中國(guó)城市化進(jìn)程中土地經(jīng)濟(jì)問題的若干思考

劉永 內(nèi)蒙古烏海市國(guó)土資源局

當(dāng)前，我國(guó)正處于大發(fā)展、大變革的關(guān)鍵時(shí)期，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。翻開厚重的歷史，我們可以從中分析出經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是我們永恒的主題，而土地資源是我們生存、發(fā)展必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的開發(fā)建設(shè)與土地的利用之間相互制約，又彼此依存，土地經(jīng)濟(jì)問題在城市化建設(shè)中日益突出，引起了越來越多人的思考。接下來，本文就從土地經(jīng)濟(jì)在人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性、土地開發(fā)利用率以及集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓這三個(gè)涉及土地經(jīng)濟(jì)的問題進(jìn)行了細(xì)致的探究，希望能給相關(guān)人士以參考。

一、土地經(jīng)濟(jì)在人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性問題

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐越來越快。十八大以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高一點(diǎn)二個(gè)百分點(diǎn)，共計(jì)有八千多萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為新興城鎮(zhèn)的居民，而且，國(guó)務(wù)院明確提出，在“十三五”期間，我國(guó)要著重解決“三個(gè)1億人”的問題，即：“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”。隨著這一政策的提出落實(shí)，學(xué)術(shù)界興起一種論調(diào)，部分學(xué)者認(rèn)為：隨著我國(guó)在城市化與工業(yè)化方面的發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入發(fā)展的新常態(tài)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的比重日益減少，城市經(jīng)濟(jì)所占比重越來越大，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，因此，土地已不再是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中主要的生產(chǎn)資料，土地經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性將呈現(xiàn)出日益下降的趨勢(shì)。經(jīng)細(xì)致考察，這種論調(diào)源于諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·W·舒爾茨的《農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)濟(jì)重要性在下降》一文。但很明顯，這部分學(xué)者沒有認(rèn)真研讀《農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)濟(jì)重要性在下降》一文，只是簡(jiǎn)單粗暴地將作者的“土地的經(jīng)濟(jì)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重要性下降”的觀點(diǎn)擴(kuò)展到人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的其他領(lǐng)域，實(shí)在經(jīng)不起檢驗(yàn)。

(一)從“土地物質(zhì)”和“土地資本”的時(shí)序變化規(guī)律來看

馬克思曾指出：土地是由“土地物質(zhì)”與“土地資本”兩部分構(gòu)成的。西奧多·W·舒爾茨提出的農(nóng)業(yè)用地在經(jīng)濟(jì)重要性方面的下降是指土地作為農(nóng)業(yè)投入要素的份額在下降，是基于要素替代原理作用下的結(jié)果，而不是說農(nóng)業(yè)用地的“經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力”在下降。況且，隨著全球人口不斷增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)用地特別是耕地將成為日益稀缺的要素，農(nóng)業(yè)耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值明顯呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，這也是農(nóng)業(yè)用地在經(jīng)濟(jì)重要性方面上升具體的體現(xiàn)。

(二)從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的角度來看

在傳統(tǒng)的認(rèn)知中，人們認(rèn)為土地功能具有承載性、養(yǎng)育性、資源性等功能。但隨著時(shí)代的發(fā)展，這種觀點(diǎn)就顯得比較偏頗。在當(dāng)前城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的形勢(shì)下，土地的功能被極大的更新與擴(kuò)展，在我國(guó)城市化與工業(yè)化飛速發(fā)展的今天，更彰顯了土地功能的多樣性特征，其傳統(tǒng)功能的下降也就意味著其新興功能的上升。因此，前文轉(zhuǎn)述的土地經(jīng)濟(jì)重要性在下降的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。

二、土地開發(fā)利用率的問題

在對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的過程中，無論農(nóng)業(yè)用地的利用規(guī)劃，還是城市建設(shè)用地的規(guī)劃，土地在用途、結(jié)構(gòu)、布局、方式以及效率等內(nèi)容都是十分重要的。在當(dāng)前的城市化建設(shè)中，城建用地的用途與容積率往往成為土地利用率衡量的重要指標(biāo)。過去對(duì)于城市的規(guī)劃，往往偏重于城市景觀，進(jìn)行低密度的開發(fā)，這樣雖然極大緩解了工業(yè)型城市在居住、交通以及環(huán)境等方面的矛盾，但也極大地弱化了市區(qū)土地的使用價(jià)值，存在著土地開發(fā)強(qiáng)度和利用率大幅度降低的弊端。從上世紀(jì)七八十年代開始，隨著世界人口的迅速增加以及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，對(duì)土地進(jìn)行高強(qiáng)度的綜合開發(fā)模式逐步成為城建領(lǐng)域的主流論調(diào)。但這種模式也只適用在大城市的中心地帶，小城市和新興小城鎮(zhèn)則不能盲目的照搬照做。而且，隨著近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入買方市場(chǎng)，人們對(duì)于居住環(huán)境的要求越來越高，開發(fā)商想方設(shè)法增加建筑容積率的“鴿子籠”建筑越來越?jīng)]有市場(chǎng)，更加注重人性化和生態(tài)化并帶有公園濕地生態(tài)景觀的“低密度住宅”開始走俏，成為當(dāng)前買房者的首選，使得開發(fā)商與置業(yè)者實(shí)現(xiàn)了雙贏的目標(biāo)?？梢姡恋亻_發(fā)利用的衡量指標(biāo)不是一層不變的，而是隨著時(shí)間和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而改變的。因此，在對(duì)不同區(qū)域不同類型的土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)時(shí)，應(yīng)注意開發(fā)模式的靈活多樣，而不是簡(jiǎn)單的整齊劃一模式。

