從審計(jì)視角看如何進(jìn)一步推進(jìn)扶貧工作

張雪艷

（西京學(xué)院，西安710123）

習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上指出，要加強(qiáng)扶貧資金管理，加強(qiáng)扶貧審計(jì)監(jiān)管。此后，審計(jì)署陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧脫貧政策落實(shí)的意見》《2018年國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作指導(dǎo)意見》等，均指出要以扶貧審計(jì)促脫貧攻堅(jiān)。近年來(lái)，各地審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，對(duì)扶貧政策落實(shí)、專項(xiàng)資金使用和項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，較好地發(fā)揮了審計(jì)的積極作用。現(xiàn)綜合研究了各地扶貧審計(jì)中查處的主要問題，力求從審計(jì)的視角研究、分析精準(zhǔn)扶貧工作中存在的主要問題并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，更好地做好精準(zhǔn)扶貧工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)。[1]

一、存在的主要問題

（一）扶持對(duì)象不精準(zhǔn)

扶貧對(duì)象精準(zhǔn)是扶真貧、真扶貧的重要前提。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，村組干部對(duì)本村貧困人員的真實(shí)情況和底數(shù)掌握不清，既有將應(yīng)該納入扶貧系統(tǒng)的扶貧對(duì)象沒有完全納入的問題，也有將不符合貧困條件的人員違規(guī)納入的問題，甚至出于私利違規(guī)讓不符合條件的親朋好友享受扶貧政策的問題。從相關(guān)部門來(lái)看，主要是由于各個(gè)部門信息不共享，導(dǎo)致對(duì)扶貧對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)，將許多不符合條件的人員納入了貧困戶系統(tǒng)。

（二）資金使用不精準(zhǔn)

扶貧資金是開展扶貧工作、實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的重要保障，必須精準(zhǔn)使用，才能使資金效益最大化，從而助力早日脫貧。審計(jì)查處的各種問題也說(shuō)明，不管是什么人，采取什么手段，都始終圍繞著套取、騙取扶貧資金做文章。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在資金精準(zhǔn)使用方面，既有在扶貧項(xiàng)目中精準(zhǔn)施策不夠，導(dǎo)致大水漫灌式扶貧的不精準(zhǔn)問題，也有扶貧資金統(tǒng)籌整合不夠，投入渠道分散，沒有形成合力的問題。[2]

（三）項(xiàng)目實(shí)施不精準(zhǔn)

扶貧項(xiàng)目是改善貧困戶脫貧條件，提高“自我造血”功能的重要載體，而準(zhǔn)確確定扶貧項(xiàng)目是保障扶貧效益的重要前提。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，扶貧項(xiàng)目實(shí)施不夠精準(zhǔn)的問題，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目前期調(diào)研論證不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)不精準(zhǔn)。從項(xiàng)目建設(shè)的過程來(lái)看，有的在項(xiàng)目實(shí)施期間隨意變更項(xiàng)目?jī)?nèi)容，有的將原來(lái)的項(xiàng)目重新包裝以舊頂新、以少充多、以次充好，還有的對(duì)配套建設(shè)要么不做，有的做了也做不全、做不好，還有的配套設(shè)施滯后，導(dǎo)致項(xiàng)目屢屢變更甚至作廢，整體效益不佳甚至項(xiàng)目失敗。

（四）使用效益不精準(zhǔn)

扶貧資金使用效益是評(píng)價(jià)脫貧攻堅(jiān)成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，扶貧資金使用和項(xiàng)目建設(shè)效益不精準(zhǔn)，脫貧成效不佳。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是貧困戶脫貧技能提高不明顯。如在就業(yè)扶貧項(xiàng)目中，盡管很多貧困戶參加了資格培訓(xùn)，但真正就業(yè)的卻只占一小部分。二是貧困戶增收不明顯。在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施中，項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際成效相去甚遠(yuǎn)。三是企業(yè)帶動(dòng)作用不明顯。有的把扶貧資金當(dāng)作是對(duì)企業(yè)、合作社或致富帶頭人的一種補(bǔ)貼，純粹為了爭(zhēng)取資金，從一開始申報(bào)時(shí)就故意夸大扶貧效果，有關(guān)部門審核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致扶貧資金屢屢被套取，影響了扶貧效益。

