張 婷 張 薇 孫 雷 戴祝英

(1.南京師范大學(xué)泰州學(xué)院，江蘇 泰州 225300；2.泰州市現(xiàn)代民政研究院，江蘇 泰州 225300；3.泰州市民政局，江蘇 泰州 225300)

1 發(fā)展現(xiàn)狀

行業(yè)協(xié)會是社會分工的精細化和市場經(jīng)濟的發(fā)展深入在市場領(lǐng)域細化的必然產(chǎn)物，連接著市場主體與政府，制定與維護著市場的規(guī)則和秩序。

1.1 改革起步較早、推進有力

泰州市行業(yè)協(xié)會改革起步較早，自2012年9月以來，市政府相繼發(fā)布了《關(guān)于推進泰州市行業(yè)協(xié)會改革和發(fā)展的實施意見》《泰州市行業(yè)協(xié)會與行政主管機關(guān)脫鉤實施意見》等一系列文件，并成立泰州市行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2015年7月，《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》出臺后，市政府采取相應(yīng)措施進一步推進全市的脫鉤工作，結(jié)合各協(xié)會換屆，到今年底將全部實現(xiàn)脫鉤。通過五年多的實踐，80%原來隸屬于政府的行業(yè)協(xié)會實行機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員、黨建、外交分離，機構(gòu)、人員和財務(wù)與政府實現(xiàn)“三脫鉤”，成為真正獨立的市場主體。

1.2 專業(yè)分工更細、影響日趨廣泛

據(jù)泰州市民政局社團處統(tǒng)計，2017年底，泰州市的行業(yè)協(xié)會已經(jīng)發(fā)展到476個，不僅涉及餐旅、服務(wù)、農(nóng)貿(mào)、紡織、機械、交通等傳統(tǒng)行業(yè)，也拓展到了通信、金融、婚慶、再生資源等高科技產(chǎn)業(yè)和新興行業(yè)，行業(yè)協(xié)會的輻射面更加廣泛、分工更加細致，基本涵蓋了不同所有制、不同經(jīng)濟規(guī)模、不同組織形式的企業(yè)，涌現(xiàn)了一批富有特色、在全國乃至世界具有一定影響力的行業(yè)協(xié)會，如興化市不銹鋼行業(yè)協(xié)會、泰興市宣堡銀杏協(xié)會、泰州市特種加工機床行業(yè)協(xié)會等。

1.3 功能拓展、承接政府職能轉(zhuǎn)移

在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，發(fā)揮協(xié)會組織積極作用，積極承接政府職能轉(zhuǎn)移，在協(xié)助政策擬定、參與標準制定、加強行業(yè)監(jiān)管、維護行業(yè)利益、規(guī)范行業(yè)自律等方面做了大量有益的工作，提升了行業(yè)協(xié)會商會的影響力；為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，一批新型行業(yè)協(xié)會自發(fā)產(chǎn)生，如泰州市醫(yī)藥高新區(qū)醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會和泰州市海陵區(qū)網(wǎng)絡(luò)志愿者服務(wù)協(xié)會的成立等等；為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需要，各類行業(yè)協(xié)會逐步建立起符合市場經(jīng)濟要求的新機制，能夠更好地發(fā)揮起行業(yè)自律的作用，代表行業(yè)的整體利益，日益凸顯出其行業(yè)自治與社會協(xié)調(diào)的功能。

2 存在問題

在與行政機關(guān)脫鉤后，相當(dāng)一部分行業(yè)協(xié)會發(fā)展面臨許多問題的困擾，未能充分履行市場經(jīng)濟中行業(yè)協(xié)會應(yīng)該履行的職能，需要引起重視。