而對(duì)于農(nóng)業(yè)用地而言，隨著我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐越來越快，在大機(jī)械化生產(chǎn)的模式下，傳統(tǒng)的高強(qiáng)度粗放型耕作開始逐漸退出歷史舞臺(tái)，科學(xué)化、機(jī)械化和集約化成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要方式，因此，高強(qiáng)度利用率不是提升我國(guó)農(nóng)業(yè)土地綜合利用率的唯一選擇。

三、集體土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓問題

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)中國(guó)有土地的使用權(quán)能夠直接進(jìn)行出讓或轉(zhuǎn)讓，而對(duì)于農(nóng)村的集體土地，其使用權(quán)只能在被征用成為國(guó)有土地后才可以進(jìn)行出讓，同時(shí)，對(duì)于農(nóng)民承包的土地在轉(zhuǎn)讓制度方面也缺少明確的法律依據(jù)，在當(dāng)前農(nóng)村城市化的情形下，農(nóng)村的土地在流轉(zhuǎn)方面十分不流暢，產(chǎn)生了大量的拋荒閑置農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象，極大地阻礙了我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。當(dāng)前，隨著我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)成為城市戶口，因此，他們的農(nóng)村集體土地應(yīng)該同城市用地具有相同的權(quán)利，換言之，就是在法律層面應(yīng)保持對(duì)城鎮(zhèn)土地與農(nóng)村土地的一視同仁，賦予農(nóng)民在承包土地以及集體用地等方面的土地出讓、轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，這樣也是拉近城鄉(xiāng)差距的有效方式，能極大地加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民的收入。因?yàn)?，?dāng)前我國(guó)的土地征用制度在很大程度上剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地資產(chǎn)增值的收益權(quán)，在征地補(bǔ)償方面給予的費(fèi)用很低，農(nóng)民、集體和政府機(jī)構(gòu)在征地補(bǔ)償收入分配的比例十分不合理，而且對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償、就業(yè)安置以及社會(huì)保障體系建設(shè)方面缺乏銜接和統(tǒng)一的謀劃，使得很多地區(qū)農(nóng)村的耕地被征用后，經(jīng)濟(jì)收入逐年下降，實(shí)際生活水平越來越低。

如果我國(guó)的法律能夠打破這一“禁區(qū)”，“三農(nóng)”問題將會(huì)變得更容易解決，也更容易加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓被轉(zhuǎn)移人口以自愿出租、轉(zhuǎn)包、出讓、轉(zhuǎn)讓或是入股的形式將承包土地進(jìn)行有償?shù)牧魍ǎ⑦M(jìn)一步加快速度銜接農(nóng)轉(zhuǎn)非人口在征地補(bǔ)償、就業(yè)安置以及社會(huì)保障體系建設(shè)方面的銜接，使他們能夠更快地轉(zhuǎn)化成為城市居民，這樣不僅有助于我國(guó)城市化進(jìn)程的建設(shè)，同時(shí)也能推進(jìn)我國(guó)人口的聚集、土地的集中、產(chǎn)業(yè)的集聚，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的目標(biāo)。

四、結(jié)束語

從全球過去200多年的城市化發(fā)展進(jìn)程來看，城市化極大地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能顯著提升國(guó)民的生活水平，加快公共服務(wù)的普及并提升服務(wù)的質(zhì)量，從而完善社會(huì)的治理，縮小城鄉(xiāng)與地區(qū)間發(fā)展的差距。但在城市化建設(shè)中，必須要考慮土地的各種經(jīng)濟(jì)問題。本文就從土地經(jīng)濟(jì)在人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性問題、土地開發(fā)利用率的問題以及集體土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓問題這三個(gè)方面進(jìn)行了論述，希望本文能給相關(guān)的人士以有益的參考。