（五）監(jiān)督檢查不精準(zhǔn)

參與扶貧工作的相關(guān)部門負(fù)有組織實(shí)施扶貧工作的重要職能，基層村組干部是在一線組織落實(shí)扶貧工作的直接責(zé)任者，相關(guān)部門和村組干部職能履行情況，直接關(guān)系到扶貧工作的真實(shí)性、效益性，進(jìn)而事關(guān)扶貧項(xiàng)目的成敗，影響脫貧攻堅(jiān)大局。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的職能部門履行職責(zé)不認(rèn)真、不全面、不徹底，對(duì)本地扶貧底數(shù)掌握不清，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)審核把關(guān)不嚴(yán)，項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收計(jì)劃不周、統(tǒng)籌不夠、指導(dǎo)不力。在基層村組干部中，則比較多的存在政策意識(shí)，法制觀念不強(qiáng)，落實(shí)不細(xì)等問題。

二、問題產(chǎn)生的主要原因

（一）體制機(jī)制不順暢

1.職責(zé)不清晰。由于政府相關(guān)部門職能交叉，導(dǎo)致許多扶貧項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容交叉重復(fù)。近年來(lái)，扶貧資金劃撥以條為主，項(xiàng)目申報(bào)則以塊為主、條塊結(jié)合。這種管理體制部門之間的權(quán)力劃分、信息壁壘，使得各主管部門之間缺少溝通和銜接，項(xiàng)目?jī)?nèi)容的重復(fù)交叉，容易造成重復(fù)申報(bào)，騙取套取扶貧資金。這是導(dǎo)致扶貧資金碎片化使用、難以整合、效益不高的重要原因。

2.機(jī)構(gòu)不健全。貧困地區(qū)往往都是位置偏遠(yuǎn)、交通不便，有的連汽車都不通，扶貧脫貧的難度和工作量都很大。而貧困區(qū)縣因經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)編制都較少，常常沒有單設(shè)的專職扶貧機(jī)構(gòu)，從事扶貧工作的人員少，這對(duì)扶貧工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、計(jì)劃安排、督導(dǎo)落實(shí)，以及扶貧工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性都帶來(lái)不利影響。

（二）政策制度不完善

1.政策不完整。目前扶貧政策更多關(guān)注的是資金的投入、使用，對(duì)后期績(jī)效評(píng)估很少涉及。比如，目前產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的效益如何評(píng)價(jià)沒有標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)人員往往只能用項(xiàng)目申報(bào)方案中的預(yù)期效益做參考，而項(xiàng)目預(yù)期則隨著市場(chǎng)波動(dòng)有很強(qiáng)的不確定性，實(shí)際當(dāng)中雙方常常發(fā)生分歧，難以形成一致結(jié)論。有的項(xiàng)目雖然有驗(yàn)收環(huán)節(jié)，但實(shí)際當(dāng)中往往走樣變形，驗(yàn)收流于形式，還有的建設(shè)類項(xiàng)目中對(duì)于招標(biāo)費(fèi)用來(lái)源也不明確，諸如此類的問題在實(shí)際的扶貧工作中時(shí)有發(fā)生。

2.政策不銜接。一是有的項(xiàng)目要求不銜接，有的要求對(duì)貧困戶進(jìn)行逐戶甄別，但出于推進(jìn)搬遷進(jìn)度的目的，對(duì)甄別沒有要求，這就容易引起矛盾。二是責(zé)任不銜接。政府主導(dǎo)的一般性建設(shè)項(xiàng)目，都是誰(shuí)的項(xiàng)目誰(shuí)負(fù)責(zé)到底，而扶貧項(xiàng)目主管部門是扶貧辦，實(shí)施主體卻常常在村一級(jí)或其他新型經(jīng)營(yíng)主體。這種項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)生變化的情況，也使得有關(guān)部門的監(jiān)管難以到位，項(xiàng)目效益難以保證。

