基層央行零星工程采購(gòu)模式研究

一、零星工程采購(gòu)的法制背景

零星工程采購(gòu)，顧名思義，即政府集中采購(gòu)目錄之外且在采購(gòu)限額以下的使用財(cái)政資金的工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目，一般包括了日常維修、修繕、改造和拆除等。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)的“三駕馬車(chē)”中(即貨物、服務(wù)和工程)，雖然都以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》為依據(jù)實(shí)施，但是我國(guó)政府僅在貨物和服務(wù)類(lèi)采購(gòu)中制定了較為明確和操作成熟的采購(gòu)方式：屬于集中采購(gòu)目錄的，適用于《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》；屬于分散采購(gòu)的或各單位自行采購(gòu)的，適用于《政府采購(gòu)非招標(biāo)方式管理辦法》等。其中，對(duì)于采購(gòu)分散、采購(gòu)數(shù)量大、采購(gòu)頻繁的貨物、部分服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目，一般采用協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)方式。

而工程類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)論是早期的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》抑或近年頒布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》以及其實(shí)施條例等，均只對(duì)限額以上的工程建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，而不在集中采購(gòu)目錄內(nèi)且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的工程，缺乏明確的制度依據(jù)。

制度的模糊，造成了零星工程采購(gòu)中出現(xiàn)了較為普遍的兩種習(xí)慣：一是工程建設(shè)無(wú)論規(guī)模大小，均照搬大型工程建設(shè)流程采用邀請(qǐng)招標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性談判方式確定供應(yīng)商，例如在基層央行內(nèi)部審核環(huán)節(jié)多、流程長(zhǎng)，一項(xiàng)工程采購(gòu)的審核流程要耗費(fèi)40天左右的時(shí)間，造成了采購(gòu)流程比項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，采購(gòu)成本占項(xiàng)目實(shí)施成本比重過(guò)大的局面；二是凡屬零星工程，采用直接發(fā)包的形式，在事前隨意指派施工單位完成工程，沒(méi)有遵循規(guī)范的流程辦理，存在較大的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

二、基層央行零星工程采購(gòu)的現(xiàn)狀

基層央行，即中國(guó)人民銀行的各分支機(jī)構(gòu)，其基建類(lèi)項(xiàng)目有其特殊性。不同于一般的機(jī)關(guān)單位，各分支機(jī)構(gòu)大多擁有營(yíng)業(yè)用房、辦公用房和發(fā)行庫(kù)區(qū)等，多數(shù)省會(huì)的單位不止一棟建筑且部分庫(kù)區(qū)地處偏僻，建筑物等老化速度快。特別是基層央行的房屋建筑多建于上世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)的建筑規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，工程質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏較為系統(tǒng)而有效的監(jiān)督管理，以上原因和年久失修造成了房屋建筑在使用功能、環(huán)保節(jié)能或安全性能上存在一定的不足，增加了工程采購(gòu)與管理的負(fù)擔(dān)。

以長(zhǎng)沙中心支行為例，從歷年的零星工程項(xiàng)目分析，零星工程有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是項(xiàng)目多，金額小。建筑及相關(guān)區(qū)域因年久老化且涉及專(zhuān)業(yè)較多，每年的零星的修補(bǔ)與改造較頻繁，包括了從屋面、室內(nèi)防水到內(nèi)部道路翻新改造、設(shè)備設(shè)施更新等紛雜的小規(guī)模工程改建、修建等。且因多為局部的修補(bǔ)或改造，其工程造價(jià)較低，小至數(shù)千元甚至數(shù)百元，多的不也超過(guò)二三十萬(wàn)元。單個(gè)項(xiàng)目涉及多專(zhuān)業(yè)要求潛在供應(yīng)商具備多個(gè)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)，而其有限的利潤(rùn)空間又阻礙了社會(huì)潛在的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的參與積極性。

二是環(huán)節(jié)多，歷時(shí)長(zhǎng)?；鶎友胄性诠こ填?lèi)零星采購(gòu)方面缺乏便捷可行的相關(guān)制度，采購(gòu)流程一般按照大型基建項(xiàng)目招標(biāo)流程進(jìn)行，無(wú)論零星工程的預(yù)算大小均按照統(tǒng)一流程執(zhí)行，內(nèi)部相關(guān)審核流程過(guò)長(zhǎng)且有部分環(huán)節(jié)進(jìn)行了重復(fù)審批，歷時(shí)較長(zhǎng)，一般情況下一個(gè)項(xiàng)目從發(fā)起申請(qǐng)到合同簽訂大約需要30天或以上的時(shí)間。而多數(shù)時(shí)候，零星維修或改造事發(fā)較急，等到完成采購(gòu)流程后也極大地影響了基層央行的正常履職。

