后來逐漸呈現(xiàn)出泛濫之勢。

十多年來，這些奢華氣派的別墅，披著苗圃、旅游等項目的外衣，在秦嶺北麓層出不窮。它們?nèi)缤L在秦嶺身上的疥癬，成為秦嶺的疑難雜癥。

經(jīng)過百余天的整治，目前，秦嶺拆違行動已進(jìn)入尾聲，追責(zé)已經(jīng)啟動。西安院子、秦嶺山水、草堂山居、群賢別業(yè)等一座座知名別墅在倒下的過程中，也壓斷了錢引安、上官吉慶、程群力等省部級要員的官路。今后，更多涉案官員或?qū)⑦M(jìn)入大眾視野。

近日，中央辦公廳通報了專項整治秦嶺違建別墅問題的情況，直指陜西省委、西安市委“嚴(yán)重違反政治紀(jì)律”。這份通報還傳達(dá)到了多個部委和省份，秦嶺違建問題已經(jīng)成為一個“負(fù)面樣本”。

11月15日，在秦嶺北麓違建別墅專項整治情況通報會上，陜西省委書記胡和平表態(tài)要“全面自查、徹底反省”。

兩天后，西安市也召開相關(guān)通報會。陜西省委常委、西安市委書記王永康稱，要“深刻認(rèn)識秦嶺北麓違建別墅問題的嚴(yán)重性和危害性，徹底認(rèn)錯知錯改錯”。

這個整治行動，是一個從拆除別墅到問責(zé)官員的過程，也是一個從改善秦嶺自然生態(tài)過渡到凈化陜西政治生態(tài)的過程。

“秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”

從當(dāng)?shù)孛襟w的公開報道看，今年，中央對秦嶺北麓違建別墅的整治早有預(yù)兆。

5月8日至11日，國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司副司長李明傳帶隊的調(diào)研組，赴漢中、西安和商洛等地，實際考察秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得的成效。

6月10日～12日，自然資源部部長陸昊赴陜西省西安市、延安市、渭南市調(diào)研，陸昊一行深入西安市秦嶺北麓，查看了礦山環(huán)境治理、違規(guī)開采礦山關(guān)停及生態(tài)環(huán)境修復(fù)、違法建筑拆除、違建別墅沒收等情況。

這兩次調(diào)研后，陜西省和相關(guān)地市多個高規(guī)格的會議密集召開。

7月3日，陜西省委常委、西安市委書記王永康調(diào)研了秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。同月23日，省委書記胡和平主持召開會議，專門聽取秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)工作情況匯報。工作分為清查、整治、追責(zé)等幾個階段，要求對違建項目查清一棟拆一棟。主戰(zhàn)場在西安，還延伸至寶雞、渭南、漢中、安康、商洛等5市。

7月26日，西安市委召開常委擴(kuò)大會議，提出“全面徹底清查秦嶺北麓建設(shè)項目，嚴(yán)肅追究問責(zé)各類違紀(jì)違法和‘不作為、慢作為、亂作為等問題”。在這次會議上，“秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”的概念被提出。

當(dāng)月月底，一場更為高規(guī)格的會議召開。7月30日，秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題專項整治工作動員部署大會在西安召開。中央紀(jì)委副書記徐令義出任中央派駐專項整治工作組組長，中央紀(jì)委八室主任陳章永任副組長。這次會議透露，徐令義帶領(lǐng)的工作組已經(jīng)為此走訪調(diào)查了一周。

這也是繼2017年2月12日至3月3日，中央對甘肅祁連山生態(tài)破壞問題開展專項督查以來，中央層面再次針對類似問題派出督查組到地方督辦。

8月19日，陜西西安市藍(lán)田縣召開全縣秦嶺北麓違建專項整治誓師大會暨集中拆除違建“日行動”活動。

不論是祁連山還是秦嶺，表面是對自然生態(tài)的整治，深層次則是對政治生態(tài)的整治。

7月31日，西安市召開秦嶺北麓違建專項整治工作動員部署大會。西安市成立了專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時，西安成立了57個清查小組進(jìn)行相關(guān)工作。

