易地扶貧搬遷中基層政府治理困境探究

胡 雪

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

引言

易地扶貧搬遷工程實施以來，人們一直比較關(guān)注的是搬遷工程的實施過程、可持續(xù)發(fā)展，貧困主體性動員、利益保障以及如何使搬遷民眾脫貧致富等問題。長期以來，在中國自上而下的政治體系中，作為聯(lián)結(jié)中央政府和普通民眾的中間橋梁，基層政府對上作為中央政府的代理人，主要負責(zé)政策的實施執(zhí)行。在易地扶貧搬遷過程中，基層政府更是整個扶貧搬遷工作最直接的“參與者”和“執(zhí)行者”。但是，人們卻一直強調(diào)貧困主體在搬遷過程中處于被動地位，主體性嚴重缺失。例如“搬不搬”“搬去哪里”“如何搬”等問題全由基層政府下指令，貧困對象作為搬遷主體對自身訴求毫無話語權(quán)。大多數(shù)研究者將矛頭指向基層政府，認為易地扶貧搬遷工程脫離實際、忽視貧困對象的利益訴求，是一種“數(shù)字化”“運動式”的扶貧形式。更甚者認為其不過是基層政府在扶貧攻堅過程中邀功獲利的“政績工程”。實際上，基層政府在整個搬遷工作實施中，繁重的工作任務(wù)、復(fù)雜的搬遷對象使其面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面，為了完成上級政府下達的繁重任務(wù)使其壓力重重；另一方面，基層政府作為民眾的服務(wù)者和引導(dǎo)者，是社會矛盾的最直接面對者，在與民眾互動的過程中同樣既面臨著高難度的工作挑戰(zhàn)、又受到民眾的諸多抱怨。可以說，基層政府在整個移民搬遷過程中處于“上壓下怨”的尷尬境地。因此，給予基層政府更多關(guān)注，正確客觀評價基層政府在易地扶貧搬遷工作中積極作用以及正視其在基層工作中的處境和困難對基層組織建設(shè)以及精準(zhǔn)扶貧工作具有重要意義。

一、易地扶貧搬遷中基層政府治理困境

易地扶貧搬遷作為扶貧攻堅中浩大的工程，而基層政府對上作為政策的執(zhí)行者，對下作為搬遷群體的“領(lǐng)路人”，在上壓下怨的尷尬處境中，基層政府面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。無論在政治、文化還是實際的工作中，都面臨很多困境。

1．政治環(huán)境困境。首先，“自上而下”的國家授權(quán)。當(dāng)前我國主要是自上而下的壓力型政治體制，在易地扶貧搬遷過程中，基層政府作為上級的代理人，為了完成搬遷計劃，達成上級的各項指標(biāo)，通常采取量化形式將任務(wù)逐級分解，并實行“責(zé)任制”扶貧的管理方式。對于基層政府來說，每天面對的都是被數(shù)字化了的繁重的搬遷任務(wù)，并責(zé)令其在限定的時間內(nèi)完成，最后在根據(jù)完成的情況進行審核驗收，最終落實獎懲。這一系列看是井井有條的工作流程，對易地扶貧搬遷工作采取“一刀切”[1]。這很大程度上限制了基層政府的工作自主性，使其無法從整體上把握時局。但是，一個個時間節(jié)點上的任務(wù)又不斷逼近，這給基層政府帶來了巨大的壓力。另外，我國特殊的政治體制使得我國政府組織間形成條塊關(guān)系，正是這些條塊關(guān)系使得基層政府權(quán)利不完整。而易地扶貧搬遷工作作為一項綜合性很強的工作，在執(zhí)行過程中必須靠不同條塊的組織間協(xié)力合作，例如財政撥款、人員配備、人才激勵等等。但是，在易地扶貧搬遷過程中正是各部門間的條塊矛盾導(dǎo)致基層政府在工作實施過程中獲取其他部門的配合難度大，常常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、責(zé)任推諉等現(xiàn)象[2]。這對易地扶貧搬遷工作的開展顯然是不利的。其次，“自下而上”的社會授權(quán)。由于國家越來越注重和強調(diào)強化貧困主體的主體性地位，大力強化和動員貧困主體的自治權(quán)利和意識。這使得在易地扶貧搬遷中，貧困群體的政治參與沖動和參與行為不斷增強，而這種自下而上“非制度”性政治參與往往與國家制度性框架相矛盾。在此情況下，往往出現(xiàn)“越級上訪”“組織化抗?fàn)帯币约邦愃朴凇叭跽叩奈淦鳌钡娜粘？範(fàn)嶽3]。作為民眾自下而上的社會授權(quán)對象，基層政府成為這一矛盾的直接面對者，因此也給其工作帶來了前所未有的壓力。

