林嘉璇 朱劭昀 孟瑩瑩

(1.安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030；2.安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

1 結(jié)構(gòu)性減稅的概念與背景

1.1 結(jié)構(gòu)性減稅的概念

結(jié)構(gòu)性減稅是一種“有增有減、有保有壓、結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革方案，是有選擇地對一些特定納稅人或特定稅收項目進行減稅，它是政府部門為了實現(xiàn)特定的調(diào)控目標，基于一定時期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的預(yù)期，而采取的階段性稅收政策調(diào)整或長期性稅收制度的安排。

1.2 世界各國的減稅概況

近年來，世界各國政府為推動本國經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展，紛紛展開稅收競爭，掀起減稅浪潮。2017年4月，美國特朗普政府公布大規(guī)模減稅計劃，英國政府承諾到2020年要把公司所得稅稅率從目前的20%降到17%；意大利2017年將企業(yè)所得稅的法定稅率從27.5%下調(diào)到24%。在個人所得稅方面，各國也紛紛推出減稅措施提高民眾的購買能力。

1.3 我國近年結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施概況與成效

2008年中央經(jīng)濟工作會議上，官方首次提出“結(jié)構(gòu)性減稅”，此后，我國推出了一系列具有針對性、靈活性的結(jié)構(gòu)性減稅政策：

(1)從2008年首次提出結(jié)構(gòu)性減稅開始，國家為了應(yīng)對國際金融危機，扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展，陸續(xù)將一些出口商品的退稅率上調(diào)。

(2)為控制耗能高、污染嚴重的產(chǎn)品出口，自2010年7月15日起取消部分相關(guān)產(chǎn)品出口退稅。

(3)為提高社會就業(yè)率，扶持小型微利企業(yè)發(fā)展，2010年、2011年兩年間，對應(yīng)納稅所得額減按50%計算，企業(yè)所得稅率降為20%，又于2012年提高了應(yīng)納稅所得額標準。

(4)為了提高公平性，縮小收入分配差距，2008年將個人所得稅起征點提高到2000元后又于2011年提高到3500元。

(5)《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》自2018年1月1日起施行。

(6)自2018年1月1日起，恢復(fù)按10%的法定稅率征收車輛購置稅。

這一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策的施行，在一定程度上降低了居民與企業(yè)的負擔，促進了經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，但增稅方面的政策較少，忽略了整體政策協(xié)調(diào)性對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用。

2 深入實行結(jié)構(gòu)性減稅政策的必要性

2.1 深入實行結(jié)構(gòu)性減稅政策是推動經(jīng)濟增長的必要選擇

拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”分別為擴大國內(nèi)投資、擴大內(nèi)需、擴大外貿(mào)出口，結(jié)構(gòu)性減稅政策通過增加居民收入、增加投資、穩(wěn)定物價、擴大出口等途徑刺激“三駕馬車”的增長。

首先，進一步深化結(jié)構(gòu)性減稅政策將刺激國內(nèi)投資的增長，由于國內(nèi)稅率降低，將會吸引大量外資進入我國市場，同時促進了本國企業(yè)資金回流。其次，在居民收入不變的情況下，減少他們的稅收負擔，居民可支配收入增加可以刺激居民消費，可有效解決內(nèi)需不足。最后，結(jié)構(gòu)性減稅對出口的作用主要通過出口退稅來實現(xiàn)，我國多次提高多項商品的出口退稅率，緩釋出口企業(yè)的壓力，我國企業(yè)的商品也以更大的競爭力在國際市場中占有更大的市場份額，促進出口額的增加。

2.2 推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、促進稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化

由于世界經(jīng)濟全球化程度的日益加深，國家間經(jīng)濟聯(lián)系加強，國際市場風險加劇，更加開放的國際經(jīng)濟新格局，對我國原有的分稅制體系造成了巨大的沖擊，并逐步使其固有的缺陷進一步顯現(xiàn)，現(xiàn)行稅收制度體系對經(jīng)濟的調(diào)控、收入分配的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮面臨重大挑戰(zhàn)。