有知情者告訴《中國新聞周刊》，在拆違活動開始前，西安市所有公務(wù)員、事業(yè)單位人員都要簽署一份文件，說明自己或近親屬名下在秦嶺有沒有違章建筑，有的話要自行拆除?！霸瓉硎歉碧幰陨咸顚?，后來全部人員都要填寫?！?/p>

8月1日，《陜西日報》頭版報道稱，近日，省委召開常委會會議，省委書記胡和平主持會議。報道透露，近年來，習(xí)近平總書記先后6次對秦嶺北麓西安境內(nèi)違規(guī)建別墅、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境問題和秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)，作出重要批示指示?！按蠹疑罡袘M愧和自責(zé)，表示一定汲取深刻教訓(xùn)，把秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題整治作為一項重大政治任務(wù)，堅決有力地抓緊抓實抓好，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央要求上來?！?/p>

8月18日，西安市召開生態(tài)環(huán)境保護(hù)暨打贏秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)誓師大會。會上，西安市委、市政府與各區(qū)縣、西咸新區(qū)、各開發(fā)區(qū)簽訂《生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書》。

參與過《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》立法工作的一名法學(xué)專家告訴《中國新聞周刊》，2003年，陜西省政府就下發(fā)了《關(guān)于開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項整治工作的通知》。其中規(guī)定，禁止任何單位和個人在秦嶺北麓區(qū)域內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)，修建商品住宅和私人別墅。“這條規(guī)定，是今年秦嶺北麓拆除違建別墅的主要法律依據(jù)?！?/p>

在這次拆除行動中，秦嶺眾多知名別墅項目被陸續(xù)拆除。長安區(qū)和鄠邑區(qū)是這次秦嶺拆違行動主戰(zhàn)場，

截至10月28日，長安區(qū)共拆除違建729宗、79.5萬平方米，累計拆除違建別墅293棟371套、18.29萬平方米。長安區(qū)全速推進(jìn)各個違建拆除土地的復(fù)耕復(fù)綠工作，青華度假村、秦嶺山水、路易山莊、頤德莊、群賢別業(yè)、長安文化山莊等11個別墅項目已經(jīng)全面完成復(fù)綠工程。

截至10月25日， 鄠邑區(qū)累計拆除違建總面積達(dá)51萬平方米，完成復(fù)綠面積已達(dá)23萬平方米。截至11月10日，西安院子、達(dá)觀天下、山水草堂、亞建高爾夫、南山唐郡、雙威奧林匹克、草堂山居等7個別墅項目全部復(fù)綠完畢。

11月16日，西安市委一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，現(xiàn)在拆除和復(fù)綠工作都已經(jīng)完成，關(guān)于全市拆除的整體數(shù)量方面，現(xiàn)在雖然有市里的內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)字，但最終數(shù)量還得經(jīng)過中央確認(rèn)。

中央六次批示，措辭越來越嚴(yán)厲

進(jìn)入11月后，因秦嶺別墅問題，陜西省政壇震動不斷。

11月1日，曾主政長安區(qū)七年的陜西省委常委、秘書長錢引安落馬，他成為中共十八大后落馬的陜西省第四名省部級官員。前三人分別是省政協(xié)原副主席祝作利、省人大常委會原副主任魏民洲，以及原副省長馮新柱。

錢引安落馬后，陜西省委表示要全面徹底清除其惡劣影響，嚴(yán)肅查處大案要案和發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件，不斷鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，努力奪取壓倒性勝利。

11月17日，中國共產(chǎn)黨西安市第十三屆委員會第七次全體會議舉行。全會審議通過了《關(guān)于終止上官吉慶、程群力2名同志西安市第十三次黨代會代表資格的決議》。此前上官吉慶已經(jīng)辭去西安市政府市長職務(wù)，被降為副廳級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù);已退休兩年的西安市政協(xié)原副主席程群力，被降為廳級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

