新《土地法》成效漸見貫徹執(zhí)行 土盡其用

林宇滔

自從新《土地法》二零一四年三月生效以來，就惹來不少批評，特別臨時批給“廿五年”不得續(xù)期的條文，甚至被批評為“強搶私產”！但筆者多次公開及在撰文時強調，不論新舊《土地法》，均有廿五年臨時批給不可續(xù)期的規(guī)定，故廿五年“大限”，絕非二零一四年三月生效的新《土地法》新增條文。

早在零六及零七年濠庭都會及金峰南岸兩地段就因廿五年未完成發(fā)展，政府宣告土地批給失效並沒收溢價金，只是當時再次以免公開競投方式重新批給，承批人須重新支付溢價金才可繼續(xù)發(fā)展，發(fā)展商和法律界絕對清楚舊《土地法》也有這個遊戲規(guī)則。只是舊《土地法》對免公開競投可任意演繹，加上溢價金低，也沒有公示程序讓公眾監(jiān)督，故政府“慣?！币曰砻夤_競投重新批給了事。

批地僅批發(fā)展權非私產

早前地產界及法律界再度以中級法院法官馮文莊對一宗行政司法上訴卷宗發(fā)表的“落敗票聲明”為切入點，大力“發(fā)功”要求修改《土地法》，並盛傳行政長官會在行政長官列席立法會會議上宣佈修改《土地法》。最後，一如筆者所料，特首未有宣佈修改《土地法》，只表示會繼續(xù)聆聽各界意見。

必須強調，馮官的“落敗票聲明”僅是中院七月中旬宣判三宗收回土地案上訴案、三個合議庭九票中，唯一認同應撤銷土地批給失效批示的一票，聲明亦僅認為行政當局違反《行政程序法典》第十一條的決定原則及第八條之善意原則，且並無指明有何法律可處理若撤銷失效的後續(xù)跟進。

有業(yè)界認為，政府批地廿五年強行收地，變相是“強搶私產”，但若換一個角度，批租地從來是公產，政府批出的是土地發(fā)展權，發(fā)展商需按合同在二至六年的“利用期”完成發(fā)展，若有合理原因，利用期可以適當延長；為保障土地得到適時發(fā)展不被荒廢，新舊《土地法》均明確規(guī)定，不論任何原因，倘廿五年內仍未完成發(fā)展，合同自動失效不得續(xù)期，政府收回土地天經地義，從公眾角度去看，一塊地在承批人手上廿五年未完成發(fā)展，承批人真的還有面子繼續(xù)拖下去？公眾甚至有合理的理由，認為大限年期應該減少，新《土地法》亦加強利用期的罰則，只要政府依法監(jiān)督，批地在利用期不獲得有效利用已可收回。故筆者認為，從批給發(fā)展權的角度，並不存在“強搶私產”！但筆者必須強調，若土地為私有土地，政府確實無從干預其發(fā)展。

南灣湖不改圖則本可發(fā)展

目前最強烈要求修《土地法》的意見，主要是南灣湖及石排灣工業(yè)區(qū)的承批人。南灣湖土地承批人一直批評政府行政審批出問題，但筆者必須指出，南灣湖地段早在一九九一年已在政府公報刊登詳細規(guī)劃——核準南灣海灣重整計劃之細則章程（詳見第六九/九一/M號訓令），詳細規(guī)範每個地段的建築物高度、設計等，C區(qū)除兩幅土地分別高七十及九十米外，其餘僅二、三十米，承批人是完全接受這個規(guī)劃並和政府簽署合同後，才取得填海造地及獲得部分土地發(fā)展權。然而，到二零零五年，時任運輸工務司司長歐文龍批出違反原規(guī)劃的街道準線圖，將部分地段建築物大幅放高，最高更達一百五十四米，法院在歐案中已判定有關街線圖違法。

直至二零零六年，行政長官才以不符合澳門社會及經濟發(fā)展為由，無先兆下批示廢止南灣海灣的詳細城市規(guī)劃。必須承認，在歐案後，對於南灣湖C區(qū)大幅放高的發(fā)展，政府確實採取拖延不作為的策略，但當中牽涉的大幅放高，根本不可能獲社會接受，但因有人以放高的街道準線圖購入地段，令事件更複雜，亦導致今日的結果。更重要是，廉署曾作調查、被特區(qū)政府認為“十六幅不被宣告批給失效土地”無一幅屬南灣湖填海地。

蝴蝶谷地屬免競投可退可追

石排灣工業(yè)區(qū)方面，因應修改《土地法》的爭議，有發(fā)展商拿出一九九三年政府曾發(fā)函“石排灣工業(yè)區(qū)（俗稱“蝴蝶谷”）”承批人，政府擬將該區(qū)改為發(fā)展商住地，承批人廿年來多次發(fā)信詢問，仍未獲發(fā)街線圖，直至廿五年大限到期前數月才獲發(fā)規(guī)劃條件圖。