我國現(xiàn)階段進一步深化實施結(jié)構(gòu)性減稅政策符合我國當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，有增有減的稅制優(yōu)化方案有利于促進我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，縮小收入差距，促進消費，鼓勵投資；有利于提高稅制效率、保證稅收更加公平、健全稅制功能、促進稅種優(yōu)化。

2.3 應(yīng)對世界減稅熱潮的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟全球化是世界經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，也是未來的發(fā)展趨勢，而世界經(jīng)濟的全球化勢必加強各國生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的流動，各國在這樣的世界背景下，通過利用各自的稅收管轄權(quán)制定有差異的稅收制度，吸引各生產(chǎn)要素流入本國。以特朗普政府年初發(fā)布的大規(guī)模減稅計劃為主的世界減稅浪潮的掀起，無疑將會吸引大量資源資金涌向他國，給我國造成了巨大的壓力。從國際環(huán)境來說，我國當下實行結(jié)構(gòu)性減稅政策，將會緩釋國際經(jīng)濟大國的減稅政策對我國的沖擊。

2.4 改善民生

結(jié)構(gòu)性減稅在改善民生方面的功能作用體現(xiàn)在以下方面，一方面是降低百姓的實際稅收負擔，增加可支配收入，刺激消費，擴大內(nèi)需，滿足人民支出需求，提高人民幸福感，維護社會穩(wěn)定。另一方面，結(jié)構(gòu)性減稅有利于還富于企、讓利于民，企業(yè)因減稅所帶來的利潤的增加，可以用于改善員工福利，或用于進一步擴大再生產(chǎn)，為社會提供更多就業(yè)崗位，緩解就業(yè)壓力。

3 實行結(jié)構(gòu)性減稅過程當中存在的問題

3.1 忽略結(jié)構(gòu)性減稅政策中增稅對宏觀稅制的優(yōu)化調(diào)節(jié)作用

結(jié)構(gòu)性減稅不是進行“一刀切”的全稅種大規(guī)模的減稅，但其主要側(cè)重點在于減稅，最終目標是要降低宏觀稅負水平的，所以，相應(yīng)的減稅政策引起了足夠的關(guān)注。從我國過去幾年的結(jié)構(gòu)性減稅政策的推行中可以看出，多以減稅為主，增稅政策卻被忽略，這導(dǎo)致了政策實施的結(jié)構(gòu)性失衡，進而制約政策對宏觀稅制的調(diào)控作用，更由此引發(fā)了以下財政壓力大、頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計與政策執(zhí)行存在偏差、基層機關(guān)執(zhí)行力低、減稅增負等眾多次級問題。

3.2 財政風險加劇，財政支出壓力大

我國赤字率觸碰警戒線，負債正在擴張。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，作為財政風險的重要評判標準之一的赤字率自2010年以來呈逐年波動上升趨勢，于2016年首次觸碰國際警戒線3%。2017年的政府工作報告中也顯示今年仍將延續(xù)去年3%的赤字率。加之于2016年全面推行的具有減稅性質(zhì)的“營改增”剛剛告罄，并處于適應(yīng)調(diào)整階段，這項改革帶給我國的財政壓力還未被完全消化。又隨著人口老齡化的加快，保障性支出只增不減，這類財政支出較為剛性，減稅運作空間大大受限。