2.1 對發(fā)展認識不清、道路不明

脫鉤改革中未能對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、角色和職能等加以明確，脫鉤后行業(yè)協(xié)會原本發(fā)展憑借的政府力量消失了，致使有些行業(yè)協(xié)會至今未有準確的定位。行業(yè)協(xié)會對“脫鉤”后的工作內(nèi)容和性質(zhì)發(fā)生改變?nèi)狈η逍颜J識，對于作為獨立市場主體的行業(yè)協(xié)會如何充分發(fā)揮其作為企業(yè)利益代表的作用還缺乏深度的認知，以至于對今后的發(fā)展方向和道路感到茫然。目前，全市行業(yè)協(xié)會發(fā)展狀況良好的約占三分之一，大部分行業(yè)協(xié)會還未找到屬于自身健康有序的發(fā)展道路。

2.2 覆蓋面不全、活動不經(jīng)常

以往的行業(yè)協(xié)會多是以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)發(fā)起建立的，多數(shù)分布在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通運輸?shù)葌鹘y(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域，而近幾年興起的醫(yī)藥行業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等重點行業(yè)以及與全市經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)，行業(yè)協(xié)會還比較少，一些行業(yè)缺乏協(xié)會組織和眾多企業(yè)游離于行業(yè)協(xié)會之外的現(xiàn)象同時存在。目前，全市只有烹飪餐飲行業(yè)協(xié)會、電力行業(yè)協(xié)會等約三分之一的協(xié)會活動比較正常，發(fā)展較好，許多行業(yè)協(xié)會活動不正常，有的甚至沒有活動。

2.3 服務(wù)創(chuàng)新欠缺、資金來源不足

我國行業(yè)協(xié)會的生成體制導(dǎo)致許多行業(yè)協(xié)會過去完全用行政手段來開展工作，忽略了自愿、民主的辦會宗旨，這種慣性思維根深蒂固，不少行業(yè)協(xié)會開展服務(wù)活動的創(chuàng)新性和新穎性不足，未能發(fā)揮其凝聚行業(yè)、服務(wù)行業(yè)的作用。行業(yè)協(xié)會一般靠收取會員繳納的會費作為其資金來源，在泰州市正?；顒拥男袠I(yè)協(xié)會中，真正來自企業(yè)的會員不多，因此開展活動的經(jīng)費不足，致使一些行業(yè)協(xié)會缺乏基本的經(jīng)費保障。且脫鉤改革后，一部分在脫鉤前依靠政府財政支持的行業(yè)協(xié)會，一下子失去了資金和支持，面臨生存危機。

2.4 扶持缺位、監(jiān)管不到位

行業(yè)協(xié)會“脫管”后，政府有關(guān)部門對行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展缺乏有效的監(jiān)管和扶持措施。在行業(yè)協(xié)會的管理方面，民政部門把更多精力放在審批上，而對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展、面臨的困難及其如何發(fā)揮作用等方面，由于缺乏專業(yè)性的人才和知識，出現(xiàn)無心、無法、無力的現(xiàn)象。一些政府部門狹窄理解“脫鉤”的含義，認為既然不存在人財物、職能等各方面的隸屬關(guān)系，對應(yīng)該履行的對行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和正常管理工作也一起“脫鉤”，缺乏有效的機制約束，導(dǎo)致脫鉤后行業(yè)協(xié)會失位。

2.5 自身發(fā)展不足

泰州市部分行業(yè)協(xié)會仍未建立現(xiàn)代社會組織制度，存在組織機構(gòu)不健全、內(nèi)部治理不完善、財務(wù)管理不透明、民主管理不落實、誠信度和自律性不高、社會公信力不足等問題。一些協(xié)會人才資源短缺，發(fā)展后勁不足，普遍存在學(xué)歷不高、專職人員數(shù)量少、工作人員老齡化、創(chuàng)新力不足的問題。一些協(xié)會未掌握全面的行業(yè)基本情況和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，缺乏對協(xié)會發(fā)展全局性、戰(zhàn)略性、方向性、創(chuàng)新性的研究和思考，這些都在一定程度上制約了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