多個信息源稱，因掌握審批大權(quán)，西安市規(guī)劃局、國土局、秦嶺辦等部門官員成為秦嶺別墅開發(fā)商圍獵的對象?！斑@些單位是秦嶺拆違問責(zé)階段中的‘重災(zāi)區(qū)，多名官員目前正在接受調(diào)查。”

2011年6月17日，西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會辦公室（簡稱“西安市秦嶺辦”）成立。一位接近西安市秦嶺辦的知情者告訴《中國新聞周刊》，陜西省秦嶺辦隸屬于省發(fā)改委，只負(fù)責(zé)編制規(guī)劃，沒有執(zhí)法權(quán)。但是西安市秦嶺辦是個獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，權(quán)限很大，其與林業(yè)、國土等部門也沒有隸屬關(guān)系。

“所有在秦嶺范圍內(nèi)要進(jìn)行建設(shè)的項目，都必須先向當(dāng)?shù)厍貛X辦申請，通過審批后，國土、規(guī)劃、建設(shè)、林業(yè)、水利等相應(yīng)部門才可以為其辦手續(xù)?？梢哉f，秦嶺辦的準(zhǔn)入是項目落戶的前置條件。”這位知情者說。

多個信息源證實，西安市秦嶺辦多名原主要負(fù)責(zé)人正處在被調(diào)查階段。

《中國新聞周刊》從獲得的相關(guān)文件看到，中央高層針對秦嶺違建別墅的六次批示分別為2014年兩次，2015年、2016年各一次，2018年兩次。

2018年7月15日，中央第六次對此問題批示要求：“由中紀(jì)委（監(jiān)察委）牽頭，有關(guān)部門參加，首先從政治紀(jì)律查起，徹底查處整而未治、陽奉陰違、禁而不絕的問題?！?/p>

與前幾次批示相比，此次措辭明顯更為嚴(yán)厲。分析認(rèn)為，地方官員多年來“陽奉陰違”的背后，是不想放棄“靠山吃山”的利益，有的官員甚至一方面提倡保護(hù)秦嶺，另一方面卻將開發(fā)秦嶺房地產(chǎn)作為撈取個人政績的手段。

錢引安2003年任西安市長安縣委書記時，就提出“新長安戰(zhàn)略”，并將“秦嶺北麓經(jīng)濟(jì)板塊”的開發(fā)列入該戰(zhàn)略。

2012年8月17日，新華社發(fā)表《秦嶺41棟別墅高調(diào)拆除 原地再建新別墅牟利》，曝光了西安市戶縣段41棟總面積達(dá)12萬平方米的違規(guī)別墅，被拆除后，在原址上又要建新別墅的怪現(xiàn)象。

2014年，中央批示后，西安就對長安區(qū)灃峪石峽溝村、祥峪村等地清查出的202棟違建別墅進(jìn)行了拆除，并“通過土地復(fù)墾、栽植樹木等方式，盡快恢復(fù)周邊生態(tài)環(huán)境”。當(dāng)時還針對政府人員權(quán)錢交易，監(jiān)管部門失職瀆職、履職不力、不作為等問題，對341人進(jìn)行了責(zé)任追究。但是，此后，違建別墅大量存在的狀況并未得到實質(zhì)性改變。

2018年7月30日，在秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題專項整治工作動員部署大會上，中央紀(jì)委副書記、中央派駐專項整治工作組組長徐令義直言，此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的違規(guī)在建項目是近三四年開始的，在建工程投資上千萬，來往于此的大大小小的領(lǐng)導(dǎo)不在少數(shù)，但沒有人去問個究竟;有的對違規(guī)建別墅，不做專題調(diào)查，不作專門研究，問及一些情況，只知皮毛，當(dāng)“大概”先生;有的沒有給中央工作組、陜西省委提供客觀真實的信息。

他還指出，“總體看來，違規(guī)供地、未批先建、批建分離、非法占地、批小建大、違規(guī)建設(shè)等問題比較突出?！?/p>

還有的官員一方面高喊整改，自身卻在秦嶺擁有別墅。10月14日，西安市鄠邑區(qū)陳路超級別墅被撤掉拆除。該別墅因其圈占基本農(nóng)田14.11畝、狗舍面積達(dá)78平方米、文物數(shù)百件等原因備受關(guān)注。陳路之父就被指曾在西安黨政系統(tǒng)任要職。