（三）職責(zé)履行不到位

1.項(xiàng)目銜接不順暢。扶貧工作涉及生產(chǎn)發(fā)展、易地搬遷、教育衛(wèi)生、社會(huì)保障等諸多內(nèi)容，需要相關(guān)部門嚴(yán)肅認(rèn)真履行職責(zé)。但由于各種原因，職能部門的職責(zé)履行還不夠到位。貧困戶在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施中，經(jīng)常因缺乏技術(shù)導(dǎo)致項(xiàng)目效益不佳甚至失敗。

2.項(xiàng)目規(guī)劃不長(zhǎng)遠(yuǎn)。相關(guān)部門、基層政府和村組在項(xiàng)目實(shí)施后監(jiān)管不夠，使得有的旨在提高貧困戶“造血”功能的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目變成了一次性投入，把發(fā)幾頭牛、幾只羊就當(dāng)作產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，將長(zhǎng)遠(yuǎn)的致富途徑變成了貧困戶的短期收益。

3.項(xiàng)目審核不嚴(yán)謹(jǐn)。對(duì)扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)論證不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。比如，對(duì)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目是否切合實(shí)際，貧困戶是否有充分意愿和足夠能力去實(shí)施，是否真正能夠幫助貧困戶脫貧等方面的調(diào)研還不夠。在移民搬遷項(xiàng)目中，對(duì)搬遷對(duì)象的篩選和確定，搬遷地址的選址是否符合村民搬遷愿望研究論證不夠。培訓(xùn)類項(xiàng)目中，對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容的設(shè)置是否切合貧困戶的實(shí)際需要還不夠精準(zhǔn)，導(dǎo)致有的項(xiàng)目批復(fù)后多次變更，甚至出現(xiàn)了無(wú)法實(shí)施的情況。

（四）隊(duì)伍建設(shè)不夠好

1.扶貧力量不足。在目前扶貧任務(wù)激增、標(biāo)準(zhǔn)提升，扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨沖刺階段的新形勢(shì)下，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦普遍面臨著人力不足的問題，部分縣一級(jí)扶貧開發(fā)辦公室仍沒有單設(shè)。這些都為扶貧工作項(xiàng)目調(diào)研論證不夠、質(zhì)量難保證、后期監(jiān)管難實(shí)施等問題埋下了伏筆。

2.扶貧能力不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在村組一級(jí)干部的整體素質(zhì)不高和扶貧業(yè)務(wù)干部素質(zhì)單一，缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，如道路建設(shè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、電商扶貧等對(duì)專業(yè)知識(shí)要求較高，扶貧干部不了解相關(guān)專業(yè)知識(shí)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，導(dǎo)致項(xiàng)目論證、審批流于形式。基層為了解決人力不足的問題，往往采取臨時(shí)借調(diào)的辦法，這又與能力不強(qiáng)形成了惡性循環(huán)，極易導(dǎo)致扶貧工作在低層次徘徊。

三、對(duì)策建議

（一）不斷完善扶貧政策體系

經(jīng)過多年的實(shí)踐，尤其是近幾年扶貧開發(fā)工作整體取得巨大突破的宏觀環(huán)境下，扶貧政策體系已初步形成。但在具體的執(zhí)行過程中，一些細(xì)節(jié)性的政策規(guī)定還不夠完善和嚴(yán)謹(jǐn)，而這些細(xì)節(jié)在一定程度上影響扶貧工作的成效甚至扶貧項(xiàng)目的成敗。[3]一是在區(qū)縣黨委政府層面，區(qū)縣黨委政府要全面履行脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任，制定好脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，抓好涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，切實(shí)發(fā)揮好脫貧攻堅(jiān)一線指揮部的作用。要夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的直接責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)村組扶貧資金使用、扶貧項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。扶貧脫貧部門要從過去組織實(shí)施扶貧項(xiàng)目的繁重業(yè)務(wù)工作中解脫出來(lái)，把主要精力放在研究制定政策、不斷完善政策制度上來(lái)，發(fā)揮好綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督檢查的作用。二是在政策具體內(nèi)容層面，要著重研究政策的完整性、系統(tǒng)性、閉合性，特別是要注重對(duì)政策落實(shí)效果的評(píng)估，督促加強(qiáng)項(xiàng)目調(diào)研論證，科學(xué)預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，加強(qiáng)后期監(jiān)督和評(píng)估，科學(xué)合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加大對(duì)扶貧項(xiàng)目和扶貧資金的統(tǒng)籌力度