2．文化環(huán)境困境。改革開放以來，中國進入市場經(jīng)濟時代。市場的開放性使得傳統(tǒng)農(nóng)村的封閉性被打破，同時，農(nóng)村由原來的高同質(zhì)性變得多元化。在易地扶貧搬遷時期，由于大量農(nóng)村由于勞動力外流，導(dǎo)致大量“空心村”出現(xiàn)，文化環(huán)境缺乏主體。而外流的勞動力，大都是青壯年群體，在文化心理上，受到城市生活和現(xiàn)代文明的沖擊，他們對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化開始產(chǎn)生排斥心理?？偟膩碚f，在當(dāng)前易地扶貧搬遷過程中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化已經(jīng)逐漸解體，村莊的交往規(guī)則已經(jīng)不再是以往的人情倫理?；鶎诱媾R的鄉(xiāng)村社會已經(jīng)是由傳統(tǒng)的遵循“倫理本位”原則的熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前“利益本位”為主導(dǎo)的陌生化社會[4]。具體表現(xiàn)在易地扶貧搬遷過程中搬遷群體在權(quán)衡搬遷補償時通常要求得經(jīng)濟利益的最大化，使得利益訴求超出補償標(biāo)準(zhǔn)，由此引發(fā)的干群矛盾加大了基層干部的工作難度。此外，在搬遷安置區(qū)由于大多數(shù)搬遷的貧困對象都屬于受教育程度低的農(nóng)民，因此對于搬遷過程中的政策理解與溝通往往出現(xiàn)偏差和困難。可以說，當(dāng)前整個農(nóng)村社會文化大環(huán)境對易地扶貧搬遷工作的影響不容忽視。

3．經(jīng)濟及資源環(huán)境困境。經(jīng)濟作為易地扶貧搬遷工作的物質(zhì)保障，直接影響著扶貧搬遷工作的進程。而在易地扶貧搬遷工程實施中，基層政府所面臨的經(jīng)濟困境其實就是資源配給問題。首先，在執(zhí)行任務(wù)過程中，幾乎所有遷出地都是環(huán)境極為惡劣、資源極度匱乏的偏遠山區(qū)，由于缺乏基本的基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)體系不健全，導(dǎo)致基層政府工作難以開展。其次，基層政府在實施工作的過程中，資源主要是在上級政府掌控下進行配置，因此主要采取的是預(yù)算約束的財政形式?；鶎诱陂_展工作的過程中由于資金申報程序繁雜且周期較長，導(dǎo)致缺乏經(jīng)濟支撐，扶貧搬遷工作阻力大。最后，當(dāng)前的易地扶貧搬遷工作實行責(zé)任制分管體制，通常都是有由上級派遣駐村干部執(zhí)行工作?；鶎痈刹窟M駐村里后，由于環(huán)境因素和時間限制，難以建立起有利于扶貧搬遷工作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)配置，資源獲取渠道狹窄。難以有可動用的資源輔助于工作開展，導(dǎo)致基層政府在實施工作的過程中遇到很大阻礙和束縛。

二、關(guān)于基層政府治理困境的幾點建議

1．著眼整體與適當(dāng)放權(quán)。面對易地扶貧搬遷工作這一項巨大工程，作為扶貧搬遷前線的第一人和踐行者，面對當(dāng)前技術(shù)邏輯支配下的扶貧搬遷工程，在上級政府規(guī)定的條條框框之下，由于權(quán)利的限制使得基層政府在整個工作過程中無自主思路，展不開手腳。因此，在政策設(shè)計方面，應(yīng)該結(jié)合基層政府的實際工作情況，加強部門間協(xié)力合作，針對性賦予基層政府一定的支配權(quán)，提高基層政府的工作主體性。使其能夠因地制宜對易地扶貧搬遷工作進行整體性和科學(xué)性統(tǒng)籌規(guī)劃，從整體上把握時局，更好地開展工作。另外，在各條塊權(quán)利運行情況下，其他部門應(yīng)該多配合和支持基層政府施展工作。

2．完善資源配備以保障工作實施。在易地扶貧過程中，資源配備是否合理決定著工作開展的進程及效力。合理的資源配備對于易地扶貧搬遷工作而言具有重要決定作用。首先，在人員配備方面，應(yīng)該根據(jù)移民搬遷地區(qū)的實地情況、搬遷規(guī)模等實際情況合理配置人員。同時，在基層政府組織建設(shè)中應(yīng)該將全力賦予有能力的人而不應(yīng)該賦予強權(quán)之人。其次，物質(zhì)資源配置方面，無論是財政資金還是搬遷所需物資，應(yīng)該建立適應(yīng)基層政府工作人員臨時申請的“活動資源庫”。使基層政府在開展工作時有足夠的資金資源保障。最后，對于移民安置區(qū)，同樣應(yīng)該建立健全基礎(chǔ)服務(wù)體系，為搬遷群眾的可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障的同時，為基層干部工作提供基礎(chǔ)條件。