三是基層央行基建專(zhuān)業(yè)人員不足?；鶎友胄械穆穆氁越?jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控為主，基建職能往往隸屬與某個(gè)內(nèi)務(wù)部門(mén)，其專(zhuān)業(yè)人員較少。而且在日?；ü芾碇?，大量的小額工程耗費(fèi)了過(guò)多的時(shí)間和精力，導(dǎo)致基建規(guī)劃缺少專(zhuān)業(yè)而合理的分析論證，經(jīng)常出現(xiàn)“拍腦袋”定方案的情況，基建管理人員無(wú)暇提高采購(gòu)質(zhì)量、提升采購(gòu)水平。

因此，基層央行在零星工程采購(gòu)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)借鑒有益的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范采購(gòu)行為，節(jié)省采購(gòu)時(shí)間，提高采購(gòu)效益。

三、零星工程采購(gòu)的新方式

針對(duì)政府采購(gòu)中零星工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，中央和地方政府的采購(gòu)部門(mén)借鑒了貨物、服務(wù)采購(gòu)中使用很成熟的定點(diǎn)采購(gòu)方式。中央的國(guó)采中心最早進(jìn)行了嘗試，于2008年初首次將定點(diǎn)采購(gòu)引入工程采購(gòu)領(lǐng)域，逐漸顯露了較好的效果。分析國(guó)采中心和地方政府的工程定點(diǎn)采購(gòu)方式，其主要特點(diǎn)如下；

一是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定了各專(zhuān)業(yè)的定點(diǎn)采購(gòu)供應(yīng)商庫(kù)。國(guó)采中心和地方政府的零星工程采購(gòu)累計(jì)金額，年均都超過(guò)了工程類(lèi)項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)的限額，因此按照政府采購(gòu)法的規(guī)定，將之前屬于單位自行采購(gòu)的零星工程納入集中采購(gòu)目錄并采取了公開(kāi)招標(biāo)的方式確定供應(yīng)商。其次，考慮到政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)覆蓋面廣，定點(diǎn)供應(yīng)商要服務(wù)于轄內(nèi)各部門(mén)的各專(zhuān)業(yè)，因此國(guó)采中心就基建項(xiàng)目不同專(zhuān)業(yè)分別發(fā)包，建立了不同專(zhuān)業(yè)的定點(diǎn)采購(gòu)庫(kù)。

二是招標(biāo)方式僅設(shè)置入圍門(mén)檻，不限定入圍的各專(zhuān)業(yè)供應(yīng)商數(shù)量?？紤]到零星工程的特點(diǎn)，規(guī)模較大的施工企業(yè)對(duì)其參與的積極性不高，而政府采購(gòu)的服務(wù)目標(biāo)較多，若將各專(zhuān)業(yè)供應(yīng)商限定在某幾個(gè)范圍內(nèi)，則該供應(yīng)商的大部分人力花費(fèi)在零星工程上，對(duì)供應(yīng)商和采購(gòu)人而言其成本均較高。為此，國(guó)采中心等僅設(shè)定了資質(zhì)和優(yōu)惠率的門(mén)檻，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行后期談判。

三是按不同限額分類(lèi)實(shí)施采購(gòu)。政府采購(gòu)部門(mén)根據(jù)轄內(nèi)各部門(mén)的采購(gòu)實(shí)際，設(shè)立不同限額門(mén)檻實(shí)施對(duì)應(yīng)的采購(gòu)方式。以國(guó)采中心2016-2018實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)為例，預(yù)算在120萬(wàn)元以?xún)?nèi)的項(xiàng)目采購(gòu)人可以和定點(diǎn)庫(kù)內(nèi)的供應(yīng)商直接選擇一家，預(yù)算在120-200萬(wàn)元之間的可以從定點(diǎn)庫(kù)或其他邀請(qǐng)單位中選擇3家進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性磋商或談判確定。

四是工程費(fèi)用均采用竣工結(jié)算審計(jì)制。國(guó)采中心是按工程計(jì)價(jià)規(guī)范，以工程定額、當(dāng)期政府發(fā)布的人工、材料價(jià)格(其中，暫估材料、設(shè)備價(jià)格按照采購(gòu)人書(shū)面確認(rèn)的實(shí)際價(jià)格調(diào)整)為基準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)竣工結(jié)算確定工程量，計(jì)算得出合同總價(jià)的。因此，對(duì)單個(gè)項(xiàng)目而言，其合同價(jià)格形式為固定單價(jià)合同。