貧困區(qū)縣要加大涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度，集中力量攻堅(jiān)克難。要建立扶貧項(xiàng)目庫(kù)和信息共享機(jī)制，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，完善項(xiàng)目申報(bào)制度、實(shí)施備案制度、檢查驗(yàn)收制度，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)施方案檢查驗(yàn)收，提高項(xiàng)目成功率。要強(qiáng)化區(qū)縣政府的監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行資金報(bào)賬審核制度，及時(shí)跟蹤訪查扶貧項(xiàng)目實(shí)施、資金使用效益，確保項(xiàng)目實(shí)施取得成效。對(duì)培訓(xùn)類項(xiàng)目，要從嚴(yán)審核培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，合理制定培訓(xùn)大綱，采取獲得技術(shù)等級(jí)證書與發(fā)放補(bǔ)助掛鉤等辦法，切實(shí)解決培訓(xùn)項(xiàng)目弄虛作假問題，強(qiáng)化貧困人口產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬有勞動(dòng)能力的貧困人口就業(yè)渠道，提高扶貧效益。

（三）加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)

一是單設(shè)縣一級(jí)的扶貧開發(fā)辦公室。要進(jìn)一步優(yōu)化扶貧人力資源配置，適當(dāng)增加專職人員，人員要配齊、力量要強(qiáng)，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有扶貧專干。要以縣為單位，統(tǒng)籌整合人力資源，對(duì)一些因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展而功能弱化的工作職責(zé)，可適當(dāng)轉(zhuǎn)崗。如基層的同志反映，計(jì)劃生育現(xiàn)在基層工作量已經(jīng)大為減少，是否可考慮將部分計(jì)生干部轉(zhuǎn)為扶貧崗，或者讓這部分干部增加扶貧工作的職能，便于促進(jìn)基層工作落實(shí)。三是注重村組干部隊(duì)伍建設(shè)。村組干部生活工作在當(dāng)?shù)兀遣皇欠稣尕毸麄冏钣邪l(fā)言權(quán)，真扶貧也要靠他們?nèi)ヂ鋵?shí)。要結(jié)合村級(jí)組織換屆，把那些責(zé)任心強(qiáng)，愿意為村民脫貧致富做貢獻(xiàn)的優(yōu)秀農(nóng)民選拔到村級(jí)組織中。四是充分發(fā)揮“第一書記”作用。第一書記是代表黨委政府在扶貧第一線的干部，把第一書記作用發(fā)揮好了，就會(huì)切實(shí)把好精準(zhǔn)扶貧第一關(guān)，確保最后一公里暢通。五是要加大對(duì)扶貧工作人員的培訓(xùn)，使其既接地氣，又有較高的專業(yè)素養(yǎng)。扶貧人員自身也要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，深入基層實(shí)際，加強(qiáng)項(xiàng)目調(diào)研，加強(qiáng)過程監(jiān)管，既做好綜合協(xié)調(diào)的工作，又發(fā)揮好督查檢查作用，提高扶貧效益。

（四）強(qiáng)化考核問責(zé)機(jī)制

扶貧落實(shí)方面，要嚴(yán)格遵循中共中央提出的到2020年“農(nóng)村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”的總要求，都要嚴(yán)格按照這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)扶貧工作。各級(jí)安排工作、考評(píng)檢查都要保證上下工作節(jié)奏一致。監(jiān)督檢查方面，要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門的督查作用，發(fā)揮報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等輿論監(jiān)督作用，暢通舉報(bào)渠道，加強(qiáng)對(duì)扶貧資金監(jiān)管。針對(duì)扶貧領(lǐng)域發(fā)生的問題，要強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。要建立扶貧工作巡查督查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，定期通報(bào)情況，督促抓好落實(shí)。脫貧考核方面，要加大對(duì)脫貧工作任務(wù)考核的權(quán)重，加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目完成數(shù)量和質(zhì)量的考核，以考核和問責(zé)追責(zé)倒逼干部擔(dān)責(zé)盡責(zé)，促使扶貧政策措施落實(shí)，確保脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)。