3．制定科學(xué)合理的考核機制。在易地扶貧搬遷過程中，我國當(dāng)前采取的是主體責(zé)任考核制。并指出，要根據(jù)考核結(jié)果，對易地扶貧搬遷年度工作成效突出的省份，通過易地扶貧搬遷中央預(yù)算內(nèi)投資等渠道給予獎勵或傾斜支持；對未完成年度任務(wù)或存在突出問題的省份，由國家發(fā)展改革委員會、國務(wù)院扶貧辦提出限期整改意見（數(shù)據(jù)來源于《易地扶貧搬遷工作成效考核暫行辦法》）。然而，由于易地扶貧搬遷工作是一項綜合性較強且短期無法看到實效的工程。而上級政府在考核過程中單一的考核機制和片面的“數(shù)據(jù)驗收”形式以及緊迫的時間節(jié)點使得基層政府忙著填報數(shù)據(jù)、應(yīng)付上級，考核無法達到預(yù)期效果。因此，建立科學(xué)合理的考核機制對于易地扶貧搬遷工作至關(guān)重要。首先，考核過程應(yīng)該對易地扶貧搬遷過程的規(guī)劃、實施、資源落實等全方位開展調(diào)研，根據(jù)工作實施過程進行考評而不是簡單的以數(shù)據(jù)定奪。其次，在考核過程中不應(yīng)該限制時間節(jié)點，應(yīng)該根據(jù)工作進展情況進行預(yù)期效果評估，為基層干部的工作留有一定空間。最后，在針對考核結(jié)果的激勵階段，激勵對象應(yīng)該具體落實到基層干部個人身上，給予那些切實做出工作成績的基層干部一定激勵，這對提高基層政府的工作積極性，促進易地扶貧搬遷工作效率提升具有重要意義。

4．加強引導(dǎo)提升貧困對象的主體性。易地扶貧搬遷中，搬遷的貧困對象作為受益人和主體之一，很大程度上決定了易地扶貧搬遷工作的順利與否。因此，在易地扶貧搬遷過程中必須對其加強引導(dǎo)，充分發(fā)揮貧困對象的主體性。首先，在項目初期的政策制定方面，應(yīng)該深入了解貧困主體的搬遷意愿及利益訴求，使易地扶貧搬遷成為真正解決貧困問題的惠民政策。同時，在政策宣傳方面，應(yīng)該加強指引，多和群眾溝通，使其在理解政策的過程中了解政策的出發(fā)點，盡量不要出現(xiàn)解讀偏差。其次，在搬遷過程中，例如安置區(qū)的選址、配套產(chǎn)業(yè)的建設(shè)等問題上，更應(yīng)該動員貧困主體積極參與決策，把群眾“滿意不滿意、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)”作為決策的依據(jù)。在工作進行時才能最大限度地得到民眾的支持[5]。最后，基層政府應(yīng)該做到政務(wù)公開，充分利用當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體的便利，對搬遷對象的確定、補償標(biāo)準(zhǔn)以及資金來源等信息進行公開，使貧困群體積極發(fā)揮其監(jiān)督的作用。在后期的考核驗收階段，除了上級政府的規(guī)則考評之外，更應(yīng)該讓搬遷主體參與考核評價，搬遷群體的滿意度也是扶貧搬遷工作質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，要讓他們真正參與到整個扶貧搬遷工作中來。

5．拓寬資源渠道并合理利用資源。對于基層政府而言，在整個易地扶貧搬遷過程中對上對下都壓力重重，加之受到資金、資源等條件限制，工作開展過程中往往遇到很多困難。但是，作為基層政府工作人員，面對各種困難時在對外部環(huán)境限制清楚認識的情況下，更應(yīng)該發(fā)揮自身能動性，善于克服并解決困難。

首先，對于已有資源，基層政府應(yīng)該對遷入和遷出地的資源優(yōu)劣勢做整體性評估從整體上把握時局，根據(jù)實地情況合理安排和利用資源，盡可能最大限度發(fā)揮資源的效用。其次，顯然，如果基層政府在易地扶貧搬遷過程中僅靠正式規(guī)則和組織渠道獲取資源的話，顯然是無法完成任務(wù)的。因此，基層政府工作人員的私人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對弈易地扶貧搬遷過程中資源獲取占據(jù)很重要的作用。在資金獲取困難的情況下，基層政府應(yīng)該善于動用周邊及自己手中的資源，拓寬融資渠道，為易地扶貧搬遷工作融資鋪路。最后，基層政府還應(yīng)該充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，使搬遷群眾也積極參與到扶貧搬遷工作中來。

結(jié)語

易地扶貧搬遷作為扶貧攻堅中浩大的工程，給基層政府帶來前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。在政治上，“壓力型體制”給基層政府帶來了巨大的并且是超出其能力范圍的壓力?；鶎诱臋?quán)力有限，在具體工作的實施過程中處處受阻。在文化上，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的解體和搬遷群體本身受教育程度低，加大了基層政府開展工作的難度。最后，在經(jīng)濟和資源環(huán)境方面，預(yù)算約束機制、資源配給的不合理、輔助部門間的支持不足等讓易地扶貧搬遷工作更難上加難。在壓力型政治體制和鄉(xiāng)土文化環(huán)境以及資源匱乏的三重作用下，基層政府在易地扶貧搬遷過程中可以說是處于上壓下怨而處處缺資源的重重困境中。因此，給予基層政府更多關(guān)注和支持，正確客觀評價基層政府在易地扶貧搬遷工作中積極作用，以及正視其在基層工作中的處境和困難，才能使易地扶貧搬遷工作順利開展，打贏脫貧攻堅這一場硬仗。