此外，魏民洲在秦嶺擁有別墅的傳聞，在西安也廣為流傳。2012年6月至2016年12月，魏民洲任西安市委書記。2017年5月22日，他在陜西省人大常委會黨組副書記、副主任任上落馬。

他的前任孫清云，在2006年7月至2012年6月任西安市委書記。孫在2015年受到留黨察看二年處分，降為正處級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

孫與魏主政西安的10年時間，正是別墅遍地開花的10年。

2014年，秦嶺違建別墅大整頓的時候，時任市委書記魏民洲就表現(xiàn)出陽奉陰違的一面。當(dāng)年，西安立下拆除202棟違建別墅的軍令狀。有當(dāng)?shù)孛襟w人爆料稱，當(dāng)年在監(jiān)督拆違的現(xiàn)場，魏民洲在記者鏡頭下“擺拍”，承諾“11月8日前全部拆除”。該記者臨近發(fā)稿時，魏又要求改為“11月底”，最終又稱“限時45天處置到位”。

今年6月22日，魏民洲受賄案開庭，檢方指控其為相關(guān)單位及個人在礦產(chǎn)開發(fā)、土地競拍、工程承攬、職務(wù)晉升及人事調(diào)動、融資貸款等事項上謀取利益，直接或通過其親屬等人非法收受相關(guān)單位及個人財物，總計超過一億元。魏民洲當(dāng)庭痛哭悔罪。

今年5月，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志上的一篇文章稱：某省人大常委會副主任W從商人L某那里要來了一套別墅，打算給母親住，母親對他講“那是別人的房子，不能住”，可他沒有聽老母親的話，還是收了這套房子。

西安政商界普遍稱，這個“不聽母親勸阻、一意孤行的神秘官員”，即為魏民洲。

11月15日，秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅專項整治情況通報會上提到，要全面履行管黨治黨政治責(zé)任，深入推進(jìn)反腐敗斗爭，以魏民洲、馮新柱為反面典型，深刻汲取錢引安嚴(yán)重違紀(jì)違法案教訓(xùn)，開展“以案促改”和警示教育，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

11月16日，西安市秦嶺北麓違建專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一名成員告訴《中國新聞周刊》，對于秦嶺違建別墅中涉及的官員，目前紀(jì)檢部門正在介入調(diào)查。

相互矛盾的法規(guī)

11月9日，陜西省委常委班子召開秦嶺北麓違建別墅專項整治專題民主生活會。中央專項整治工作組組長、中央紀(jì)委副書記徐令義在會上指出，這次專題民主生活會政治效果是好的，“達(dá)到了汲取教訓(xùn)、知錯悔錯、把準(zhǔn)前進(jìn)方向、鼓足前行動力的政治目的”。

11月12日，生態(tài)環(huán)境部開會學(xué)習(xí)了中央辦公廳下發(fā)的《關(guān)于陜西省委、西安市委在秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅問題上嚴(yán)重違反政治紀(jì)律以及開展違建別墅專項整治情況的通報》。

公開報道顯示，上述《通報》還向天津、云南、黑龍江、浙江、甘肅、青海、安徽、山東等省份進(jìn)行了傳達(dá)。有輿論認(rèn)為，這釋放出一個明顯的信號，中央通報雖然反映的是陜西省、西安市的問題，但實際上給全國各地、各部門敲響了警鐘?！鞍遄哟虻氖顷兾骱臀靼?，震懾、警示的是全國。”

在各地傳達(dá)和學(xué)習(xí)中辦通知的會議中，不少都提到了“自查自糾”“感同身受”等字眼。

有過祁連山整頓經(jīng)歷的甘肅省強(qiáng)調(diào)，中央的《通報》，對甘肅來說更有一種感同身受、痛徹心扉的感覺。政府系統(tǒng)要結(jié)合繼續(xù)反思祁連山生態(tài)嚴(yán)重破壞問題，認(rèn)真吸取秦嶺北麓西安境內(nèi)違建別墅問題的深刻教訓(xùn)，舉一反三，引以為戒。