考查政府的零星工程采購(gòu)方式來(lái)的特點(diǎn)，均是在相關(guān)法律、政策下根據(jù)實(shí)際情況制定的。基層央行的零星工程，有其特殊性，不能照搬政府的定點(diǎn)采購(gòu)模式，要做到“因地制宜，量體裁衣”，做到合法合規(guī)且合理。

四、基層央行的零星工程定點(diǎn)采購(gòu)的新模式

基層央行屬于中國(guó)人民銀行總行垂直管理單位，按照中國(guó)人民銀行總行的規(guī)定，工程類(lèi)項(xiàng)目均由各單位(副省級(jí)或以上分支機(jī)構(gòu)組織)自行組織采購(gòu)。因此，基層央行的零星工程不能夠照搬政府工程定點(diǎn)采購(gòu)方式，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“拿來(lái)主義”精神，借鑒政府既有的工程定點(diǎn)采購(gòu)方式，結(jié)合自身實(shí)際情況制定符合基層央行特點(diǎn)的零星工程采購(gòu)新方式。重點(diǎn)需把握以下三點(diǎn)要求：

一是確定工程定點(diǎn)采購(gòu)的組織形式。從本質(zhì)上看，定點(diǎn)采購(gòu)只是采購(gòu)方式中的一種組織形式，將合同期限內(nèi)的限額工程打捆集中，統(tǒng)一采購(gòu)。因此，基層央行應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度計(jì)劃或通過(guò)歷年零星工程采購(gòu)量使用增量法推算的當(dāng)年度累計(jì)采購(gòu)數(shù)額，采取符合單位內(nèi)部的相關(guān)制度的方式。其次，采購(gòu)時(shí)應(yīng)根據(jù)內(nèi)部的限額標(biāo)準(zhǔn)和基層央行實(shí)際情況，按預(yù)算大小選定確定供應(yīng)商的方式：預(yù)算在5萬(wàn)元以?xún)?nèi)的小項(xiàng)目可以從定點(diǎn)庫(kù)中選擇施工單位；預(yù)算在5萬(wàn)元至10萬(wàn)元之間的，應(yīng)當(dāng)在定點(diǎn)庫(kù)中比價(jià)后確定；預(yù)算在10萬(wàn)元至零星采購(gòu)限額的，可以從定點(diǎn)庫(kù)和社會(huì)邀請(qǐng)符合要求供應(yīng)商參加競(jìng)爭(zhēng)性談判。

二是控制定點(diǎn)庫(kù)供應(yīng)商數(shù)量?；鶎友胄械慕ㄖw量，與本級(jí)政府采購(gòu)中心覆蓋的本級(jí)政府所有部門(mén)、單位的建筑體量比較差異明顯。鑒于此，若采用政府采購(gòu)中心的全專(zhuān)業(yè)單一無(wú)數(shù)量限制入圍方式，勢(shì)必造成基層央行定點(diǎn)采購(gòu)庫(kù)中的多家供應(yīng)商在合同期內(nèi)無(wú)項(xiàng)目可做，長(zhǎng)此以往打擊供應(yīng)商的積極性，造成不良影響。因此，基層央行要分析零星工程的專(zhuān)業(yè)集中度，以目前長(zhǎng)沙中心支行的工程量估計(jì)，定點(diǎn)采購(gòu)庫(kù)中有3-4家入圍供應(yīng)商即可滿(mǎn)足要求，又能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。

三是明確各項(xiàng)目工程造價(jià)的計(jì)算方式。基層央行因其履職方向，轄內(nèi)基建工程類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員不足，因此若以竣工結(jié)算審計(jì)的結(jié)果作為工程造價(jià)依據(jù)，雖然節(jié)省了采購(gòu)流程的事前工作，但是基層央行難以對(duì)工程量和計(jì)量方式進(jìn)行有效把控，且承擔(dān)了由施工中不確定性造成的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，基層央行在零星工程造價(jià)問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算為主、總價(jià)固定原則：即要求基層央行在零星工程實(shí)施前明確工作內(nèi)容與范圍、工程量與預(yù)算，根據(jù)供應(yīng)商承諾的優(yōu)惠率確定總造價(jià)?；鶎友胄辛阈枪こ滩捎妙A(yù)算制度下的固定總價(jià)形式，事前約定好工程內(nèi)容，減少了與供應(yīng)商就工程量認(rèn)定問(wèn)題而發(fā)生糾紛的可能；將零星工程中不確定因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給供應(yīng)商承擔(dān)，降低了零星工程的潛在增量成本。