3 制約因素探析

3.1 法律法規(guī)滯后

泰州市對行業(yè)協(xié)會的管理主要依據(jù)2016年2月國務(wù)院重新修訂的《社會團體登記管理條例》，除此之外尚無其它行業(yè)協(xié)會專門的法律規(guī)范。但《社會團體登記管理條例》既沒有從法律上對行業(yè)協(xié)會與其他社會團體進行區(qū)別分類，也沒有對其組織原則、職能作用、社會地位等方面予以明確界定。協(xié)會的運行在一定程度上處于無序狀態(tài)。

3.2 職能分離清單空缺

職能分離的難點在于政府職能轉(zhuǎn)變還沒完全到位，缺少政府職能清單作為依據(jù)。行業(yè)協(xié)會的職能部分來源于政府職能的轉(zhuǎn)移，但是，對于政府哪些職能可以轉(zhuǎn)移給社會、行業(yè)協(xié)會如何購買公共服務(wù)、具有何種資質(zhì)的社會組織可以承接政府職能的轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)等問題，現(xiàn)實中還無明確的文件規(guī)定，相關(guān)職能分離清單的缺失導(dǎo)致政府實際操作缺少規(guī)范性指導(dǎo)。

3.3 專業(yè)管理人才缺乏

行業(yè)協(xié)會長期作為行政機構(gòu)的直屬部門，過去協(xié)會負責(zé)人主要由政府官員兼職，脫鉤后政府官員的分流使其失去人才支持，協(xié)會面臨換屆卻找不出能擔(dān)任會長、秘書長合適人選的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。專職管理人才的缺乏制約了全市行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，各行業(yè)協(xié)會可以獨立運作、具有相應(yīng)知識儲備和職業(yè)技能的專業(yè)人才更是奇缺，動力缺乏癥是其重要原因。

4 對策建議

4.1 加強法規(guī)制度建設(shè)

根據(jù)國家修訂出臺的法律法規(guī)，完善相關(guān)配套制度，著重于對行業(yè)協(xié)會與其他社會團體進行區(qū)別分類，除了明確行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、組織原則、職能作用、社會地位等本質(zhì)屬性之外，還應(yīng)明確政府對行業(yè)協(xié)會的支持和監(jiān)管的界限等問題，研究制定加強社會組織監(jiān)督管理的辦法，明確部門職責(zé)，健全管理體制。形成對行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)型時期的規(guī)范化管理，構(gòu)建政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，建立登記和備案雙軌制，創(chuàng)新網(wǎng)上申報、部門代辦服務(wù)平臺，推動直接登記與雙重管理相結(jié)合，加快推進社會組織黨組織建設(shè)和黨建工作。

4.2 建立多主體聯(lián)合監(jiān)管機制

構(gòu)建多元監(jiān)督主體，明確各監(jiān)督主體的職責(zé)，尤其是民政部門和原業(yè)務(wù)主管機關(guān)之間的監(jiān)督職責(zé)分工，雖然原有的雙重管理體制解體，不是掛靠單位在法律層面不再承擔(dān)相應(yīng)的具體管理責(zé)任，但是作為行業(yè)管理的主導(dǎo)部門，對行業(yè)內(nèi)的協(xié)會及其他社團組織，仍有業(yè)務(wù)歸口管理的職責(zé)，明確“脫鉤不脫責(zé)”的觀念，對地方性行業(yè)協(xié)會的行業(yè)政策、行規(guī)行約的制定執(zhí)行提出指導(dǎo)意見。同時，各政府監(jiān)管主體應(yīng)建立聯(lián)合監(jiān)管機制，通過信息公開、網(wǎng)上辦公等方式加強各部門之間的溝通交流，及時進行信息的溝通，促進多主體對行業(yè)協(xié)會的有效監(jiān)管。探索建立行業(yè)協(xié)會的“負面清單”，防止將資源依賴的渠道向企業(yè)傾斜，從過去的行政依附變?yōu)槠髽I(yè)依附，防止出現(xiàn)亂收費、亂評比、亂表彰、亂認證等增加企業(yè)負擔(dān)行為的發(fā)生。

4.3 打造政府職能轉(zhuǎn)移“三張清單”