11月15日，在相關(guān)通報會上，陜西省委書記胡和平表示，要牢記秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是攻堅戰(zhàn)也是持久戰(zhàn)，進(jìn)一步鞏固和拓展這次專項整治的成果，健全政策法規(guī)體系，夯實保護(hù)責(zé)任。

梳理相關(guān)法規(guī)發(fā)現(xiàn)，秦嶺北麓的整治工作在法律層面并不缺失。

2003年，陜西省政府發(fā)布了《關(guān)于開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項整治工作的通知》，禁止任何單位和個人在秦嶺北麓區(qū)域內(nèi)從事房地產(chǎn)開發(fā)，修建商品住宅和私人別墅。

但是一年后，相關(guān)意見的出臺，使上述《通知》內(nèi)容變得“不緊反松”。

2004年，《關(guān)于秦嶺北麓第二批開發(fā)建設(shè)項目審批處理意見》出臺，稱“環(huán)山路以南的項目在對秦嶺北麓區(qū)域?qū)嵤┍Ｗo(hù)的前提條件下，可適度地建設(shè)以旅游為內(nèi)容的生態(tài)項目。堅決不允許建設(shè)別墅、商品住宅及進(jìn)行營銷的房地產(chǎn)開發(fā)類項目，所有未開工建設(shè)的項目必須變更為旅游服務(wù)類項目”。

由于該《意見》對如何界定“適度”不明確，雖然規(guī)定堅決不允許建設(shè)別墅，但是通過以旅游為名拿地建別墅的案例屢屢發(fā)生。

2008年3月1日，陜西省頒布施行《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。其中明確規(guī)定，海拔2600米以上的秦嶺中高山為禁止開發(fā)區(qū);1500米以上至2600米之間的秦嶺中山為限制開發(fā)區(qū);1500米以下為適度開發(fā)區(qū)，減少各類開發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。

秦嶺大部分區(qū)域都在海拔1500米以下，也就是說，大量違建別墅項目處在適度開發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)。這也給了開發(fā)商和地方官員在秦嶺進(jìn)行騰挪的空間。

2017年1月5日，該條例經(jīng)陜西省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議修訂通過，同年3月1日起施行。修改后的條例明確規(guī)定，嚴(yán)格控制在秦嶺進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。在禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)不得進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。在適度開發(fā)區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)等各類建設(shè)活動，應(yīng)遵守國家法律法規(guī)，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求，經(jīng)設(shè)區(qū)的市政府同意，依法辦理審批手續(xù)。在秦嶺進(jìn)行各類建設(shè)項目，應(yīng)依法進(jìn)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價。建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

《中國新聞周刊》了解到，在這次秦嶺拆違過程中，陜西也組織了一些法學(xué)專家進(jìn)行調(diào)研。一位參加了調(diào)研活動的專家告訴《中國新聞周刊》，雖然省里的條例去年剛修訂過，但是針對此次整頓時發(fā)現(xiàn)的問題，陜西省決定今年還要對該條例完善修改一次。

秦嶺生態(tài)保護(hù)與開發(fā)之間如何平衡，一直是個難題。

調(diào)研后，一些專家提出了修訂建議。其中關(guān)鍵一條涉及生態(tài)補(bǔ)償。這位專家稱，在《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第一次起草時，就有很多專家提到過這個問題，但是沒有落地?！斑@次整頓力度非常大，涉及很多后續(xù)問題，所以出臺生態(tài)補(bǔ)償政策非?，F(xiàn)實?！?/p>

他表示，西安有的縣全部在秦嶺范圍內(nèi)，如果將其范圍內(nèi)的礦業(yè)都予以整頓，其財政收入必將受影響，因此需要對其做一些生態(tài)補(bǔ)償。

另外，他還建議要更加明確各職能部門的工作職責(zé)，由政府制定秦嶺保護(hù)職責(zé)清單，避免互相推諉。