3.3 政策設(shè)計頂層缺乏指導(dǎo)與管理，基層機關(guān)政策執(zhí)行力過低

要進一步深化結(jié)構(gòu)性減稅政策的貫徹落實，降低企業(yè)和居民的實際稅負，需要促進結(jié)構(gòu)性減稅政策的目標定位與實施過程中存在的深層體制機制障礙明確化，避免由于頂層設(shè)計的偏差帶來的政策措施的相互矛盾。隨著結(jié)構(gòu)性減稅政策的實施，取消和免征了一些針對行政事業(yè)性的收費，有些地方政府更換名目，將明收改為暗收，將收費改為罰款。對于某些稅種進行適當增稅仍然符合結(jié)構(gòu)性減稅政策的設(shè)計，但進行一些沒有合理明目的增稅和增費措施明顯并不符合結(jié)構(gòu)性減稅政策的要求。另一方面，結(jié)構(gòu)性減稅政策影響地方政府的權(quán)益，并對地方政府造成較大的財政壓力，基層稅務(wù)機關(guān)沒有減稅積極性與主動性。

3.4 基層稅務(wù)機關(guān)權(quán)責不匹配，約束機制不健全導(dǎo)致減稅增負

中央與地方稅收管理劃分不規(guī)范，兩者的權(quán)益與事責不匹配，稅權(quán)過度集中在中央，而結(jié)構(gòu)性減稅政策的具體推行方法與執(zhí)行卻歸于地方。列入國稅或國稅與地稅共享的稅種，普遍存在稅源穩(wěn)定充足、征管成本低、增收空間大等特點；而那些稅源分散且不穩(wěn)定、征管成本居高的小稅種多被列為地方稅種，使得地方稅有效組織財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的功能大大下降。

地方迫于財政壓力，基層稅務(wù)機關(guān)容易通過越權(quán)征稅、收費等非稅方式來填補減稅帶來的稅收空缺，籌集預(yù)算外資金，以滿足財政支出的需要，導(dǎo)致非稅收收入大幅攀升，帶來減稅增負的問題。

4 應(yīng)對措施

4.1 促進經(jīng)濟發(fā)展，擴大稅基

最根本的措施是促進經(jīng)濟增長。在追求GDP增長的同時，提高GDP增長的質(zhì)量，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級與功能轉(zhuǎn)換，打好經(jīng)濟基礎(chǔ)，擴大稅基。

4.2 全面把握頂層設(shè)計的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)，優(yōu)化政策管理

全面把握結(jié)構(gòu)性減稅政策頂層設(shè)計協(xié)調(diào)性的加強，相機抉擇。為促進決策更加合理、科學(xué)，就必須將促進政策協(xié)調(diào)作為重中之重，這不僅有利于后續(xù)政策管理，更能減少基層業(yè)務(wù)執(zhí)行的現(xiàn)實阻礙，從而提高其減稅政策執(zhí)行的主動性與積極性。

全面把握結(jié)構(gòu)性減稅政策，就不能放松結(jié)構(gòu)性減稅中深入減稅政策實施進程。當前我國對于企業(yè)，尤其是小型微利企業(yè)的優(yōu)惠政策層出不窮，然而關(guān)于個人所得稅的最新的改革還是在2011年將免征額調(diào)增至3500元，至今沒有任何發(fā)展，這極大地影響了個人所得稅作為經(jīng)濟“自動穩(wěn)定器”的作用的發(fā)揮。

全面把握結(jié)構(gòu)性減稅政策，就不能忽視增稅帶來的正外部效應(yīng)。大規(guī)模的減稅及稅收優(yōu)惠勢必造成財政收支的失衡。適當?shù)膶δ承┨囟ǘ惙N進行增收，如提高高污染產(chǎn)品與高檔商品的稅率，引導(dǎo)合理消費方向。適當增加小稅種，如將于2018年實行的環(huán)境保護稅，可以減少環(huán)境污染帶來的負外部效應(yīng)，也可適時推出遺產(chǎn)稅、贈予稅這類以財產(chǎn)性收入為征收對象的稅種，創(chuàng)新推出以不合理暴利為征稅對象的新稅種，促進收入分配的調(diào)節(jié)，也可以緩解減稅帶來的財政壓力。同時，中央與地方的矛盾，源于地方稅被大量削減，若在減稅政策實施過程中，進行結(jié)構(gòu)性增稅，將收入作為地方稅收收入的補給，必將促進結(jié)構(gòu)性減稅政策的全面推行，也能將結(jié)構(gòu)性減稅政策的固有優(yōu)勢全面激發(fā)。