借鑒杭州、蘇州等地的做法，加快出臺《關(guān)于推動政府非行政職能向社會轉(zhuǎn)移的意見》《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)工作的實施辦法》《泰州市承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的社會組織資質(zhì)認定辦法》，進一步推進和規(guī)范全市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)工作，年內(nèi)全面出臺政府向社會轉(zhuǎn)移非行政職能事項目錄、政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄、承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的社會組織目錄“三張清單”。加快實施政社脫鉤，推進社會力量明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)的良性互動。

4.4 強化人才隊伍建設(shè)

行業(yè)協(xié)會負責(zé)人和秘書長對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展至關(guān)重要。具體可從政府的支持策略、改善留人的社會環(huán)境、行業(yè)協(xié)會的應(yīng)對措施三個層面加強人才隊伍建設(shè)。政府的支持策略包括：完善相關(guān)法律、加大執(zhí)法力度、優(yōu)化人才市場內(nèi)部機制、招引人才的同步優(yōu)惠政策、完善社會保障、搭建培訓(xùn)平臺等，為行業(yè)協(xié)會引人、留人提供支持；改善留人的社會環(huán)境包括：樹立行業(yè)協(xié)會新形象、提高社會責(zé)任、建立全方位的社會服務(wù)機制；行業(yè)協(xié)會可通過完善招引人才的招聘機制，整合行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的人力資源，建立人才激勵機制，增強行業(yè)協(xié)會留人的內(nèi)在凝聚力和外部吸引力。

4.5 建立和完善政策支持體系

政府部門可加大行業(yè)協(xié)會相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，具體可包括：一是探索設(shè)立專項財政基金，創(chuàng)建行業(yè)協(xié)會孵化基地，切實解決行業(yè)協(xié)會參與公共服務(wù)所面臨的場所、資金等困難，進一步完善財政、稅收、社會保障等相關(guān)政策，幫助行業(yè)協(xié)會提升能力建設(shè)水平；二是規(guī)定并落實脫鉤后行業(yè)協(xié)會享有的稅收優(yōu)惠待遇，行業(yè)協(xié)會的經(jīng)營性收入在規(guī)定的年限內(nèi)減免所得稅，使得脫鉤后的行業(yè)協(xié)會有自身運作資金和行業(yè)治理有充足的治理資金；三是對行業(yè)協(xié)會的社會捐贈、政府撥款、會費等免收所得稅，給予脫鉤后的行業(yè)協(xié)會與其他社會組織同等待遇；四是對行業(yè)協(xié)會的捐贈人和捐贈企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)社會捐贈不只是流向公益性的社會組織；五是支持行業(yè)協(xié)會建立多元化收入體系，引導(dǎo)通過創(chuàng)新服務(wù)提升基礎(chǔ)性服務(wù)，增強個性化服務(wù)。

4.6 拓展服務(wù)職能

一是制定行業(yè)標準，實施認證，開展行檢行評；二是結(jié)合本行業(yè)情況，積極開展行業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)性工作；三是利用信息優(yōu)勢，推進行業(yè)技術(shù)進步；四是幫助會員單位解決經(jīng)貿(mào)糾紛，維護本行業(yè)和企業(yè)的利益；五是積極承接政府轉(zhuǎn)移的職能，避免因脫鉤改革造成的真空；六是快速提供行業(yè)發(fā)展最新信息，開展必要的行業(yè)調(diào)查；七是指導(dǎo)或幫助企業(yè)開拓國際市場；八是搞好對外交流，借鑒別人的經(jīng)驗迅速提高自己。

[1] 張宏，葉敏.國內(nèi)外行業(yè)協(xié)會職能研究綜述及展望[J].浙江理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2018，(2)：1-7.

[2] 歐潔梅.廣東自貿(mào)區(qū)行業(yè)協(xié)會制度創(chuàng)新研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2017,(16).

[3] 朱根發(fā).美國行業(yè)協(xié)會運作特點及對我國的啟示[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2014,(04).