五、基層央行零星工程定點(diǎn)采購(gòu)的完善措施

基層央行在工程采購(gòu)領(lǐng)域引入定點(diǎn)采購(gòu)模式，解決了小額工程采購(gòu)領(lǐng)域長(zhǎng)期缺乏制度化指導(dǎo)的問(wèn)題，增強(qiáng)了非基建專(zhuān)業(yè)單位的基建管理效率。但是，不能夠認(rèn)為定點(diǎn)采購(gòu)是一件“一勞永逸”的事情，在規(guī)范和簡(jiǎn)化采購(gòu)方式的同時(shí)，更需要加強(qiáng)零星工程采購(gòu)管理，確保小額基建投資效益和工程質(zhì)量，其核心在于預(yù)算控制、定點(diǎn)庫(kù)管理和整體規(guī)劃領(lǐng)域：

一要嚴(yán)格約束工程預(yù)算。工程中核心在于工程量與工程造價(jià)，控制好工程量與工程造價(jià)，工程類(lèi)采購(gòu)質(zhì)量便有了較高的保證：在工程量計(jì)量中，有文字和圖紙等兩類(lèi)描述方式，前者為一維精度而后者為二維精度，其中一般情況下對(duì)數(shù)量的計(jì)量以圖紙為優(yōu)，因此在工程管理中如無(wú)特殊情況均應(yīng)以設(shè)計(jì)圖紙作為任務(wù)安排的依據(jù)；在造價(jià)編制過(guò)程中，基層央行應(yīng)當(dāng)借助已經(jīng)建立的造價(jià)咨詢(xún)單位定點(diǎn)庫(kù)，一般采用工程量清單形式編制預(yù)算進(jìn)而確定工程造價(jià)，既有利于分析價(jià)格構(gòu)成又能便于復(fù)核工程量，但若工程過(guò)于簡(jiǎn)單且內(nèi)容單一的，可以簡(jiǎn)化編制方式。

二要建立定點(diǎn)采購(gòu)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。定點(diǎn)采購(gòu)必須避免出現(xiàn)“一定了之”和“終身制”等局面，防止入圍后的供應(yīng)商不能繼續(xù)保持有效的競(jìng)爭(zhēng)力，工程定點(diǎn)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)控制履約期限，且實(shí)施履約期內(nèi)淘汰制：工程定點(diǎn)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)將協(xié)議服務(wù)期限定在一年，一年期滿(mǎn)后重新組織采購(gòu)工作，保證工程定點(diǎn)庫(kù)內(nèi)的活力；在定點(diǎn)采購(gòu)履約期內(nèi)，基層央行要建立服務(wù)反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督管理與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督管理有效結(jié)合，基建管理人員及時(shí)對(duì)供應(yīng)商履行職責(zé)、兌現(xiàn)承諾、服務(wù)態(tài)度等情況進(jìn)行跟蹤與監(jiān)督，凡實(shí)施項(xiàng)目后被有效投訴2次及以上的、受到業(yè)內(nèi)處罰、資質(zhì)被取消或自愿退出的入圍企業(yè)予以淘汰，且自淘汰日起3年內(nèi)不得參與零星工程項(xiàng)目，定點(diǎn)采購(gòu)庫(kù)若數(shù)量不足的可以在當(dāng)期進(jìn)行增補(bǔ)。

三要科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌安排工程項(xiàng)目 。近年來(lái)隨著基層央行建筑群體的老化和配套需求的提升，零星工程項(xiàng)目的數(shù)量和資金需求隨之逐年增長(zhǎng)。以往的零星工程項(xiàng)目往往存在“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的“短視和拍腦袋”現(xiàn)象，缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證。對(duì)此，必須加強(qiáng)零星工程建設(shè)的計(jì)劃性：按照完善功能、環(huán)保節(jié)能、先進(jìn)智能的三項(xiàng)原則，在上年度末或當(dāng)年年初征集單位內(nèi)部意見(jiàn)，匯總并篩選、調(diào)整，科學(xué)、合理地對(duì)基層央行超過(guò)一定使用年限或存在一定功能缺陷等處進(jìn)行系統(tǒng)性、多層次地修繕與改造，將基建隱患“扼殺在萌芽之中”。

針對(duì)基層央行零星工程特點(diǎn)，借鑒在政府相關(guān)部門(mén)實(shí)行的定點(diǎn)采購(gòu)方式，基層央行實(shí)現(xiàn)了基建管理工作長(zhǎng)久以來(lái)的難題，既完善了零星采購(gòu)制度、規(guī)范工程管理流程，又保證了投資效益，有效降低了采購(gòu)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施工程定點(diǎn)采購(gòu)，既是一件創(chuàng)新，也是一項(xiàng)挑戰(zhàn)，在規(guī)范工程采購(gòu)的同時(shí)如何加強(qiáng)基建工作管理，提升基建效能，是永遠(yuǎn)不能停歇腳步的。

(中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行，湖南 長(zhǎng)沙 410005)

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