因此，政策的頂層設(shè)計不僅應(yīng)該考慮政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，基層機關(guān)的政策執(zhí)行壓力也應(yīng)該得到重視，并進行相應(yīng)的指導(dǎo)與管理，加強立法監(jiān)督，健全長效機制，強調(diào)對違規(guī)違法行為的從重從嚴處理，提高各級機關(guān)的執(zhí)行力。

4.3 結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀與地區(qū)差異調(diào)整政策

稅制改革不僅應(yīng)該符合經(jīng)濟發(fā)展的理論趨勢，更應(yīng)該貼合實際。

從整個國家的層面來看，較為溫和的有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅政策更加適合我國，不應(yīng)過度課征以所得稅為主的直接稅。

從地方政府的稅收權(quán)限來說，應(yīng)該適當增大地方的權(quán)限，依據(jù)不同地區(qū)的社情、民情和民生需要等實際情況來科學(xué)、合理地進行稅種配置，挑選合適的稅種，培養(yǎng)其發(fā)展成為與地方實際情況相關(guān)的、有地方特色的稅種。

從當下我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實來看，當下我國正處于經(jīng)濟擴張的重要時期，也需要大量的財政力量作為支持，盲目在這個時期追隨國際的減稅熱潮的改革方向容易使本國經(jīng)濟墮入惡性發(fā)展，更會使世界經(jīng)濟進入一個以資源爭奪為核心的惡性循環(huán)。

所以通過結(jié)構(gòu)性減稅政策的頂層機制體制設(shè)計，維持“有增有減、有保有壓”的稅制改革方案仍是大勢所趨，對計稅依據(jù)和計稅方式進行改革，消除重復(fù)征稅和交叉征稅，使量能課稅、量力負稅成為當下社會稅收導(dǎo)向。

4.4 加強稅收稽查與征管，規(guī)范基層業(yè)務(wù)執(zhí)行

稅收監(jiān)管不應(yīng)只是針對納稅人，也應(yīng)該對稅務(wù)機關(guān)工作者的行為進行約束，實行對納稅人與稅務(wù)機關(guān)的雙向監(jiān)管。

首先，加強一線監(jiān)管與稽查，做到“挖潛增收”。在不容易找到合適的替代稅源，又需要切實降低稅率替納稅人減負的情況下，我國稅務(wù)機關(guān)更應(yīng)該做到挖掘潛在的流失的稅源來保證稅收收入。對于稅收優(yōu)惠稅源流失，應(yīng)該及時取消過時與經(jīng)濟、社會效益低下的不合理稅收優(yōu)惠。對于非法稅源流失，應(yīng)當切實做好防偷堵漏。為此，應(yīng)該加強一線監(jiān)管，挖掘由于企業(yè)逃避稅款繳納而形成的潛在稅源；建立分類與綜合相結(jié)合的混合個人所得稅制，構(gòu)建個人信用登記機制等征信系統(tǒng)。促進征管與稽查兩個環(huán)節(jié)的交流與信息共享，改進具有盲目性的選案方式。

其次，規(guī)范基層稅務(wù)機關(guān)對稅收征管的執(zhí)行，優(yōu)化納稅服務(wù)，提高稅務(wù)機關(guān)工作人員的執(zhí)法能力，增強稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法隊伍的法律素質(zhì)與專業(yè)素質(zhì)，嚴禁越權(quán)征收稅費，保證稅收征管的公平，維護稅法的尊嚴。納稅行為發(fā)生后，對各環(huán)節(jié)進行嚴格把控，對于違規(guī)違法的市場主體進行相應(yīng)的稅務(wù)處罰與稅務(wù)行政救濟，對違規(guī)的市場主體進行行政處罰并輔以稅收知識的教育宣傳，將違法的市場主體進行稅務(wù)刑事處罰。

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