筆者理解發(fā)展商認為此個案政府確有明確失職，但必須強調，“石排灣工業(yè)區(qū)”土地都是在八九年前後免公開競投批出作工業(yè)用途，若政府九三年聲稱想改規(guī)劃為商住用途且遲遲未行動，承批人確可選擇放棄土地，甚或通過司法途徑追討政府倘有的損失。根據第一三/二零零一號運輸工務司司長批示，政府亦同意石排灣工業(yè)區(qū)“SB”地段承批人放棄該土地，並豁免承批人支付合同訂定的溢價金和租金。即使承批人不放棄土地，承批人仍有足夠時間通過司法途徑要求政府落實更改商住的規(guī)劃發(fā)展。若選擇既不放棄，也不追究政府的“佛系”應對期望奇蹟，土地超過廿五年大限被收回，確實是可預期的唯一結果，但只要有足夠證據，收回土地也不會阻礙承批人通過民事訴訟向政府索償其損失。

值得一提的是，無論是南灣湖及石排灣的批給土地，政府根本沒有嚴格執(zhí)行土地利用期限的規(guī)定，行政當局對此責無旁貸，若有嚴格執(zhí)行利用期的監(jiān)管，根本不會出現廿五年大限仍未完成發(fā)展的情況。

新法要公開透明裁量權無鎖死

另外，就業(yè)界指新《土地法》完全剝奪行政長官就豁免公開競投批給的裁量權。筆者也不能茍同，但同意政府在運用裁量權十分消極。必須承認，由於回歸後，特區(qū)政府濫用免公開競投方式批地，至今僅有三幅住宅用地是通過公開競投批出，明顯違反《土地法》應優(yōu)先以公開競投批地的立法原則，社會有強烈意見收緊政府可免公開競投批出土地的裁量權。但筆者想強調，新《土地法》並非如業(yè)界所言，只是新法明確規(guī)範豁免公開競投的條件，且必須事先公示，接受社會監(jiān)督。

例如就路環(huán)舊區(qū)、黑沙及九澳村原住民的居住權問題，政府在零九年十月曾推出先導計劃“路環(huán)舊市區(qū)土地批給申請計劃”在符合城規(guī)下，透過免公開競投批給土地，讓路環(huán)原住民依法取得土地使用權。筆者對此亦贊同，並認為計劃應盡快推廣至黑沙及九澳村（兩村所有地均屬政府土地，法律上均屬霸地），先易後難逐步解決歷史遺留下來的路環(huán)土地問題，亦避免問題因繼承、買賣等變得更複雜。筆者亦相信，先將合情合理原住問題合法規(guī)範，並與非法霸地的分途處理，九澳村黑沙村才能得到合理的維護和發(fā)展，政府才能集中精力處理杜絕“真霸地”行為。

路環(huán)原住民批地應繼續(xù)

然而，根據政府資料，截止二零一四年三月底，政府共收到二十四宗關於路環(huán)舊市區(qū)土地批給之申請，但至今僅五個申請已獲批。去年四月，運輸工務司司長羅立文對此回應：“政府過去確實批出過申請計劃，允許持‘紗紙契土地的路環(huán)舊城區(qū)居民維修樓宇，但新《土地法》好似不容許繼續(xù)執(zhí)行，因此該申請計劃已停止?！?/p>

新《土地法》第五十五條規(guī)定，若行政長官在施政報告中公佈解決路環(huán)“紗紙契”問題的政策及規(guī)劃，便可以豁免公開競投將土地使用權批租給原住民逐步理順路環(huán)巿區(qū)、黑沙村及九澳村的土地問題，也為遏止非法霸地問題打好基礎。

筆者必須批評，政府在目前很多閒置個案當中確實存在失職，尤其是工務局的土地管理廳，從來無按《土地法》嚴格執(zhí)行承批人有否按合同遵守利用期和土地契約，否則根本不會出現廿五年仍未完成發(fā)展的情況，也不會出現近期擬作安置格力犬的北安電子廠，在長期未有從事電子業(yè)務下其使用準照仍然生效，並在二零一五年獲續(xù)期十年的事情出現。

新《土地法》對延誤利用期已訂出每日千分之一的罰金，較舊法已大幅增加，加上過“廿五年大限”必收回的態(tài)度已十分清晰，只要當局依法監(jiān)管，相信可有效打擊拖延土地發(fā)展的個案。大家若有留意近年見到多個荒廢一段時間的地盤也不惜工本趕工，確實看到新《土地法》對土地按期利用的正面作用。